深究環保稅收與稅制的問題及措施

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本文從公共財政理論的歷史角度出發，分析了現實生活中不具備形成完全競爭所需的全部條件，從而使資源分配和社會生產難以達到最優狀態，出現所謂的（市場失靈）現象，市場失靈主要表現為環境公共物品的"免費搭車"經濟行為產生的外部效應。由此提出通過征收環境稅這一政府公共財政手段來調節市場經濟和消費行為，以達到環境自然資源有效使用、生產和收入結構合理化，以及社會生活質量全方位提高的可持續發展為目標。借鑒國際上如法國、英國、荷蘭、比利時等國現時所實行的新綠化稅制，作為本國在環保稅收的制定上的參考，并對于我國現行稅制提出若干建議。

一、稅收與環境

（一）稅收的職能

稅收是國家為滿足社會公共需要，依照其社會職能，按照法律規定，參與國民收入中剩余產品分配的一種規范形式。稅收同其他財政收入方式相比，具有強制性、無償性、且固定性的特征，稅收能調節經濟運行，調整分配關系，保證行政、國防和教育等需要，是一個現代化社會和國家存在的最重要的經濟模式，市場經濟下稅收的職能可以歸納為資源分配、收入分配、經濟穩定和發展三大職能。

（二）稅收的地位

稅收在財政收入中占有主導地位，國家財政收入的90%以上來自稅收，稅收是財政政策調控國民經濟的重要手段之一。國家是靠實力說話的，而國家的實力則主要表現在經濟實力上，經濟實力一個靠基礎（經濟總量），另一個靠（經濟效益）。同時，經濟發展是當今世界的一個主題，稅收對于實現經濟發展具有重要作用。在世界各國，其中發展中國家，在謀求經濟發展的過程中，普遍注重稅收手段的運用。

（三）稅制的國際實踐

目前在國外，特別是OECD成員國等經濟發展國家，環保稅的征收是相當普遍的，而開征的具體稅種，開征方法則是五光十色。但是從性質來說，以SO2稅、NOX稅、碳稅、垃圾稅等排污稅最為典型。對原有稅制的“綠化”調整，主要以歐盟國家為代表，從內容來看，主要包括兩個方面：（1）取消原有稅制中不符合環保要求、不利于可持續發展的規定，如取消對煤等污染能源的稅收優惠等；（2）對原有稅種采取新的有利于環保的稅收措施。但是從調整的稅種來看，比較突出的是消費稅、所得稅和機動車稅。

1.消費稅的調整

主要表現在以下五個方面：

（1）區分含鉛汽油與無鉛汽油，調高含鉛汽的消費稅稅率，鼓勵使用無鉛汽油。歐盟國家已全部使用含鉛汽油高稅政策，并體現了良好的效果。

（2）提高污染型能源的消費稅稅率。如法國、荷蘭、英國等國的能源產品的消費稅都有不同程度的提高。

（3）稅率設計或調整時考慮污染因素。如比利時、芬蘭、盧森堡、葡萄牙等國的重油消費稅征收都考慮重油的含硫量因素。因此，這種消費稅實際上已具有SO2稅的性質。

（4）在原有消費稅基礎上，對能源另征能源稅，如德國的生態稅、英國的氣候變化稅都是屬于新征的特別能源稅。

（5）取消不符合環保要求的稅收優惠，對清潔能源稅。例如：德國生態稅對利用可再生能源發電就給予免征生態稅優惠，英國的氣候變化稅也對節能措施予以優惠鼓勵。

2.所得稅的調整

主要包括以下四個方面：

（1）環保投資優惠，即對環保投資支出允許稅前扣除或給予一定比例的稅收抵免，如荷蘭對能提高能源使用效率的設備投資，投資額0.2~10600萬歐元之間的，可按投資額的55%抵免公司所得稅。

（2）鼓勵環保技術的研究、研發。

（3）環保設備加速折舊。如荷蘭對列入規定的有利于環保改善的資產可實行折舊最高達100%的加速折舊；法國對節能設備、生產可再生能源的設備在2007年1月1日前購置的可在購置當年100%提取折舊，馬來西亞則允許環保設備、廢物回收設備實行加速折舊。

（4）公交車私用的稅收措施調整。如今多數經濟發達國家都將公交車私用作為職工的福利收入計征個人所得稅，同時鼓勵職工乘公共汽車上下班，以減少城市擁擠和機動車尾氣污染。

3.機動車稅的調整

主要包括以下兩個方面：

（1）征年機動車稅時對節能車予以優惠，如德國的年機動車稅已改按機動車的污染程度分檔征收，并規定電動車免稅；英國、芬蘭都對低尾氣排放車輛減免年機動車稅。

（2）機動車銷售稅的稅收優惠，如意大利通過減免機動車銷售稅的方式來鼓勵人們購買環保車。

二、中國稅制綠化存在問題

（一）環保稅缺位

我國還沒有真正意義上的環保稅種。具有稅收性質的排污費，雖然征收內容不斷完善，對促進企事單位加強污治理、節約和綜合利用資源發揮了重要作用，但以收費形式征收，征收阻力較大。排污費征收困難，固然與某些企業和地方部門環保意志薄弱以及局部利益驅動有關，論文但也與征收形式有關。以費而不是以稅來征收，所以常常給人一種收費名目依然繁多，且常給企業“亂收費”之感，汽車已是城市空氣污染和噪音最大來源，并沒有納入廢氣排污費和噪音排污費的征收范圍；再如固體污染物的排污征收仍主要限于礦物廢棄物，至于征收標準是否合理、得當，仍值得觀察。

然而資源稅的開征與完善，確實發揮了一定的作用，但目前普遍認為我國存在不足：（1）資源稅實行從量定額征收，且單位稅額偏低，未能考慮資源的環境價值，難以從開采、利用自然資源的外部成本內在化，因而不能真正有效地促使資源的可持續利用。（2）不同礦產、礦區的單位稅額確定缺乏客觀標準，因此存在某些不合理之處。（3）征收范圍仍然偏窂，對一些重要的非礦產資源如淡水資源、森林資源等并沒有納入征收范圍，變相刺激了非稅資源的掠奪性開采和使用。

至于其他一些稅種，只能說具有一定的環保作用，而且從稅制的內容和環境的要求方面來看，都還有待完善和調整。

（二）現有的稅收政策多以經濟目標為中心，存在不少與經濟、環保相沖突的優惠政策

現有的稅收政策多以經濟目標為中心，存在不少經濟、環保相沖突的優惠措施，譬如對農藥、化肥、塑料、煤炭業等污染產品和污染行業出于發展農業和能源等經濟原因而實行了不少優惠政策；再如對能源項目的許多稅收優惠并沒有區分污染型能源和清潔型能源。

（三）現有與環保有關的稅收措施比較零散，不規范、不系統，缺乏穩定性

從上面的政策推出在一定程度上會給人以“一事一議”的感覺。例如，利用煤矸石、煤泥、油母頁巖生產的電力實行增值稅減半征收，而利用城市生活垃圾生產的電力則實行增值稅現征現退政策；資源綜合利用生產的建材產品免增植稅，而水泥則實行增值稅現征現退政策。

（四）現行環保稅收措施的內容不科學

（1）增值稅優惠偏多，而且優惠形式各不相同，有免稅、減征、即征即退、投資退還。

（2）所得稅政策調控力度不夠。所得稅政策具有較強的調控作用，但目前企業所得稅優惠范圍偏窄，優惠程度偏小；免征所得稅優惠也僅限于年所得額30萬元以內。

（3）鼓勵性產業優惠不合理。對于符合鼓勵性產業目錄的投資項目，除投資于西部的在2001-2010年期間可以享受減按15%稅率征企業所得稅外，其他的優惠主要限于進口環節免增值稅、關稅，購置國產設備退還增值稅和投資的40%抵免企業所得稅三個方面，缺乏所得稅的直接優惠，至于投資的增值稅優惠實是對生產型增值稅不允許固定資產投資進項抵扣的一種校正。

（4）稅收優惠偏重于項目、設備產品，而對節能、清潔環保的消費型產品的優惠相對不足。

（五）消費稅和有關的機動車稅“環保化”程度不夠

首先，現行消費稅有關環保的稅目主要限于燃油、機動車和輪胎，征收范圍偏窄，對電池、塑料包裝物等一次性污染產品和數量日益增多的污染性電子產品都沒有征稅；其次現行稅目中，污染型能源沒有包括煤和火電，機動工具沒有包括船、飛機。

三、結論與建議

通過上述分析，我們可以對中國環保稅制的水平作一個總體判斷：已開始有意志地運用稅收手段促進環保的發展，并采取許多有助于環保的稅收措施，但環保稅收政策缺乏系統性、整體性；對稅制已嘗試了一些環保化措施，但稅制的整體環保化程度還很低，可以加大對環保化施展作努力，如單獨立法，以加強環保稅收對財政收入的力度，并將保護環境與可持續發展經濟兼顧，以達到理想的目的。

從協調稅費關系，來適時開征環保稅收將是一大改革。近年來開征環保稅的建議逐漸增多，除完善資源稅外，大體有3種選擇方：（1）實施排污費9改稅，開征污染稅。（2）對一般經營行為開征綜合環境稅，為環保籌集專項資金。例如像臺灣設立各種污染物管制基金，并為專款專用。（3）對一些污染產品（提的比較多的是一次性筷子、電池、一次性包裝物包括塑料袋等）征收污染或納入消費稅征收范圍。

樹立可持續發展理念，逐步采取措施全面環保稅制。綠化稅制應立足于鼓勵環保型技術投入、研發和應用，并建議制定環保技術標準，對高科技環保技術的研究、開發、轉讓、引進和使用各環節予以稅收鼓勵。并按照全面“環保稅制”思想，全面評價、審查和清理現行稅收政策，減緩并逐步消除稅收政策中經濟環境目標的矛盾，即逐步清理取消現行中不利于環保的優惠政策，并從不同角度、環節增加有利于環保行為的支持力度，以逐步使稅制在總體上實現環保要求。環保稅收政策應規范化、系統化、多樣化，所謂規范化就是優惠原則、優惠期限、優惠依據等都要盡可能的明確。