建筑行業的包工規制透析

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2003年10月24日,總理在農家小院聽到農婦熊德明對丈夫在外打工被拖欠工資的膽怯敘述后,親自為熊德明主持公道討薪水[1]。自此,一個為農民工討要工資的高潮拉開序幕。現在距離溫總理替農民工討薪已經過去6年,溫總理當年說“欠農民的錢一定要還”,6年來,雖然房地產行業突飛猛進、一路高歌,但建筑行業打白條、拖欠工人薪水的情形仍然相當普遍。2008年1月,新修訂的《勞動合同法》正式實施,這部法律賦予了工人更多的權益,但當制造業的工人已經開始據此爭取加班工資時,建筑行業卻連1995年舊《勞動法》的工資按月發放的條款都難以貫徹。農民工們被產業資本肆無忌憚的傷害常常被忽視,于是發生了無數跳樓討薪的悲劇,后來社會神經逐漸麻木,這些悲劇又演化成為大眾鬧劇,即所謂的“跳樓秀”[2]。

1建國后包工制度發展歷程

一般認為,建筑行業由于生產周期、產品地域性、生產過程受氣候需求等多方面影響的基本特點,使得其無法像制造業一樣完全實現機械化,從而保留了大量的活勞動,也就是勞動者,為了有效管理這些活勞動,就產生了包工制度。這種制度以傳統的社會關系為基礎,一方面可以憑借已有的鄉緣網絡來加快勞動力的組織,可以“召之即來”;另一方面可以利用熟人信任來有效約束工人的各種訴求與不滿,方便“揮之即去”。一言以蔽之,這種看法的核心觀點在于包工體制是建筑生產的伴生物。

但包工制度既不是中國建筑行業的孿生兄弟,也不是建筑行業特有的現象。事實上,在新中國60年的歷史中,包工制度曾經三起兩落,其下的工人生活境遇也與今天截然不同。

包工制度的第一次興盛可以追溯到建國初期。從1949年到1957年,戰后修復與重建工程需要投入大量的勞動力,而專業的建筑公司卻寥寥無幾。以現有的組織資源為依托,各種承包用工體制應需而生,主要有四種:一是鐵道部等專業部門組織內部人員成立了建筑企業,以自營或內包的方式開展建設;二是國有企業使用自身的勞工來進行建設;三是以當年的工程兵為主力,加上小部分私營企業,經改組重建后成立了專業建筑公司,統一劃歸新成立的建設部管理,負責承包其余一些部委與企業的建設項目,通常稱為“外包”;四是各地建筑工會組織社會上的未就業人員,成立集體所有制性質的城鎮建筑合作社。

這一時期,建筑從業隊伍迅速壯大,截至1952年底,上述各類國營建筑企業職工達到99.5萬人,而到1956年社會主義改造高潮時,合作社組織的職工人數發展到126萬人。當時物資貧乏,但是這些工人基本上可以按月領到國家的口糧補貼,或者按時拿到計件工資。

1958年到1962年期間,當各類國有建筑公司基本建設成熟后,上述各類承包體制被當作資本主義實踐逐漸拋棄。政府將建筑項目納入每年固定資產投資的名下進行統一分配,1959年,包工制度被廢除,工地甲方乙方被取消,同時計件工資制度被取消,工人按月領取報酬,能夠得到國家財政的保障。

到了1962年,對“”經驗的總結迎來包工制度的恢復,勞動定額管理制度也同步恢復,企業內部設立了職工代表大會制。這一次的包工制度持續了8年,在1970年被再度廢除。這時,國家撤銷了“一委三部”,重建了國家基本建設委員會,實行“經常費”制度,由國家按照大體相同的標準直接發放給施工隊伍工人工資和管理費。

總之,1980年代以前,建筑行業中發展起來的用工形態還是以國有建筑企業為主的正式用工體制。到1980年,國有建筑企業雇傭職工482萬,城市和農村的集體企業分別雇傭職工166萬和334萬,而私有建筑企業的職工大概只有4000到1萬人。盡管缺乏正規完善的法律體系作保障,拖欠工資的事情卻很少發生。在管理層與勞務層合為一體的體制下,勞動力由國家統一安排和分配,國家或地方財政為工人工資的發放提供了充分的保障。對于大多數工人而言,無論來自軍隊專業還是農村招募,一旦被國有企業聘為固定職工,便可與其他國企工人一樣享受同等的社會地位和福利配給。

2市場化下包工體制的變異

今天包工制度的再次出現可以追溯到1980年代的改革。在現代性話語的主導下,效率超越保障成為國家的首要關心。循著鄧小平對建筑行業生產潛力的肯定,一系列市場改革舉措被引入建筑行業中:重組現有管理體制、開放建筑市場、允許國有企業自主經營、建立競價體制、提高管理技術等。1980年,國家了《建筑安裝工程包工合同條例》,允許建筑企業與建設單位建立承包關系。同時,建筑企業開始實行限制勞動用工的內部承包制度,在雇用原單位職工的條件下,允許內部員工進行利潤包干。改革之風首先在深圳經濟特區蔓延開來,到1981年,90%以上的城市工業建設項目重新引入了承包體制。

1984年,承包體制改革的成果得到了一系列正式的官方認可。9月,國務院頒發《關于改革建筑業和基本建設管理體制若干問題的暫行規定》,強調全面推行建設項目投資包干責任制與工程招標承包制、建設資金撥改貸等,改革建筑安裝企業用工制度。當中明確指出,“國有建筑安裝企業,要逐漸減少固定工的比例。今后,除必需的技術骨干外,原則上不再招收固定工,積極推行勞動合同制,增加合同工的比重。”11月,國家計委和建設部又聯合頒發《建筑工程招標暫行規定》,進一步承認了競價體制,并鼓勵縮短競價時間,降低競價成本。從此,工程承包與分包經驗開始在全國范圍內推廣開來。建筑工人的數量也急劇上升,1985年達到1728萬,超過1978年的兩倍。

現代包工制度由此開始萌芽。一方面,國企的一些內部承包人開始從原企業獨立出來,雇傭農村勞動力,成為最早一批的現代包工頭。另一方面,農村的一些帶工師傅也開始帶本村人外出做工,形成另一批龐大的包工隊伍。當時村民外出前都需要生產大隊開介紹信,有些在打工期間向大隊上繳一天一元的費用,俗稱“黑包工”。

1990年代左右,建筑行業的市場化改革進一步深化。在十一屆四中全會確定了“兩個轉變”的改革基調后,新中國第一部《建筑法》在1998年3月出臺,該法從施工許可證、從業資格審查、招標投標制度方面對建筑業從業規范做出了更明確的規定。可是建設單位只管降低成本的做法,給非正式用工打開了利益空間。一方面,很多國有及改制后的建筑企業既不出工、又不出力,以提供掛靠的方式賺取利潤;另一方面,包工頭通過掛靠國有施工企業取得施工許可,再利用傳統的社會關系從農村募集勞動力,構成建筑業的主力軍。自此,農村青壯年以價格低廉的方式大量涌入建筑業的勞動力市場,成為半商品化的勞動力,在出賣自己的勞動力后,時常不能按時拿到相應的勞動報酬。

3包工制度的罪與罰

包工頭真的是工資拖欠的罪惡源頭嗎?如果沒有了“黑心”包工頭,工資拖欠問題還會存在嗎?我們的回答是,包工頭既不是唯一的源頭,也絕不是最重要的,即使沒有了卷款潛逃的包工頭,工資拖欠問題也還會存在。

誠然,包工頭在工資的發放環節至關重要。但是,建筑工人能不能順利拿到工資,關鍵不是看包工頭會不會克扣工資,而是看他能不能墊付得起。很多情況下,包工頭自己也是一個工資和利潤被拖欠的對象[③]。有人形容說建筑業是一個“1億拉動10億”的行業,即對于一個造價10億的項目而言,開發商只需投入最初的1億資金,后面的9億資金就可以由各級建筑公司、勞務公司、大包工頭、小包工頭逐級墊付。“石家莊市某國有建筑工程有限公司在2008年11月底曾經接到一個電話,說是石家莊某村拆遷之后要蓋6萬平方米的建筑,歡迎他們去投標。該公司去后發現,該村的建設項目只有兩家建筑公司來投標,他們中標后雙方談判,對方說要該公司先墊資500萬元,公司領導想了想,最后還是咬咬牙答應了;結果對方又說,房子要蓋到10層之后再給公司錢,該公司一測算,房子要蓋到10層還需要花費800萬元,前期一共要花費1300萬元才能有收益,況且收益是否確定還是個未知數,就拒絕了。”[④]可見,一個建筑項目啟動與實施的過程,就是一個資本逐級卷入的過程。

一位從業多年的項目經理從資本運作的角度說,“包工頭不能取消,因為包工頭作為建筑公司與工人之間的緩沖地帶十分重要。”

首先,包工頭作為直接與工人打交道的“老板”,常常在工資拖欠時扮演著“減壓閥”的作用。建筑工人將工資的領取權交給包工頭,避免了單個公司與大規模工人之間的直接交涉,將一對多的支付關系逐級分解,化整為零,大大削減了大規模勞工聯合抗爭的風險;另一方面將勞資關系融合在熟人關系中,在情面和信任的雙重作用下,進一步削減了工人反抗的可能性。

其次,包工頭作為工人追討工資的直接對象,經常背負著“黑心老板”的罪名,成為上級建筑或承包公司在道德敗壞方面的“替罪羔羊”。遭遇工資拖欠時,大多數工人首先不是追究建筑公司的責任,而是譴責包工頭道德敗壞或無能。當然,也存在一些包工頭惡意拖欠工人工資,拒不支付,甚至雇傭打手欺壓工人的情形。

不難看出,在現代包工體制下,管理責任下放到包工頭一級的做法將建筑工人推入了一種被遮蔽的勞資關系中。公司與工人之間的勞動關系藏在幕后,只有人與人之間的非正式關系浮在表面。大多數工人在提及自己的老板時,都會想到包工頭,而弄不清楚哪家建筑公司是自己真正的雇主。到了工資拖欠的時刻,大多數人能夠想到的追討對象也是包工頭。

一方面,傳統的社會關系,為勞資關系蓋上了一層溫情脈脈的面紗,一定程度上消解了工人的反抗;另一方面,遮蔽了的勞資關系像一劑慢性毒藥,在資本貪婪地追求剩余價值的過程中,不斷腐蝕并破壞傳統的社會信任體系。

回顧整個建筑業發展的歷史,包工制度在建筑業內形成并非必然,也不是大家所認為的行業特色的產物。問題的本質在于資本累積形式的改變,特別是1990年代以后所發生的體制改革。包工制只不過是資本借來遮蔽勞動關系,掩蓋剩余價值的一種形式。現代包工制是資本靈活積累的一種表現,但現代包工在資本面前的議價能力更弱,議價方式也更趨于暴力。

4以文明化解暴力

近年來媒體頻頻報道建筑工人討薪事件,從爬上塔吊尋求自殺的自我毀滅,到攻擊項目部、毆打包工頭的人身傷害,其中,“跳樓秀”經常見諸媒體。從中我們可以看到非常明顯的“暴力”色彩,但深挖下去,建筑工人“暴力討薪”行為背后的根源卻是潛藏的資本以及整個建筑體制施加于建筑工人身上的暴力。“暴力討薪”事件提醒我們,經濟的繁榮不應該再以肆無忌憚的社會傷害為代價。我們應該反思繁華背后現代包工制度的荒謬存在,應該反思它的建造方式是否文明和人性。

我們認為,改變建筑行業不合理的用工制度,需要充分調動國家和社會各方面的力量,加大有關部門管理與監督的力度,落實有關政策和法律的規定。

首先,住房和城鄉建設部應強化監管功能,將取消包工制度、建立民工工資保障金制度、建立基地化管理等措施進一步落到實處。若非如此,建筑行業非法的轉包制度將繼續存在,工地上的非法施工行為也將無法取締。

其次,勞動與社會保障部應該大力推行新《勞動合同法》,要求建筑公司與工人簽署勞動合同,一方面減少勞務轉包過程中的盤剝,另一方面增強工人的法律意識和依法維權的能力。目前,90%以上的建筑工人未與勞務公司簽署勞動合同,而且極少數簽訂的合同中只規定了約束工人的操作規范和日工資標準,只字未提工資的支付期限、工傷保險等有關工人權益的問題。如果超過90%以上的建筑工人還未簽署勞動合同,這個責任應由誰來承擔呢?

最后,全國總工會應該以身作則,建立好榜樣。一方面落實工地上的工會組建工作,另一方面在建筑工人權益受侵、缺乏保護的情況下,第一時間提供援助。而現階段,工地上的工人多沒有工會組織,在權益受侵害時該由誰來支持和保護呢?我們看到,全國總工會今年已經啟動“千萬農民工援助行動”,其中有提供維權服務、生活幫扶、發展農民工會員等內容。[⑤]希望這種行動真正落到實處,取得效果。

參考文獻

[1]總理為農民討工錢.新華網,2003年10月27日

[2]男子屢屢導演農民工跳樓秀.長江商報,2009年5月28日

[3]小包工頭:“跳樓討薪”實屬無奈之舉.長江商報,2009年6月1日

[4]當“石家莊速度”遭遇金融危機.南風窗,2009年第12期

[5]全國工會“千萬農民工援助行動”啟動.工人日報,2009年2月17日