煤礦安全生產(chǎn)法治化研究

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一、我國煤礦安全生產(chǎn)法治化存在的現(xiàn)實(shí)困境

在我國目前的煤礦生產(chǎn)中，安全事故頻發(fā)，凸顯出很多深層次的問題，其中，法律監(jiān)管不到位、法律追究不力的現(xiàn)象較為突出，實(shí)現(xiàn)煤礦安全生產(chǎn)法治化存在諸多現(xiàn)實(shí)困境。（一）煤礦安全生產(chǎn)立法不健全。我國的煤礦安全生產(chǎn)立法起步較晚，經(jīng)過多年的發(fā)展，已經(jīng)形成了以《憲法》為根基，以《安全生產(chǎn)法》和《礦山安全法》為主干，以《國刑法》《勞動法》等為補(bǔ)充，包含《煤礦安全生產(chǎn)基本條件規(guī)定》《煤礦安全監(jiān)察行政處罰辦法》等行政規(guī)章在內(nèi)的法律體系。但是，從實(shí)踐來看，還存在一些問題：1.現(xiàn)行立法存在自相矛盾之處。《礦山安全法》是目前直接規(guī)范煤礦安全生產(chǎn)的最高位階的法律，但其是在“立法宜粗不宜細(xì)、原則化、概括化”的指導(dǎo)思想下進(jìn)行的，不僅內(nèi)容較簡單，而且可操作性不強(qiáng)。因此，實(shí)踐中只能遵循《礦山安全法實(shí)施條例》（以下稱《實(shí)施條例》）或者地方性實(shí)施辦法。由于上位法的空泛化，導(dǎo)致了下位法在解釋上位法時會出現(xiàn)“創(chuàng)造法律”或者上下位法的矛盾之處。如對于煤礦安全生產(chǎn)中“礦山”的界定，在《礦山安全法》中沒有規(guī)定，某些地方性立法的規(guī)定和《實(shí)施條例》的規(guī)定就存在一定差異。2.部分領(lǐng)域存在立法空缺。雖然我國目前已經(jīng)初步建立起了煤礦安全生產(chǎn)的法律體系，但仍存在許多法律空白。如，缺乏完善的煤炭生產(chǎn)企業(yè)市場準(zhǔn)入制度，適應(yīng)安全生產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度等。此外，煤礦企業(yè)決策人員的責(zé)任制度、礦工教育培訓(xùn)制度的缺失也為煤炭安全生產(chǎn)埋下了隱患。針對煤礦安全生產(chǎn)的現(xiàn)狀，陜西省榆林市政府近年來先后頒布了《榆林市關(guān)于預(yù)防煤礦大面積冒頂和火災(zāi)傷亡事故的意見》《關(guān)于加強(qiáng)煤礦安全生產(chǎn)的意見》《榆林市安全生產(chǎn)一票否決制辦法》等規(guī)范性文件，以規(guī)范榆林地區(qū)煤礦的安全生產(chǎn)。但是，這些具有指導(dǎo)性質(zhì)的規(guī)范性文件法律約束力明顯不足，對于實(shí)現(xiàn)煤礦安全生產(chǎn)的法治化難以起到實(shí)質(zhì)性作用。（二）煤礦安全生產(chǎn)法律監(jiān)管不到位。建立嚴(yán)格的煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管制度，是煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)的重要保障之一。我國目前對于煤炭企業(yè)的生產(chǎn)監(jiān)管，很多方面亟待規(guī)范。我國目前對煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要是煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，由國家局、省局以及下設(shè)的監(jiān)察分局三級組成，并在各重點(diǎn)大型礦區(qū)建立了煤礦安全監(jiān)察辦事處，專門負(fù)責(zé)對煤礦企業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)管。從實(shí)踐來看，我國的煤炭安全生產(chǎn)法律監(jiān)管還存在以下問題：1.煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管權(quán)不明確。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)煤礦安全監(jiān)察管理體制改革實(shí)施方案的通知》規(guī)定，由勞動等部門負(fù)責(zé)的煤礦安全監(jiān)察職能，均由煤礦安全監(jiān)察局承擔(dān)。但是《礦山安全法》明確規(guī)定：“國務(wù)院勞動行政主管部門對全國礦山安全工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督。縣級以上地方各級人民政府勞動行政主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)的礦山安全工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督。”《礦山安全法》效力層級為法律，而《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)煤礦安全監(jiān)察管理體制改革實(shí)施方案的通知》屬于政策性文件，以政策性文件形式將《礦山安全法》中賦予勞動主管部門的監(jiān)管權(quán)賦予了煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)察局，不僅客觀上造成了煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管權(quán)不明確，而且使得煤礦安全生產(chǎn)企業(yè)遭遇兩難選擇，更引發(fā)了社會公眾和法學(xué)專家對該種監(jiān)管權(quán)合法性的質(zhì)疑。2.多頭監(jiān)管和真空監(jiān)管并存。由于我國目前煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管體制不順暢，導(dǎo)致煤礦企業(yè)的多元化管理。以陜西省榆林市為例，對于煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管，除了煤炭主管部門、煤炭安全生產(chǎn)監(jiān)察部門的監(jiān)管之外，另由發(fā)改委負(fù)責(zé)人事管理，國土資源部門負(fù)責(zé)土地管理，環(huán)境資源部門負(fù)責(zé)環(huán)境管理。由于對安全生產(chǎn)監(jiān)管、人事監(jiān)管以及環(huán)境監(jiān)管分由不同的部門進(jìn)行，再加之不同部門之間缺乏有效溝通，容易導(dǎo)致各管理機(jī)構(gòu)之間權(quán)責(zé)不清，出現(xiàn)多頭監(jiān)管或相互推諉的情況。（三）煤礦企業(yè)準(zhǔn)入制度不合理。根據(jù)《煤炭法》的規(guī)定，開辦煤礦企業(yè)，必須依法向煤炭管理部門提出申請，依照本法規(guī)定的條件和國務(wù)院規(guī)定的分級管理的權(quán)限審查批準(zhǔn)。審查批準(zhǔn)煤礦企業(yè)，須由地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門對其開采范圍和資源綜合利用方案進(jìn)行復(fù)核并簽署意見。經(jīng)批準(zhǔn)開辦的煤礦企業(yè)，憑批準(zhǔn)文件由地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門頒發(fā)采礦許可證。《煤炭法》第二十二條規(guī)定，煤礦投入生產(chǎn)前，煤礦企業(yè)應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定向煤炭管理部門申請領(lǐng)取煤炭生產(chǎn)許可證，由煤炭管理部門對其實(shí)際生產(chǎn)條件和安全條件進(jìn)行審查，符合本法規(guī)定條件的，發(fā)給煤炭生產(chǎn)許可證。我國法律雖然規(guī)定，礦產(chǎn)資源歸國家所有，但是在落實(shí)過程中，卻通過分級管理的模式將煤礦資源變成了由各級政府所有。根據(jù)《煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施辦法》規(guī)定，未設(shè)立煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的省、自治區(qū)，由省、自治區(qū)人民政府指定的部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)許可證的頒發(fā)和管理。也就是說，由各地政府通過控制許可證的方式來控制煤炭企業(yè)的市場進(jìn)入，由此導(dǎo)致權(quán)力尋租，出現(xiàn)“官煤勾結(jié)”。《煤炭法》第十八條雖規(guī)定了開辦煤礦企業(yè)所應(yīng)具備的條件，但多是些原則性的條件，如“有計(jì)劃開采的礦區(qū)范圍、開采范圍和資源綜合利用方案”，法律只規(guī)定要有方案，至于方案的可行性與合理性則在所不談。還規(guī)定了要有合理的煤礦礦井生產(chǎn)規(guī)模和與其相適應(yīng)的資金、技術(shù)和設(shè)備人員，而“合理”本身就是一個價值判斷。作為這樣具有很強(qiáng)原則性并且具有很大彈性的法律規(guī)定，使得煤礦主管部門在審查的時候有較大的自由裁量權(quán)。陜西省榆林市屬于較落后地區(qū)，區(qū)域內(nèi)的一些煤礦都還達(dá)不到生產(chǎn)條件和安全條件的要求，但是開發(fā)煤礦這種稀缺性資源又可賺取利益，一些煤礦企業(yè)主們甚至?xí)ㄟ^重金尋租于個別政府管理人員。這種勾結(jié)的結(jié)果就是政府管理部門的人員一次性收取大量現(xiàn)金或者采取“入干股”的形式與煤礦企業(yè)形成利益共同體，進(jìn)而通過各種手段，給不符合條件的煤礦企業(yè)頒發(fā)“采礦證”和“安全生產(chǎn)許可證”，如此一來，監(jiān)管部門形同虛設(shè)。陜西省榆林市地處貧困西部，煤炭產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在榆林經(jīng)濟(jì)增長中占有很大比重，政府也一直將煤炭產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展作為政績的體現(xiàn)。政府為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)更大的政績，通常會在源頭即許可證的頒發(fā)上放松監(jiān)管，因而出現(xiàn)煤炭企業(yè)遍地開花的局面。礦點(diǎn)過多、過濫，政府監(jiān)管難度隨之增大。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦企業(yè)規(guī)模小，達(dá)不到技術(shù)條件及安全生產(chǎn)條件，不僅為安全事故的發(fā)生埋下了隱患，其不合理的開采行為更是對榆林地區(qū)煤炭資源的一種破壞與掠奪。此外，這也會影響煤礦整體的開發(fā)與布局。（四）煤礦安全生產(chǎn)教育落實(shí)不到位。煤礦安全生產(chǎn)不僅關(guān)系到礦工的生命安全，也關(guān)系到煤礦企業(yè)的健康發(fā)展。因此安全生產(chǎn)教育至關(guān)重要。但是在實(shí)踐中，無論是企業(yè)還是礦工對于安全生產(chǎn)的教育以及安全意識的樹立，都沒有足夠的重視。榆林市的煤礦生產(chǎn)更是如此，由于小煤礦居多，大都是粗放式開采，能省則省，即便不滿足安全生產(chǎn)的條件，也是抱著僥幸心理。因此，從礦主到管理人員的安全意識都較為缺乏，對于礦工的安全生產(chǎn)教育更是無從談起。從礦工的層面講，由于從事煤礦開采勞動大多是干苦力活的農(nóng)民，他們大都沒有其他技能，為了謀生只能去煤礦打工，作為社會弱勢群體，自身的安全意識不強(qiáng)，再加上煤礦安全設(shè)施不齊全，安全教育等培訓(xùn)落實(shí)不到位，這也是導(dǎo)致煤礦安全事故多發(fā)的一項(xiàng)重要原因。

二、依法治國背景下煤礦安全生產(chǎn)法治化的實(shí)施路徑

（一）加快完善煤礦安全生產(chǎn)相關(guān)立法。美國從20世紀(jì)80年代的礦難多發(fā)、高死亡率到如今高產(chǎn)量、低死亡率的發(fā)展過程，很好地詮釋了健全法規(guī)、加強(qiáng)法治建設(shè)對控制煤礦事故的重要作用。針對我國目前現(xiàn)狀，要實(shí)現(xiàn)煤礦安全生產(chǎn)的法治化，首先要實(shí)現(xiàn)的就是有法可依，即要完善煤礦安全生產(chǎn)相關(guān)立法，建議盡快修訂《礦山安全法》，增強(qiáng)法律的可操作性，根據(jù)實(shí)際完善相應(yīng)的內(nèi)容，至少應(yīng)該包括安全生產(chǎn)的基本法律原則，包括關(guān)于采礦裝備、儀器的檢查、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、煤礦企業(yè)的審批、準(zhǔn)入以及強(qiáng)制性的安全規(guī)程和煤礦事故的調(diào)查和處理等。此外，還應(yīng)盡量避免法律適用沖突，確保法律的權(quán)威性和統(tǒng)一性。（二）完善煤礦企業(yè)準(zhǔn)入制度。榆林市煤礦安全事故頻發(fā)，與小煤礦企業(yè)的準(zhǔn)入制度是密不可分的。完善煤礦企業(yè)的準(zhǔn)入制度，可以從以下兩方面入手：1.將地方政府許可準(zhǔn)入的權(quán)力收歸中央。煤礦等礦山資源應(yīng)屬國家所有，對于企業(yè)開采煤礦的市場準(zhǔn)入，應(yīng)由國家進(jìn)行許可。建議修改《煤炭法》，將以前歸于地方政府的權(quán)力收歸中央統(tǒng)一管理，提高煤礦企業(yè)的市場準(zhǔn)入門檻。這樣一來，地方政府就沒有了審批權(quán)，再加之配套的獨(dú)立與地方政府的垂直監(jiān)管體系，就可以減少“官煤勾結(jié)”的情況，提高監(jiān)管效率。另外，還可以將不具備安全生產(chǎn)條件、規(guī)模較小、粗放式經(jīng)營的煤礦淘汰，在源頭上將粗放式開采、不具備開采資格的地方企業(yè)排除在外。對于之前已經(jīng)存在的小煤礦企業(yè)，鼓勵大的煤礦企業(yè)發(fā)展成為集團(tuán)模式進(jìn)行收購或兼并，并進(jìn)行適當(dāng)合理補(bǔ)償，讓小煤礦逐漸退出歷史舞臺。通過利用較為先進(jìn)的開采設(shè)備，對煤礦進(jìn)行保護(hù)性開采，既能達(dá)到開采煤礦資源的目的，又能實(shí)現(xiàn)對煤礦資源的戰(zhàn)略性保護(hù)，有利于長期發(fā)展。2.建立煤礦企業(yè)風(fēng)險抵押金制度。建議將繳納風(fēng)險抵押金作為煤礦企業(yè)市場準(zhǔn)入的一項(xiàng)基本條件。煤礦事故在發(fā)生后，對于礦工生命的搶救是最重要的，但在現(xiàn)實(shí)中卻經(jīng)常煤礦主缺乏醫(yī)治資金或者事后逃跑而導(dǎo)致受害礦工得不到及時救治的情形。陜西省榆林市，鄉(xiāng)鎮(zhèn)小煤礦占到90%以上，很多小煤礦的開采，一開始資金就沒有到位，一旦出現(xiàn)事故，必然會出現(xiàn)資金緊缺，無論是不能及時救治還是礦主直接跑路放棄救治，最終傷害的都是礦工的利益，礦工無奈之下，只有求助于政府。因此，應(yīng)該將繳納風(fēng)險抵押金作為煤礦企業(yè)準(zhǔn)入的前置條件，這些風(fēng)險抵押金專項(xiàng)用于發(fā)生礦難后對礦工的及時救助，以將損害降到最低。（三）加強(qiáng)煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法。我國的煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)察機(jī)構(gòu)雖然也是以中央、地方三級的煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)監(jiān)管為主，但也存在監(jiān)管不力、執(zhí)法不嚴(yán)的情況。因此，要建立嚴(yán)密的安全生產(chǎn)監(jiān)察機(jī)制：1.增強(qiáng)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。關(guān)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的問題，可以合理借鑒美國的成功做法。①首先，監(jiān)督機(jī)構(gòu)要保持和當(dāng)?shù)卣莫?dú)立性，應(yīng)該采用垂直的監(jiān)察管理體制，不受當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)和干預(yù)。其次，監(jiān)督機(jī)構(gòu)要獨(dú)立于煤礦企業(yè)，因?yàn)橐獙ζ鋵?shí)行監(jiān)管，必須要保證與煤礦企業(yè)不能形成利益同盟，具體就是要定期輪換對調(diào)監(jiān)察員。最后，要按照《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》《陜西省人民政府關(guān)于重大安全事故行政責(zé)任追究辦法》及《陜西省人民政府關(guān)于實(shí)行安全生產(chǎn)行政問責(zé)的意見》的規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行煤礦安全事故問責(zé)制度。2.全方位加大行政執(zhí)法力度。首先，要強(qiáng)制執(zhí)行采礦業(yè)安全與健康作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對于不符合安全生產(chǎn)條件的煤礦嚴(yán)格按照法律規(guī)定關(guān)停。其次，要實(shí)行安全檢查經(jīng)常化，對于榆林地區(qū)，由于絕大多數(shù)都是私人小煤礦，加強(qiáng)安全檢查顯得尤為重要。建議每個地下煤礦每年都必須接受四次以上的安全檢查，露天煤礦則至少接受兩次以上檢查。而且，實(shí)行檢查“突襲制”，這種檢查必須是主管部門臨時突襲檢查的，具體的檢查人員和時間，都不得提前告知各煤礦企業(yè)，對于提前透漏信息的人，要嚴(yán)格處罰。最后，要實(shí)行檢查人員與礦山設(shè)備供應(yīng)者的連帶責(zé)任制度。在發(fā)生煤礦事故后，如果調(diào)查因?yàn)闄z查人員的疏漏或者過失沒有及時排查出問題或者由于礦山設(shè)備供應(yīng)者提供了不安全的生產(chǎn)設(shè)備而引發(fā)煤礦事故，則檢查人員與設(shè)備供應(yīng)者應(yīng)與煤礦企業(yè)負(fù)責(zé)人承擔(dān)連帶責(zé)任，除非檢查人員能夠證明已經(jīng)到了足夠的注意義務(wù)或者設(shè)備提供者能夠證明此設(shè)備在出廠時沒有任何質(zhì)量問題。（四）加強(qiáng)安全生產(chǎn)法制意識教育。要實(shí)現(xiàn)煤礦安全生產(chǎn)法治化，不能忽視安全生產(chǎn)法制法宣傳。上至煤礦領(lǐng)導(dǎo)人，下至礦工都要學(xué)法、守法、用法，自覺樹立煤礦安全生產(chǎn)法治意識。此外，還要加強(qiáng)安全生產(chǎn)技術(shù)培訓(xùn)，學(xué)習(xí)安全知識，嚴(yán)格按照技術(shù)規(guī)范落實(shí)好煤礦開采的每一個環(huán)節(jié)，絕不進(jìn)行違規(guī)操作，要狠抓職工崗位操作標(biāo)準(zhǔn)和安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)到位。

三、結(jié)語

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家，要堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在此背景下，要實(shí)現(xiàn)我國煤礦安全生產(chǎn)法治化，一定要從我國煤礦生產(chǎn)實(shí)際和法律監(jiān)管現(xiàn)狀出發(fā)，重點(diǎn)抓好煤炭領(lǐng)域的科學(xué)立法和從嚴(yán)執(zhí)法，采取切實(shí)有效的舉措促進(jìn)我國煤礦安全生產(chǎn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程。

作者:李婉秋 單位:榆林學(xué)院政法學(xué)院