國家經(jīng)濟安全論文

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外資以并購的方式進入我國已成為FDI的重要趨勢，它尤如一把雙刃劍，給我國經(jīng)濟帶來雙重影響，一定程度上甚至危及我國的經(jīng)濟安全。其實，跨國并購活動遵循一定的“游戲規(guī)則”和政策取向是所有政府面臨的工作。本文主要介紹美國等西方發(fā)達國家對跨國并購政府管制的經(jīng)驗做法，為中國尋求一種既能保護正常的跨國并購，以維護市場競爭的活力，又能有效阻止形成市場壟斷的管制方法提供借鑒，在利用外資的同時，確保國家經(jīng)濟安全。

一、跨國公司對我國的壟斷趨勢威脅我國經(jīng)濟安全

1．跨國公司對我國各行業(yè)壟斷情況。據(jù)國家工商總局調(diào)查，美國微軟占有中國電腦操作系統(tǒng)市場的95％，瑞典利樂占軟包裝產(chǎn)品市場的95％，美國柯達占感光材料市場至少50％的份額，法國米其林占子午線輪胎市場的70％。此外，在手機行業(yè)、電腦行業(yè)IA服務(wù)器等行業(yè)，跨國公司均在中國市場上占有絕對壟斷地位。如果外資并購造成壟斷，外商不僅控制國內(nèi)市場，制定壟斷價格和瓜分市場策略，破壞市場競爭秩序，損害消費者利益，而且容易制約內(nèi)資企業(yè)成長和技術(shù)進步，制約國內(nèi)幼稚產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

2．跨國公司的壟斷趨勢直接威脅我國的經(jīng)濟安全。跨國公司的壟斷有可能獲取關(guān)系國計民生的不宜對外披露的重要行業(yè)信息，增加了國家的潛在風(fēng)險。如IBM目前已壟斷我國銀行業(yè)大型機市場。作為中國關(guān)鍵經(jīng)濟領(lǐng)域之一的銀行業(yè)僅由一家外國公司提供關(guān)鍵產(chǎn)品，又幾乎僅由一家外國公司提供關(guān)鍵產(chǎn)品的服務(wù)，在全世界恐怕也是十分罕見的。IBM對我國銀行業(yè)市場的壟斷，客觀上使我國金融運行存在較高的安全隱患。因為，當(dāng)國家間戰(zhàn)略出現(xiàn)沖突時，IBM肯定要服從美國國家戰(zhàn)略。如在20世紀(jì)80年代末，IBM曾一度撤回其全部專家，中斷對我國銀行業(yè)IBM大型機的服務(wù)。

3．與跨國并購關(guān)聯(lián)的法律漏洞多，監(jiān)控機制失靈。當(dāng)前，我國對跨國并購還只是針對個案，通過行政法規(guī)、政策來調(diào)控，以防止無法可依而導(dǎo)致的失控局面。有鑒于此，應(yīng)借鑒歐美發(fā)達國家的經(jīng)驗，把反壟斷作為對外資并購管制的首要任務(wù)，并將其確立為外資并購立法的基本原則。事實證明，反對壟斷、保護競爭是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律和內(nèi)在要求，在構(gòu)建我國法律體系時應(yīng)遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，把反壟斷原則確立為我國外資并購立法的一項重要原則，以合理規(guī)制外資壟斷國內(nèi)市場，從而促進有效競爭，保護民族工業(yè)的發(fā)展。

二、跨國并購管制的經(jīng)濟學(xué)分析

在跨國并購過程中會產(chǎn)生潛在的市場份額擴大、市場集中程度增加的可能性，造成對一國市場的壟斷，解決途徑在于由政府來控制跨國并購行為，防止國內(nèi)市場壟斷。政府干預(yù)跨國并購也是基于主權(quán)理論。東道國政府對跨國并購管制作為促進政治、經(jīng)濟獨立的手段。

跨國并購的興起是要素市場，特別是知識市場國際不完全性的市場。跨國并購?fù)ㄟ^克服這種不完全性，促進了國際專業(yè)化分工。可見，跨國并購和國際貿(mào)易一樣，使國際比較利益得到了有效利用，改善了世界福利。但也應(yīng)看到，跨國并購的某些行為并不能提高效率，尤其是所形成的壟斷或寡頭市場結(jié)構(gòu)可能引發(fā)限制性的商業(yè)活動，并助長低效率，而跨國公司卻賺得并非出自高效率的超額壟斷利潤。

美國管制政策和立法的變化是與美國管制理論的變化分不開的。以博克、德姆塞茲、波斯納等為代表人物的芝加哥學(xué)派對哈佛學(xué)派的“結(jié)構(gòu)—行為—績效”理論提出了強有力的挑戰(zhàn)。該學(xué)派不承認(rèn)在市場結(jié)構(gòu)、市場行為和市場結(jié)果之間存在某種關(guān)系，從而特別反對政府對企業(yè)合并進行規(guī)模上的干預(yù)，認(rèn)為反壟斷法的首要目標(biāo)在于促進經(jīng)濟效益，因此，對企業(yè)合并的分析重點應(yīng)從市場結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟效益，并以經(jīng)濟效益作為評價和是否干預(yù)企業(yè)合并的依據(jù)。此外，一些研究國際貿(mào)易問題的美國青年學(xué)者也提出了“新貿(mào)易理論”，其核心思想就是：政府應(yīng)當(dāng)在資金、技術(shù)上幫助本國企業(yè)增強國際競爭力，獲得國際競爭優(yōu)勢；如果這種幫助能夠使本國企業(yè)在國際競爭中形成某種程度的壟斷地位，就會給本國帶來更大的利益；政府還應(yīng)當(dāng)通過各種辦法防止外國競爭擠占本國國內(nèi)市場。如今，效率分析在反壟斷審查中的勢力已大于結(jié)構(gòu)分析。

三、美國對跨國并購管制的經(jīng)驗做法

在美國，由于并購法律體系并未對外國人和美國人進行區(qū)別對待，而且美國沒有獨立的外國投資法律體系，因此，對跨國公司并購進行直接管制的法律、法規(guī)并不存在，美國的并購法律體系適用于任何企業(yè)并購。

（一）美國調(diào)整并購的法律體系與執(zhí)行機構(gòu)

1．聯(lián)邦反托拉斯法。美國是最早對公司并購進行法律管制的國家，其反托拉斯法以“有效需求論”為基礎(chǔ)，塑造公平的競爭環(huán)境，反對壟斷，保護消費者利益。其法律體系主要包括1890年的謝爾曼法、1914年的克萊頓法及在這之后頒布的若干修正案。

2．聯(lián)邦證券法。由《1933年聯(lián)邦證券法》、《1934年聯(lián)邦證券交易法》和《1968年威廉斯法》三部法規(guī)構(gòu)成。《1934年聯(lián)邦證券交易法》決定成立證券交易委員會（SEC）來實施證券法案，管理證券交易，監(jiān)管市場。而《1968年威廉斯法》正是有關(guān)并購的聯(lián)邦證券法的核心，該法對通過證券交易所逐步收購和通告發(fā)出收購要約一次性收購作了規(guī)定。

3．州一級的并購法律。州并購法律最突出的特點是對敵意并購進行限制或懲罰，主要表現(xiàn)在對目標(biāo)公司的反并購行為予以法律上的承認(rèn)或支持；規(guī)定對敵意并購行為進行懲罰；或者干脆直接通過立法防止敵意并購行為。在執(zhí)法過程中，普遍的傾向是對外國并購公司施以更加嚴(yán)厲的限制。

4．政府頒布的并購準(zhǔn)則。美國司法部為了便于執(zhí)行反托拉斯法，每隔若干年就頒布一次兼并準(zhǔn)則，用于衡量什么樣的并購可以被批準(zhǔn)，什么樣的并購得不到批準(zhǔn)。

在美國，執(zhí)行并購法律的機構(gòu)是聯(lián)邦貿(mào)易委員會、司法部以及各州的有關(guān)部門。

（二）對跨國并購的特殊限制

按照國際通行慣例，除了在一些特殊領(lǐng)域，如國防工業(yè)、金融、保險、通訊、廣播、交通運輸?shù)葘ν赓Y實行一定的限制外，在其他領(lǐng)域，外資進出是自由的。

1．國家安全。外國公司欲并購的美國公司如果涉及到與國家安全相關(guān)的產(chǎn)業(yè)，該項并購將受到特殊的審查，執(zhí)行審查任務(wù)的機構(gòu)是美國外國投資委員會。在認(rèn)為該項并購?fù){國家安全的情況下，外國投資委員會將就此并購提請總統(tǒng)審查，而總統(tǒng)有權(quán)根據(jù)“國家安全”方面的理由，禁止任何外國人對從事州際商務(wù)的美國企業(yè)實行吞并、取得或接管。美國國會甚至至今還試圖使該修正案的適用范圍擴大到“經(jīng)濟安全”領(lǐng)域。

2．航空。外國公司對美國航空公司的收購不得超過25％的股份，航空公司的董事會成員中美國籍的董事比例不得低于三分之二。

3．海運。外國個人、公司或政府在該美國船公司的股份不得超過25％，否則就取消沿海、內(nèi)河航運權(quán)。未經(jīng)聯(lián)邦運輸部長的批準(zhǔn)將在美國注冊的船舶出售給外國公司，屬于違法行為。

另外，對通訊、金融、原子能等行業(yè)也有限制。

美國對跨國并購管制的主要特點是：外松內(nèi)緊，表松里緊。在寬松的法律和制度框架下，跨國并購的具體實施遠比想象的復(fù)雜，特別是并購管制中的一些技術(shù)問題。

四、西方國家跨國并購管制的經(jīng)驗做法對我國的啟示

1．加緊制定以《反壟斷法》為主體的相關(guān)法律法規(guī)。并購與壟斷是一對孿生兄弟。反壟斷法被稱為市場經(jīng)濟體制下的“經(jīng)濟憲法”，我國可以在反壟斷法里規(guī)定對外資并購的控制制度，以克服跨國并購的負(fù)面影響。通過《反壟斷法》規(guī)制跨國公司的活動，既能做到遵守WTO規(guī)則，又能維護國家利益；既能充分吸引外資，又能控制跨國公司的負(fù)面影響，這是當(dāng)前條件下我國的理性選擇。

2．設(shè)立跨國并購審批機構(gòu)。完善的中國并購審查法律體系有助于克服跨國并購可能帶來的遏制民族工業(yè)、壟斷國內(nèi)市場等負(fù)面效應(yīng)。對認(rèn)定跨國并購涉及國家安全的，中國應(yīng)設(shè)立專門的國家并購審批機構(gòu)進行審查。允許民間行業(yè)協(xié)會參加，充分吸收市場經(jīng)驗。

3．通過立法確立外資并購待遇標(biāo)準(zhǔn)。我國賦予外資國民待遇的同時，也有必要出臺以下限制措施。（1）行業(yè)限制。國民經(jīng)濟要害部門、涉及國家安全和社會穩(wěn)定的國防、新聞等部門，必須嚴(yán)格限制或禁止外資以并購的方式進入。（2）目標(biāo)企業(yè)限制。在行業(yè)中處于舉足輕重地位的企業(yè)，或者涉及國家機密和國家重點保護的傳統(tǒng)技術(shù)的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制外資兼并收購，或者規(guī)定較嚴(yán)格的審批程序和標(biāo)準(zhǔn)。（3）并購規(guī)模的限制。對于交易金額達到相當(dāng)規(guī)模的外資并購項目，應(yīng)當(dāng)予以限制。（4）支付方式與支付時間的限制。外資并購一般應(yīng)由作為并購方的外國投資者以可自由兌換的貨幣支付，而且應(yīng)當(dāng)在并購生效時即支付全部價款。

4．應(yīng)立法規(guī)范外資并購審批制度。在外資并購的審批范圍上，除了對“購買”股權(quán)或資產(chǎn)的外資并購方式進行審批外，也應(yīng)將非按現(xiàn)有持股比例的股份認(rèn)購、股份消除、認(rèn)購配股及轉(zhuǎn)配股等致使外商取得企業(yè)一定控制權(quán)的行業(yè)的外資并購納入審批范圍。外資收購我國上市公司的，還應(yīng)當(dāng)報中國證監(jiān)會審批，并應(yīng)遵守有關(guān)信息披露的規(guī)定。

5．建立我國國家經(jīng)濟安全防范體系。建立我國國家經(jīng)濟安全預(yù)警指標(biāo)體系。該指標(biāo)體系的功能在于及時反映國家經(jīng)濟的異常征兆，適時采取措施，將顯性或隱性的損失限制在最小的范圍內(nèi)。確定一個負(fù)責(zé)國家經(jīng)濟安全的部門，監(jiān)測、預(yù)測并報告國家經(jīng)濟安全形勢；制定《國家經(jīng)濟安全戰(zhàn)略》；依據(jù)國內(nèi)外經(jīng)濟形勢的變化，適時提出我國防范和應(yīng)對損害國家經(jīng)濟安全的具體措施。

6．合理確定股權(quán)定價，防止國有資產(chǎn)流失。目前最有可能造成國有資產(chǎn)流失的是對上市公司控股股東股權(quán)的收購。由于可供參照的價格少，轉(zhuǎn)讓的透明度又相對較低，因此可能帶來國有資產(chǎn)流失。由于我國評估業(yè)在無形資產(chǎn)評估方面的技術(shù)、能力與國際上的差距，國有資產(chǎn)中無形資產(chǎn)的流失可能會相當(dāng)嚴(yán)重。因此，如何確保評估的科學(xué)性、合理性，建立完善、全面的股權(quán)市場，是一個重大課題。

7．要建立服務(wù)型理性政府。應(yīng)以市場為主導(dǎo)、以企業(yè)為主體、政府提供服務(wù)的原則，加快建立健全企業(yè)“走出去”的管理服務(wù)體系。推進政府職能轉(zhuǎn)變，從投資審批和管制為主逐步過渡到投資保護、投資指導(dǎo)、投資監(jiān)管及提供服務(wù)為主。政府應(yīng)利用自身的優(yōu)勢和外交渠道，完善對外經(jīng)濟合作業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)，為企業(yè)提供搜集投資環(huán)境、國別政策、法律法規(guī)等信息服務(wù)，實現(xiàn)資源共享。積極參與國際多、雙邊投資框架談判和區(qū)域經(jīng)濟合作，深入研究不同區(qū)域經(jīng)濟組織的特點，并利用外交手段促進和保護境外投資，為企業(yè)開展國際經(jīng)濟合作提供便利。加強境外國有資產(chǎn)的監(jiān)管。“走出去”沒有監(jiān)管不行，特別是國有企業(yè)，要建立和完善公司治理結(jié)構(gòu)，避免國有資產(chǎn)流失。

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