基金監管模式現狀論文

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監管是手段，發展才是真正的目的，離開了對開放式基金的監管，其本身及證券市場的發展就失去了保障。因此，規范開放式基金的運作，加強對開放式基金的管理和監督，對保護投資者的利益，促進基金管理公司的健康發展，穩定證券市場都十分必要。

二、中國現行的開放式基金監管模式

本文將主要從制度體系、組織體系和法律體系三方面來討論開放式基金的監管模式。

（一）中國開放式基金監管的制度體系

世界各國證券市場對開放式基金的監管共有三種典型的制度模式，即集中型監管模式、自律型監管模式和中間型模式。

集中型監管模式也稱集中立法型監管模式，是指政府制定專門的基金法規，并設立全國性的監督管理機構來統一管理全國證券投資基金市場的一種體制模式。在這種模式下，政府積極參與市場管理，并且在市場機構中占主導地位，而各種自律性的組織如證券業協會、基金公會等則起協助政府監管的作用。自律型監管模式是指政府除了一些必要的國家立法外，很少干預基金市場，監管工作主要是由證券交易所、基金公會等自律性組織進行，強調基金管理公司自我約束和自我管理的作用，一般不設專門的基金監管機構。中間型監管模式既強調集中立法管理又強調自律管理，可以說是集中型監管模式和自律型監管模式相互配合、相互滲透的產物[1]。

中國現行的開放式基金監管體制屬于集中型監管模式，具有集中型模式的基本特點，但也有一些中國基金市場自身的特征：第一，基本上建立了開放式基金監管的法律法規框架體系，盡管這一體系遠未完善。1997年11月14日，國務院首先出臺了《證券投資基金管理暫行辦法》，這標志著我國有了關于投資基金的統一規范。2000年10月12日，中國證監會了《開放式證券投資基金試點辦法》，確定了開放式基金的運行框架。經過不斷的探索和完善，目前我國已形成了以國務院行政法規為基準、以證監會有關通知和證券交易所業務規則為補充的開放式基金監管法規體系框架。第二，中國目前的基金監管機構是以國務院下屬的中國證券監督管理委員會為主體，包括中國人民銀行和財政部、國家計委、原國家體改委、地方政府及有關部委、地方證券監管部門共同組成的一個有機體系。中國證監會是國家對全國證券市場，包括基金市場進行統一宏觀監管的主管機構。第三，從1997年開始，證券交易所直接劃歸中國證監會領導，強化了證券市場、基金市場監管的集中性和國家證券主管機構的監管權力。第四，基金管理公司中實行獨立董事制度，以強化基金管理公司的內控機制和一線監管職能，培養理性投資。目前，已有50多位獨立董事受聘于14家基金管理公司。第五，以“好人舉手”制度為主要內容的基金業準入制度改革成為基金業規范化進程中的主要內容。

中國選擇集中型監管模式是與中國長期實行集中計劃管理積累了豐富經驗、證券市場中法律法規和各項監管尚不完善以及證券投資基金從業人員素質較低、自律意識比較淡薄的現實狀況相適應的。

（二）中國開放式基金監管的法律體系

各國在基金監管的法律體系上形成了不同的模式和特點：美國式的特點是有一整套專門的證券（基金）監管法規，注重立法，強調公開原則。英國式的特點是強調市場參與者的“自律”監管為主，政府很少干預，沒有專門的監管機構，也不制定獨立的法律，對基金等的監管，主要是通過其它相關的立法、法規來加以規范。歐洲式則多數規定嚴格的實質性監管，并在相關法規如《公司法》中寫入有關基金管理公司及證券公司的設立、交易和運作等方面的條款，該模式也不設監管的專門機構[2]。

中國的證券投資基金自1991年創立以來，為規范基金發展，采取了先在地方上立法，為中央統一立法總結經驗的立法思路。1993年上海市頒布了《上海證券交易所基金證券上市試行辦法》、《上海市人民幣證券投資信托基金暫行管理辦法》。1992年深圳市頒布了《深圳市投資信托基金管理暫行規定》，1993年又頒布了《深圳市證券交易所基金上市規則》，此外還有《深圳證券交易所投資基金估值暫行規定》。其它地方和部門也有一些相應的法律規范。這些規范對基金的創立、發展和健康運作都起到了良好的促進作用。

但是隨著投資基金規模的不斷發展和壯大，某些法律規范只著眼于地方和部門利益，弊端便逐漸暴露出來。因此迫切需要有一部統一的全國性規范。1997年11月14日，國務院出臺了《證券投資基金管理暫行辦法》，標志著關于投資基金的統一規范的誕生。2000年10月12日，中國證監會了《開放式證券投資基金試點辦法》，從而確立了開放式基金在中國的運作規范。期間一些涉及開放式基金運作的相關法律和部門規章也先后出臺，形成了以國務院行政法規為基準，以證監會有關通知和交易所業務規則為補充的開放式基金監管法規體系。具體來說，該法規體系由以下幾個層次構成：一是以《證券投資基金管理暫行辦法》為代表的行政法規；二是由《開放式證券投資基金試點辦法》等證監會文件所組成的部門規章；三是證券交易所基金業務規則與證券交易規則、中國證券登記結算公司登記結算業務規則；四是基金契約。

（三）中國開放式基金監管的組織體系

監管的組織體系涉及基金市場監管機構的設置和職責分工。在集中型的監管模式下可以有三種監管的組織方式：以獨立的證券監管機構為主體的組織方式；以中央銀行為主體的組織方式；以財政部為主體的組織方式。中國開放式基金監管組織體系的形成經歷了較長的制度演進過程。

1992年10月，國務院證券委員會（簡稱證券委）及其執行機構中國證券監督管理委員會（簡稱證監會）成立，標志著中國證券（基金）監管組織體系的正式誕生，初步確立了以國務院證券委及中國證監會為主體，包括中央銀行和財政部、國家計委、原國家體改委、地方政府以及有關部委、地方證券監管部門等在內的一個多頭監管體系。1992年12月國務院了《關于進一步加強證券市場宏觀管理的通知》，對于各監管部門的分工作了基本的規定。1998年，國務院證券委和中國證監會合二為一，由中國證監會負責對全國證券市場實施監管。2001年，基金業公會成立，負責對基金業實行自律管理。至此，中國開放式基金監管的組織體系已經形成，其結構如圖1。

附圖

三、對現行監管模式的評價及其優化

由于投資基金尤其是開放式基金在我國發展較晚，又是首先在地方上逐步推行起來的，同時受到中國經濟發展狀況和立法模式等的制約，因此，中國的開放式基金監管模式不完全相同于國際上成熟的基金監管模式而帶有部分中國特色。

（一）我國目前對開放式基金實行的集中型監管制度體系，較多地參照了美國的監管模式，具有鮮明的政府主導性特點[3]。首先是集權性和一元化，主要體現在中國證監會是中國證券市場上唯一的最高監管部門，權力高度集中于中央政府；其次是高權威性和高獨立性，表現在中國證監會改變以往事業單位的性質而成為國務院直屬的行政管理機構，原證券委的宏觀管理職能和中國人民銀行監管證券經營機構的職權被并入和移交給了證監會，從而使證監會具有了大一統式的、又相對獨立的管制權利。盡管現階段的中國經濟、體制與市場發展的國情客觀要求確立強有力的中央政府集權管理，但自律機構及一線監管的重要作用仍是無法替代的，主要表現在以下幾點：

1.現行體制中證券交易所和證券業協會、基金公會只起輔助政府監管的作用，完全受制于證監會的集中管理，滬深交易所原本在當地政府驅動下的激勵競爭態勢轉化為無競爭的垂直管理模式下的無進取態勢，一定程度上阻礙了市場一線監管的效率，抑制了交易市場的創新，其具有的低信息成本、應變靈活性和敏感性的優勢難以發揮出來。因此應適度形成交易所在組織和發展市場等方面的激勵機制，加強它在上市公司、基金的持續信息披露、市場價格異常波動和一般違法行為查處等方面的監管權責。與此同時，大力推進基金公會和證券業協會的機構和職能建設，切實增強它們在一線監管中的地位和作用。

2.健全基金的治理結構。中國（開放式）基金試點過程中出現的許多問題根源在于基金治理結構的不完善。基金三方當事人——持有人、管理人、托管人之間靠基金契約來調整各自的權利和義務關系（中國目前的5只開放式基金和49只封閉式基金都是契約型基金）。持有人持有基金資產，管理人管理和運用基金資產，托管人托管基金資產。它們背后各自體現了所有權、經營權和保管監督權。由于基金治理結構不完善，持有人對管理人的監督有限，持有人的合法利益難以得以充分保護；托管人由于競爭等原因的存在，也未能全面履行保護基金持有人利益的責任。鑒于此，一方面要完善基金契約，明確和細化各方當事人的權利和義務；另一方面要探索向公司型基金的轉化。因為公司型基金是以公司的形式成立和運作基金，而公司制是現代社會企業發展的最高形式，三權制衡體現得更為明顯，這必然有利于保護大眾投資人的利益。同時要在繼續實行“好人舉手”制度的基礎上，加大獨立董事在基金董事會中的比例（目前中國規定為1/3，發達國家多為2/3以上），強化獨立董事的監管職能。

3.完善開放式基金的信息披露。“陽光是最好的防腐劑”。開放式基金要依靠社會監督并由社會各方展開公開的評論，以此達到監督和約束基金的目的。一般來說，開放式基金的信息包括按照監管機構規定的內容與格式披露的信息和為投資人服務而披露的信息兩類。其中，第一類信息是最重要的，最能體現管理層對投資人利益的保護，更是基金持有人所關心的。但是根據目前的規定，開放式基金只有在發生巨額贖回或公布中報和年報時才被要求公布份額變動情況，對于日常申購贖回期間的份額變動該如何披露并沒有明確規定。這就有可能使得投資者因無法及時全面了解基金凈值的變動而做出錯誤的投資決策。因此管理層應根據開放式基金的特點，對信息披露的內容進一步完善和細化，如增加開放式基金有關信息披露的頻率和內容等。

另外，應積極推進中小投資者集體訴訟制度和利益賠償制度，使開放式基金的運作置于廣大投資者的集體監督之下，增大監督的震懾力。

（二）相對完善的監管法律體系是任何資本市場必備的要素之一。實踐證明，中國開放式基金監管法規體系的建立和完善，對于促進開放式基金的發展、規范開放式基金的運作和加強對基金的監管，都起到了非常積極的作用。但是，隨著證券市場的發展和基金試點的逐步推進，現行的法律體系已不能適應開放式基金發展的需要，主要體現在：

1.目前由于中國《證券投資基金法》還遲遲未出臺，有關開放式基金管理的規定散見于一些零碎辦法中，其中主要是《證券投資基金管理暫行辦法》和《開放式證券投資基金試點辦法》及實施細則和證監會先后頒布的一些文件和通知。這些法規層次低、權威性不強，而且一些文件前后不統一，與其它相關法規如《證券法》、《公司法》銜接不夠緊密，而且有許多條文明顯相沖突。因此要盡快出臺《投資基金法》、《投資者保護法》、《投資顧問法》等相關法律法規并修改其它一些大法中明顯不適應、相沖突的條款和提法來規范開放式基金，使之運作和發展有法可依，盡快走上規范發展的道路。

2.因為歷史條件限制，《證券投資基金管理暫行辦法》、《開放式證券投資基金試點辦法》規范的內容和范圍都非常有限，與國際成熟市場的規范標準有較大差距，而且其中條文多為原則化的表述，缺乏對實際操作的指導。開放式基金試點和運作過程中出現的許多新問題、新現象難以找到相應的法律依據，如基金的治理結構、私募基金的地位和中外合資基金的設立等。第一現狀要求在加快制訂出臺《證券投資基金法》的同時，在一定時期內，維持《證券投資基金管理暫行辦法》作為基金監管法規體系基準的法律地位，并且不斷補充、修改和完善《辦法》和有關規章，細化條款和規定，提高對具體問題的解決能力，為解決不斷出現的新問題提供法律依據。

（三）中國現行開放式基金監管的組織體系主要由中國證監會及其直屬派出機構，即地方證管辦兩個層面構成，9個區域證管辦又轄若干辦事處，體現為垂直的三級管理。地方監管機構以前對地方負責，現在轉而對中央負責，其一線監管的職責得到了加強。這種組織體系在一定程度上擺脫了地方利益的約束和制約，監管的效力得到了強化，但是仍應從以下幾點加以完善和優化，才能有效地提高監管的效率。

1.中國證監會和其它相關的政府機關，如人民銀行對開放式基金都負有一定的監管職責，證監會主要負責基金管理人的市場準入、運行和退市等的一系列監管，而人民銀行主要負責對基金托管人的監管。2001年的“基金黑幕”和私募基金等問題的出現說明了在現有的分業經營和監管模式下，應當加強有關監管機構和其它經濟管理部門之間的協調與溝通，保證監管制度與政策的全面合理性，更好地發揮監管的合力作用，消除現存和可能出現的監管真空。

2.要加強政府監管部門自身的建設和約束機制。根據導致監管失靈的“俘獲論”和“尋租論”可以得知，在集中立法型模式下，權力集中會帶來官僚主義和監管非效率，被監管者完全可能通過“尋租”而使監管者成為被俘獲的獵物，從而使監管背離了其初衷。因此，應從內部控制和外部監督兩方面加強監管機構的建設，提高監管的公正性和高效率。內部控制的核心在于制訂能有效約束監管人員的內部規章和制度，并以高薪養廉；外部監管的關鍵在于增強監管的透明度，使社會各界都能對監管行為進行及時、有效的評價、監督和反饋。

3.目前有關開放式基金行業的自律機構都已組建完成：滬深交易所在一線監管中積累了豐富的經驗，應付突發事件的能力也達到了相當的水平；基金公會和證券業協會也都已經成立。但問題在于這些自律性機構缺乏應有的激勵機制和監管職責，使得它們在日常的監管工作中形同虛設。故而要盡快完善自律性監管機構的機構和職能建設，使其在制訂基金行業的執業操守、監管形式、基金的日常運作，交流開放式基金監管經驗，研究基金的發展戰略和維護基金業的利益等方面發揮主導作用，以此確保開放式基金的規范穩健運作。雖然，中國開放式基金的監管模式目前仍有許多不盡人意的地方，但應當看到，中國開放式基金畢竟還年輕，其成長的速度明顯滯后于股票市場，可供全社會分析研究的樣本和案例都十分有限，使監管模式的制訂缺乏了對照。但應當肯定地說，開放式基金的監管模式和體系一定會隨著這一新興市場的不斷發展而逐步走向完善和成熟。

【參考文獻】

[1]何望.走進開放式基金[M].北京：中國物資出版社，2001.

[2]趙錫軍.論證券監管[M].北京：中國人民大學出版社，2000.

[3]洪偉力.證券監管：理論與實踐[M].上海：上海財經大學出版社，2000.