國有企業境外工程項目廉潔監管研究

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【摘要】針對監督制度不完善、外部環境不優化、崗位職責不明晰、監督執行不落實等國有企業境外工程項目監管的現狀，應建立健全與之相適應的制度和監督并重的廉潔風險防控體系：完善機制，筑起經營管理“防火墻”；強化防控，常敲廉潔風險“長鳴鐘”；全程監控，扎牢招投標管理“鐵籬笆”；強力跟進，實現監督管理“全覆蓋”。

【關鍵詞】國有企業；境外工程項目；廉潔監管

隨著“一帶一路”倡儀和“走出去”戰略的實施，越來越多的國有企業在境外承攬工程，要與當地政府和各類社會組織、個人發生經濟往來，涉及施工、財務、物資、資金和供應商管理等多個方面。要保證工程項目建設的廉潔性，必須加強項目廉潔監管，從源頭上預防和遏止腐敗。本文以石油工程企業為例，歸納梳理國有企業境外工程項目監管的現狀，研究分析監管的難點，探索提出加強境外工程項目建設監管的對策和建議。

一、境外工程項目建設監管的現狀

1.監督制度不完善。一些境外工程項目監督制約制度缺失，或制度未得到嚴格的執行，合同、采購、結算等交易行為缺乏嚴格的規范、有效的約束和監督，勞務作業隊伍、租賃和物資配送體系還不健全，內部機構設置、職權劃分以及人、財、物、包、采等重要領域和關鍵環節存在制度性缺陷和漏洞，內部控制不能有效制衡。2.外部環境不優化。境外工程項目扮演的市場角色往往是“乙方”，在合同簽訂、施工現場監管、貨款結算等工作中，受制于“甲方”，要與“甲方”業務部門、當地政府管理機構負責人等打交道。一些項目為了迅速打開市場、擴大規模、爭取合同量或者加快項目施工進度、及時回收貨款，或多或少存在暗箱操作、收送“紅包”“回扣”、設立“小金庫”等問題，給腐敗預埋了風險。3.崗位職責不明晰。境外項目因人員比較少或部分崗位的特殊性，在運行過程中特別是市場開拓初期，受人員定額、運營成本、工作環境等客觀條件制約，往往存在一人多崗的情況，在制度上缺乏對崗位和崗位職責的明確規定，存在越位、缺位、錯位等崗位職權不明、履職程序不規范、個人自由裁量權過大、監督制約措施不嚴密等情況。4.監督執行不落實。有些境外工程項目對重點對象的監督流于形式，監督配套措施的建立和推動跟不上實際需要，出現執行監管不力、制度設計和實際運行“兩張皮”現象，對違反制度者懲治不得力。境外項目一般沒有設立專門的紀檢監察機構，相關工作由黨政負責人承擔，缺乏專業素質，難以保證工作質量。

二、境外工程項目建設監管的難點

1.思想觀念有待提高，沒有形成統一認識。從工作實踐來看，少數境外施工單位對監管工作缺乏科學的理解和認識。有的認為監管工作無關緊要，只要抓好安全生產、完成任務指標，監管工作自然就到位了；有的認為監管工作不是硬指標，項目監管是監督部門的事，只要抓好生產經營就行了。認識上的誤區，導致部門之間、上下之間沒有協調統一，相互配合不積極，提供有關資料信息不及時，對監督工作敷衍應付，影響了境外項目監管工作實效。2.保障機制有待完善，缺乏獨立監督功能。一是獨立高效的監督體系不健全。海外項目為了節省人工成本，中方員工配備比較少，大部分項目部沒有配備專職黨支部書記，黨支部書記都由項目經理或副經理兼任，他們充當了“既是運動員，又是裁判員”的角色。境外項目幾乎沒有專職監督人員，兼職做這項工作的業務人員也缺乏相關的培訓。二是管理單位開展現場監督的難度比較大。因海外項目遠在國外，離總部比較遠，與國內項目相比，管理單位組織到海外項目開展現場監察路途比較遠，費用比較高，出國審批時間長，現場監察的頻次和及時性受限。3.多方利益相互交織，實際操作有難度。境外項目實體屬于東道國注冊企業，受到境外監管機構的監管境外項目在生產經營中，既要降低生產成本、滿足生產需要，又要處理各種關系，創造有利的生產環境，有的境外項目受“甲方”或當地政府影響，被動地使用了一些關系人員或購買特定企業的物資商品。上述問題的存在，給監管工作帶來了很大的壓力。4.業務流程欠規范，程序有待完善。有些境外工程項目工作業務流程不規范，實際操作中不能嚴格按照操作要求辦事，在處理部門與部門、崗位與崗位之間的關系時，不能明確其所在的位置和各自的職責，存在過程脫節、監管銜接不緊密的問題，容易導致權力失控和行為失范等廉潔風險。

三、境外工程項目建設監管的對策

1.完善機制，筑起經營管理“防火墻”。在境外工程項目監管中，機制完善是核心。在誘發腐敗的諸多因素中，監督和防范機制不健全、不完善，制度上的薄弱環節和漏洞較多起決定性作用。實踐表明，建立健全各項制度，形成按制度辦事、靠制度管人的機制，是加強境外項目管理的根本所在。針對境外項目監管工作中的特點，要從完善內部管理入手。一是完善工作程序和機制。結合境外項目的實際，修訂各項管理制度，明確崗位人員職責；健全各項工作制度，對物資采購、資金管理、生產管理、合同簽訂與結算等重要事項，規定必要工作流程和審核審查部門。二是建立重大事項提級決策制度。對于容易產生重大隱蔽性廉潔風險的重大事項，應實行重大項目審核決策“定向上移”制度，由上級管理部門進行審查和審核，然后組織實施，杜絕項目人員“單線聯系”，消除“親密接觸”，避免效益流失和出現違紀違規問題。三是實施分級授權制。為了提高境外項目運作效率，要結合項目實際，對物資采購、工程外包、資金管理、合同管理等實行委托授權，對境外項目進行轉委授權，所有合同上傳并按程序進行審核，然后按權限簽訂。對資金使用按權限申請和審批，嚴格控制使用現金，并實行雙簽制度。通過落實分級授權、雙簽制度，確保達到分權制衡、化解風險的目的，有效規避境外項目經營風險。2.強化防控，常敲廉潔風險“長鳴鐘”。“千里之堤，潰于蟻穴。”境外項目發生的違紀違法案例都有一個醞釀和發展的過程，有一定的跡象和先兆，在這個過程中，只要做好排查摸底工作，真正弄清存在的問題和非廉潔因素，有針對性地采取措施，就可以把大量問題解決在萌芽之中。一是學法紀，常提醒。采用電子郵件、QQ、微信、視頻等形式，及時傳送、學習有關法紀法規和規章制度，加強引導，讓境外項目人員熟知規定和要求，提升認識，主動按規定程序和要求去辦事、處事，營造廉潔經營氛圍。二是明責任，查風險。對項目重點業務流程和重點崗位要進行認真梳理、分析，明確重點崗位人員職責，落實重點業務流程監控措施，深入查找各環節中的廉潔風險點，找準風險產生的關鍵環節。三是控風險，求保險。制定風險防控路線，運用行之有效的防控措施，嚴把關口，杜絕“暗箱操作”現象。對工程外包、物資采購、合同結算審核等風險較高的業務，可將業務辦理流程“亮相”，規范運行，增強業務操作的透明度，把廉潔風險消除在萌芽狀態。3.全程監控，扎牢招投標管理“鐵籬笆”。加強境外工程項目管理，反腐保廉，監控是關鍵。要圍繞人、財、物等關鍵環節，拓寬監督渠道，改善監督手段，全程實施監督檢查工作，加強企業內部職能部門之間的協調配合，以有力有效的監督，確保權力的正確行使。這一環節中，招投標工作既是事關企業效益和市場形象的關鍵點，也是境外項目管理的薄弱點、企業經濟利益流失的“出血點”、反腐倡廉的敏感點，要對其特別實施全過程的監控。一是事前準入監督。按照“調查、審核、準入”的步驟，對投標單位和供應商進行事前資質和廉潔審核，要求其有“準入資格證”，審核合格的投標單位和供應商方可競標。二是現場監督。按照“現場跟定審核，全程監督參與”的原則，對重大事項及其過程進行現場跟進監督或者聘請外部專業人員全程監督。三是結算監督。對境外項目應“晾曬”結算過程，規范結算程序，嚴格做到“三個不結”（驗收工作不細致不結，變更審批手續不完備不結，不符合財務結算制度不結），最大限度擠壓“水分”。4.強力跟進，實現監督管理“全覆蓋”。在境外工程項目的監督中，懲治和預防是一個有機整體，積極的預防蘊含著懲治，嚴厲的懲治本身就是有效的預防。這既是保證工作正常開展的需要，也是對境外項目干部員工的人性關懷。要把握好對境外項目的監督主動權，在工作機制、工作理念、工作方式上強力跟進，做到“三個創新”，實現監督管理全覆蓋。一是創新監管機制。通過整合監督力量，選聘培訓兼職監督員，參與項目重大事項監督檢查，全過程參與招投標，將監督體系向境外項目延伸、向基層延伸，夯實監督網絡。二是創新監管理念。按照“在實踐中創新、在創新中發展”的理念，拓展監管工作思路，樹立主動意識，通過現場查看、遠程督查，在總體上統籌指導，在局部上主動幫忙，抓點拓面，推動監管工作向縱深發展。三是創新監管方式。針對境外項目分散的特點，以公開透明為抓手，建立審核過程、執行實施和結算監控“三同步體系”。通過搭建信息系統平臺，進行業務公開對點鏈接，從而實現在線監督功能，達到時時監控的目的。

作者:李東方 單位:中國石化江漢石油工程公司