從小產(chǎn)權(quán)房看宅基地的公平與效率

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當(dāng)前宅基地制度的公平性分析

一般來講，一種制度只要能有效保障其社會(huì)成員的基本權(quán)利，促進(jìn)效率的持續(xù)穩(wěn)定快速提高，那這種制度就是公平的。但我國(guó)現(xiàn)行的法律制度對(duì)城鎮(zhèn)住宅用地和農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)采取區(qū)別對(duì)待的規(guī)定，體現(xiàn)的是城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)和居民之間權(quán)利的不平等，是嚴(yán)重失衡和有失公平的。（一）不符合平等保護(hù)的理念“公平”包含著“公”和“平”兩方面含義。一方面，“公”內(nèi)含著公正、正義的價(jià)值判斷；另一方面，“平”則要求在處理各種關(guān)系時(shí)，雙方必須遵循對(duì)等和平衡原則?！段餀?quán)法》第四條在明確提出物權(quán)平等保護(hù)原則的同時(shí)，也明確了國(guó)家、集體、私人等不同物權(quán)主體享有平等的權(quán)利。盡管農(nóng)民的宅基地使用權(quán)還不是一種所有權(quán)意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)，但由于宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的不可分割性，限制其對(duì)外流轉(zhuǎn)必然會(huì)損害房屋所有權(quán)的價(jià)值，這樣就導(dǎo)致了城市居民和農(nóng)民對(duì)其享有的房產(chǎn)權(quán)利事實(shí)上的不平等。作為基本人權(quán)之一的財(cái)產(chǎn)權(quán)是實(shí)現(xiàn)和保障生存權(quán)的條件，而以保障生存權(quán)為目的，來限制財(cái)產(chǎn)權(quán)，本身就是一個(gè)偽命題［3］。（二）城鄉(xiāng)不平等的土地使用制度我國(guó)生產(chǎn)資料社會(huì)主義公有制的經(jīng)濟(jì)制度，決定了我國(guó)土地制度的特殊性，即在社會(huì)主義公有制的前提下，土地作為重要的生產(chǎn)資料，分別屬于國(guó)家所有和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，實(shí)行城鄉(xiāng)二元土地所有制度。城鄉(xiāng)二元土地所有制度決定了政府必然采取二元的管理政策，《物權(quán)法》第三十九條規(guī)定，“所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”。同時(shí)，城鄉(xiāng)一體化的實(shí)質(zhì)要求城市居民和農(nóng)村居民不僅擁有同等的民事權(quán)利能力，而且享有的具體權(quán)利也要達(dá)到平等。然而在我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地機(jī)制下，宅基地使用權(quán)制度在賦予農(nóng)民權(quán)利的同時(shí)，卻限制了農(nóng)民自由交易的權(quán)利，使其無法享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的土地增值收益，侵害了農(nóng)民的土地權(quán)益。在國(guó)有土地上，房屋所有權(quán)的流轉(zhuǎn)伴隨著土地使用權(quán)的同時(shí)流轉(zhuǎn)，即任何購(gòu)買城市住宅的公民，在取得房屋所有權(quán)的同時(shí)，也擁有了房屋所占土地的使用權(quán)。而在農(nóng)村，宅基地只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓，本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人購(gòu)買農(nóng)戶的房屋無法獲得宅基地的使用權(quán)。因此，在我國(guó)現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元土地所有制度的背景下，雖然我國(guó)《物權(quán)法》把宅基地使用權(quán)定義為用益物權(quán)，但農(nóng)民對(duì)宅基地實(shí)際上根本沒有自由處分和支配的權(quán)利，因此，從一定意義上講，宅基地使用權(quán)是一種殘缺的物權(quán)。

當(dāng)前宅基地制度的效率性分析

由于人類社會(huì)需求的無限性和資源的有限性之間的矛盾，要求立法者在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)充分考慮資源的有效利用，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，從而獲得最大的解決效果和物質(zhì)利益。針對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)制度效率的價(jià)值評(píng)判波斯納提出了三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：財(cái)產(chǎn)權(quán)的普遍性、排他性和可轉(zhuǎn)讓性。凡是越符合這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)產(chǎn)權(quán)就越有效率［4］。在現(xiàn)有的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下，土地資源的有限性決定了作為用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)追求效率，應(yīng)在保障社會(huì)成員公平地享有社會(huì)利益的前提下，實(shí)現(xiàn)充分發(fā)揮財(cái)產(chǎn)效用、優(yōu)化資源配置的物權(quán)功能［5］。但現(xiàn)行法律和政策對(duì)宅基地制度的制約已引發(fā)了許多現(xiàn)實(shí)問題，其結(jié)果導(dǎo)致了我國(guó)土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)和資源配置的不合理。（一）宅基地超標(biāo)與“空心村”并存1.農(nóng)村“一戶多宅”中的住宅閑置。這一現(xiàn)象出現(xiàn)的原因有多方面：一是根據(jù)我國(guó)《土地管理法》第六十二條規(guī)定，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)”。但實(shí)踐中因我國(guó)宅基地審批程序不規(guī)范，加之政府以權(quán)謀私、違規(guī)審批的現(xiàn)象大量存在，導(dǎo)致農(nóng)民興起建房熱，建新不拆舊，再加上我國(guó)宅基地制度采用的是無償取得、無償和無期限使用，人們又沒有認(rèn)識(shí)到節(jié)約土地資源的重要性，使得宅基地閑置浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重；二是我國(guó)現(xiàn)行法律和政策對(duì)宅基地對(duì)外流轉(zhuǎn)的限制，導(dǎo)致土地資源不能得到充分利用，土地價(jià)值不能充分體現(xiàn)；三是我國(guó)現(xiàn)行法律允許宅基地在本集體內(nèi)的成員之間流轉(zhuǎn)，即通過繼承、接受贈(zèng)予或者遺贈(zèng)等流轉(zhuǎn)方式，村民可以獲得額外的房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)，導(dǎo)致“一戶多宅”現(xiàn)象的發(fā)生。2.原農(nóng)村農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”進(jìn)入城市后，原農(nóng)村住宅閑置。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷的發(fā)展，人口流動(dòng)的速度和數(shù)量在逐年增加，也因此加快了城市化的進(jìn)程。自上世紀(jì)90年代以來，我國(guó)農(nóng)村人口成為城市居民的數(shù)額每年大約有1500萬，伴隨著我國(guó)2億多農(nóng)村人口成為城市居民，他們遺留在農(nóng)村的通過合法途徑取得的宅基地閑置下來的也越來越多。導(dǎo)致這一現(xiàn)象的原因在于：一方面農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織沒有權(quán)利輕易將農(nóng)民通過合法途徑取得的宅基地予以收回和處置；另一方面由于受我國(guó)現(xiàn)行法律的限制，閑置下來的宅基地不能通過公開、合法的渠道轉(zhuǎn)讓給本集體以外的成員。從我國(guó)城市化進(jìn)程發(fā)展的速度看：到2020年全國(guó)每年轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)地區(qū)的農(nóng)村人口有1200多萬，而以目前農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地為153m2的速度發(fā)展，今后每年將約有18.36萬㎡農(nóng)村宅基地可能閑置不用［6］。（二）農(nóng)村金融事業(yè)發(fā)展緩慢目前，大多農(nóng)村家庭在從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)，在擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)時(shí)，許多農(nóng)民家庭急需獲取從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的資金，需要金融機(jī)構(gòu)給予信貸支持，但我國(guó)《擔(dān)保法》第三十七條第二款規(guī)定，用于建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”的集體土地的使用權(quán)是不能抵押的。同時(shí)，由于“小產(chǎn)權(quán)房”不能取得像商品房一樣的合法流轉(zhuǎn)地位的，農(nóng)民無法通過轉(zhuǎn)讓其獲得經(jīng)營(yíng)資金，影響了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，限制了農(nóng)民收入的提高，也限制了金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村擴(kuò)大業(yè)務(wù)，使農(nóng)村金融發(fā)展緩慢，同時(shí)也造成了我國(guó)土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

公平和效率視角下宅基地制度的改革建議

公平與效率分別屬于兩個(gè)領(lǐng)域的不同范疇，是人類社會(huì)再生產(chǎn)過程中形成的兩個(gè)不同評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，人們的價(jià)值觀決定了公平價(jià)值目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)追求的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是效率，但二者之間的關(guān)系是緊密相連，難以剝離的。學(xué)界對(duì)二者的關(guān)系存在“兼顧論”、“優(yōu)先論”、“統(tǒng)一論”等。筆者認(rèn)為在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，既不能以犧牲公平換效率，也不應(yīng)以犧牲效率換公平，而應(yīng)將二者在理論指導(dǎo)和政策措施層面上統(tǒng)一起來。因此，我們?cè)诟母镎刂贫葧r(shí)，應(yīng)以公平和效率兼顧為總的原則來決定權(quán)利、利益等法律資源的社會(huì)配置，并盡可能運(yùn)用各種機(jī)制來緩和公平和效率之間的矛盾，擴(kuò)大二者之間的互補(bǔ)性。（一）完善相關(guān)法律，允許農(nóng)民將宅基地對(duì)外流轉(zhuǎn)學(xué)術(shù)界對(duì)于是否應(yīng)當(dāng)允許宅基地對(duì)外流轉(zhuǎn)的問題，存在激烈爭(zhēng)論：（1）以梁慧星教授為代表的自由流轉(zhuǎn)說，即宅基地可以在所有主體之間自由流轉(zhuǎn)。理由在于：第一，允許宅基地對(duì)外流轉(zhuǎn)是城鄉(xiāng)居民平等權(quán)的必然要求［7］；第二，農(nóng)民可以通過宅基地對(duì)外流轉(zhuǎn)獲得保障性的財(cái)產(chǎn)收入，同時(shí)將宅基地配置給能更高效使用的主體，從而提高土地資源的配置和利用效率［8］；第三，允許宅基地對(duì)外流轉(zhuǎn)，將會(huì)擴(kuò)大我國(guó)小城鎮(zhèn)的發(fā)展［9］。（2）以孟勤國(guó)教授為代表的禁止對(duì)外流轉(zhuǎn)說。理由在于：第一，土地的生存社會(huì)保障功能決定了農(nóng)村宅基地不能對(duì)外流轉(zhuǎn)，允許其對(duì)外流轉(zhuǎn)，可能會(huì)使一部分農(nóng)民失去最低的生存保障；第二，擔(dān)心允許宅基地對(duì)外流轉(zhuǎn)會(huì)使得農(nóng)民淪為無居無業(yè)的游民，引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定［10］；三是允許宅基地對(duì)外轉(zhuǎn)讓，會(huì)出現(xiàn)“一戶多宅”現(xiàn)象，這與我國(guó)長(zhǎng)期以來實(shí)行的“一戶一宅”的政策相矛盾。這兩種觀點(diǎn)主要是不同價(jià)值判斷公平與效率的較量。筆者認(rèn)為，隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)展和市場(chǎng)化，我國(guó)立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持公平和效率統(tǒng)一的原則下，以實(shí)現(xiàn)土地資源價(jià)值的最大化，維護(hù)土地市場(chǎng)中各方利益分配的公正，保護(hù)民事主體的權(quán)利平等為目的，放開對(duì)宅基地對(duì)外流轉(zhuǎn)的限制。同時(shí)，允許宅基地對(duì)外流轉(zhuǎn)是符合我國(guó)憲法精神和物權(quán)法的立法原則和價(jià)值追求的。我國(guó)《憲法》規(guī)定的國(guó)家保護(hù)公民合法的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和《物權(quán)法》確立的平等保護(hù)原則都要求對(duì)國(guó)家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)在法律上適用平等性規(guī)則并提供平等的立法保護(hù)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家布坎南說：“沒有合適的法律和制度，市場(chǎng)就不會(huì)產(chǎn)生體現(xiàn)任何價(jià)值最大化意義上的‘效率’，如果我們真的能談到‘市場(chǎng)’的話；因?yàn)榉珊椭贫劝鞔_受尊重或強(qiáng)制執(zhí)行的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和保證實(shí)行契約的程序。［11］”因此，國(guó)家立法機(jī)關(guān)應(yīng)在宅基地管理和房屋產(chǎn)權(quán)管理一體化思路的指導(dǎo)下，在《物權(quán)法》《土地管理法》《擔(dān)保法》中增加宅基地使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓的條款，確保宅基地對(duì)外轉(zhuǎn)讓有法可依。（二）逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)黨的十七大提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”、“形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局”的重要戰(zhàn)略部署，同時(shí)，2007年通過的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》也明確提出了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的概念，旨在協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展?！稗r(nóng)地不僅是一種農(nóng)業(yè)資源，更是一種重要的資產(chǎn)，并且其資產(chǎn)的重要程度越來越大。當(dāng)然，這種資產(chǎn)的潛在價(jià)值只有進(jìn)入到土地交易市場(chǎng)，進(jìn)行公平交易之后才能實(shí)現(xiàn)”［12］。而對(duì)宅基地對(duì)外流轉(zhuǎn)限制的，則意味著對(duì)現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元土地制度應(yīng)予以維持，即宅基地只能在農(nóng)村一個(gè)較封閉的圈子里流轉(zhuǎn)［13］。所以，我們應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化組合，允許宅基地的自由流轉(zhuǎn)，促使生產(chǎn)力在城市和鄉(xiāng)村之間合理分布，打破政府的獨(dú)家壟斷，凸顯其財(cái)產(chǎn)性，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。與一般的商品交易不同，土地流轉(zhuǎn)運(yùn)作復(fù)雜，涉及的環(huán)節(jié)多，相關(guān)部門應(yīng)該在廣泛深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，探索宅基地流轉(zhuǎn)管理體制和運(yùn)行機(jī)制，建立起公平與效率相結(jié)合的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，同時(shí)，對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行科學(xué)管理和有效引導(dǎo)，保證宅基地等農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的高效和規(guī)范。（三）建立健全農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制我國(guó)正在逐步建立農(nóng)村社會(huì)保障體系，但進(jìn)程緩慢。只有健全了農(nóng)村社會(huì)保障體系，才能真正體現(xiàn)土地作為生產(chǎn)要素的本質(zhì)和財(cái)產(chǎn)價(jià)值，剝離長(zhǎng)期以來利用土地設(shè)立的社會(huì)保障功能，才能構(gòu)建新時(shí)期的宅基地流轉(zhuǎn)制度。具體措施：一是應(yīng)當(dāng)盡快制定《農(nóng)村社會(huì)保障法》，改變農(nóng)民對(duì)土地的依附性，真正實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的物權(quán)價(jià)值；二是為農(nóng)民制定公平合理的社會(huì)保障體系，使其和城市社會(huì)保障體系相銜接，也為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系的建立奠定基礎(chǔ)；三是政府應(yīng)當(dāng)加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制的資金投入，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)。

本文作者：楊俊趙文娟工作單位：安徽科技學(xué)院