混合型監理模式分析論文

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摘要：從1996年起，工程建設監理開始進入全面實行階段，但在實際執行中，與國際貫例的FIDIC監理模式相比，存在著很大差距，更多地是一種混合型的監理模式。本文闡述了這種模式的表現形式及其存在的根源，對其利弊進行了分析，并為進一步規范工程建設監理制度提出了幾點建議。

關鍵詞：混合型監理模式利弊

1前言

工程建設監理是市場經濟的產物，是智力密集型的社會化、專業化的技術服務。實踐證明，在建設領域，實行工程建設監理制正是實現兩個帶有全局性的根本轉變的有效途徑，是搞好工程建設的客觀需要。1993年5月在天津召開的第五次全國建設監理工作會議上，建設部提出建設監理從1996年開始，進入全面實行階段，到本世紀末，爭取達到產業化、規范化、國際化的程度。我國公路工程施工推行社會監理制已逾10年，其效益得到廣泛肯定。然而，由于計劃經濟向市場經濟轉變的過程中，許多客觀和主觀的原因，使工程建設監理制并非純粹的“社會監理制”，而是一種混合型的監理模式，這種模式是利是弊?本文將對此予以剖析，愿與同行探討。

2混合型監理的表現形式及其存在的根源

混合型監理模式，即業主或建設單位(以下統稱為建設方)與社會監理單位相結合進行監理的模式。建設方可能是官員，也可能是投資者。其具體表現為：①建設方自行組建總監辦公室或總監代表處，一般附屬于帶有行政管理性質的工程建設指揮部，或者只不過是指揮部的一個職能部門，而分管合同段的駐地監理辦公室則委托專業性的社會監理單位組建；②社會監理單位主要承擔或只承擔質量監理，進度監理、費用監理和合同管理等由建設方(或主要由建設方)直接控制；③建設方辦事機構中仍設置較龐大的管理部門，并派出人員直接參與現場監督或監理工作。駐地監理服從各級指揮部和建設方指派的監理機構和人員的管理。社會監理完全從屬于建設方。

這種混合型監理模式從根本上講與工程建設監理的本質內涵不同，監理方不具備FIDIC合同條款所規定的獨立性、公正性。在很大程度上仍然體現建設方自行管理工程的模式。

由于建設方的現場管理人員(指揮部人員)及其所派監理人員大都并非專業監理人員，有些只不過是一般行政人員，往往不能嚴格按合同文件(含技術規范)辦事，因而監理的科學化、

規范化就難于做到。

這種模式之所以普遍存在，究其根源主要有：

第一，建設方對工程建設監理制的認識有偏差。監理方式的采用一般由建設方決定。受計劃經濟的影響，他們習慣于親自出馬，不愿“大權旁落”，尤其不能將費用、進度監控等權力委托出去；認為社會監理人員畢竟是“外人”，是“雇員”，是技術人員，只能執行領導的決定、指示，不能接受建設方、承包方、監理方“三足鼎立”的局面；認為社會監理不能獨立執行監理業務，必須加強監督，因而必須直接參與現場管理。

第二，業主項目法人責任制未積極有效地落實。在市場經濟體制下，業主應當是獨立自主的項目法人，擁有建設管理權力，對工程的功能、質量、進度和投資負責。但許多地方并沒有積極推行業主項目法人責任制，或沒有給“業主”下放建設管理的全部權力。這樣的“業主”，當然責任不大，因而，他并非覺得需要將工程項目建設委托社會監理單位實施監理。但為了立項，又不得不遵照有關規定委托監理，于是便采取混合型監理模式。

第三，建設方還不習慣利用高智能密集、專業化的咨詢服務，不適應社會分工越來越細的要求。

第四，監理人員綜合水平還不高。監理人員應具有扎實的理論基礎和豐富的施工管理經驗，既有深厚的技術知識，又有相應的經濟、法律知識，善于進行合同管理。然而，現階段監理人員的綜合水平還不高，信譽、地位也不高。目前，監理人員的一個共同弱點是都比較缺乏合同管理、組織協調的能力。綜合水平不高決定著他們在一定的程度上不具備全方位、全過程監理并成為工程活動核心的能力，不能夠完全讓建設方放心。

3混合型監理模式的利弊分析

混合型監理模式在計劃經濟向社會主義市場經濟轉變過程中，在推行社會監理制的初期階段有一定的必然性和必要性。首先，當前社會監理單位的實力、監理人員的素質、合同、法律意識、組織協調能力、控制工程行為的水平與工程建設監理制度的要求還有很大差距。承包人對其接受程度、信任程度還不十分高。在這種情況下采取混合型的監理模式，建設方在一定程度上介入現場管理或部分地進行監理，給社會監理以必要的適當的支持，可部分彌補社會監理本身的不足，若操作得當，將有利于樹立監理人員的權威。其次，雖然總監辦公室、總監代表處由建設方組建，只要給予他們相對的獨立性，與社會監理單位組建的駐地監理辦公室在職能與分工上明確，并在一定程度上形成整體，作為獨立的第三方，也比較容易與建設方溝通。

但這種監理模式具有明顯的弊端：

第一，與現行法規不符。交通部《公路工程施工監理辦法》第八條規定：“承擔公路工程施工監理業務的單位，必須是經交通主管部門審批，取得公路工程施工監理資格證書、具有法人資格的監理組織，按批準的資質等級承擔相應的監理業級?？偙O(或其代表)也并不屬于哪家具有法人資格的社會監理單位。同時，國家計委〔計建設(1996)673號文〕“關于實行建設項目法人責任制的暫行規定”第八條規定：“項目法人組織要精干。建設監理工作要充分發揮咨詢、監理、會計師和律師事務所等各類社會中介組織的作用”。這不僅肯定了中介組織的作用，而且明確了項目法人組織運作的原則。

第二，不利于提高項目管理水平。據了解，目前很多的總監辦(或代表處)的工作人員，是建設方臨時從各地方、各部門抽調組建的，他們有的來自區、縣養路部門，有的甚至第一次接觸FIDIC條款，由他們組成上級監理機構來領導專業化的社會監理單位派出的機構，是不能夠充分發揮社會監理單位在“三控兩管一協調”方面較成熟、較富經驗的專業化水平。將社會監理人員降低為一般施工監督員，無法在合同管理上發揮其應有作用，項目管理水平也無法向高層次發展?！毒┙蛱粮咚俟饭こ瘫O理》開篇第一句便總結道：“遵循國際慣例的工程監理，重要的一點就是要確立監理工程師在項目管理中的核心地位”。FIDIC監理模式是一個嚴密的體系，三大控制是一有機整體，相輔相承。只委托質量監理，實際上是很難控制質量的。這種模式也不利于建設方從具體的事務中解脫出來，進而將重點放在為項目順利進行創造條件、資金籌措、協調關系，以及對項目實施進行宏觀控制上來。

第三，職責不清。這種模式的監理機構是由兩個性質不同的單位組建的，一方是建設方，另一方是社會監理單位。他們在業務上又是從屬關系或交叉關系，一旦有失，無法追究法律

責任，即便是道義責任，也會由于互相依賴、互相推諉而難以分清。除非是明顯的個人失誤。

第四，權力分散。層次一多，權力便分散。不能政出一家，特別是意見不統一時，往往造成內耗，承包人也無所適從，有時還易于讓承包人鉆空子。

第五，效率低。混合型的監理模式在很大程度上破壞了監理工程師作為獨立公正的第三方的身份，使監理工作本身的關系復雜化。缺乏一致性，手續增多，造成辦事效率不高。而在施工過程中隨時都有新情況，新問題出現，它們亟需得到及時處理，否則將貽誤時機，影響工程進展。對承包人也是不利的。

第六，不利于將社會監理進一步推向市場。這種模式不利于建立一個真正由建設方、承包方、監理方三元主體的管理制和以合同為紐帶，以建設法規為準則，以三大控制為目標的社會化、專業化、科學化、開放型管理工程的新格局。在深度和廣度上制約了社會監理單位的權力和管理水平的提高，也阻礙了我國工程與國際接軌的進程。

4幾點建議

鑒于目前建設市場正逐步趨向成熟，社會監理已有相當的經驗，市場法規也比較配套，為更有力、更全面的推行工程建設監理體制，建議：

(1)擺脫行政手段管理工程的模式，放手讓監理工作。不再采用計劃經濟時期沿用的、以政府官員為首的工程指揮部的管理模式，也不設立以政府官員或業主人員為首的總監及相應機構。還監理權于合格的社會監理單位及其派出的機構和人員，使社會監理單位及其工程師充分負起合同規定的責任，享有合同規定的職權。充分利用其獨立性和公正性，以合同及有關法規制約承包人和監理工程師，業主也同時受到相應的約束。運用法律、經濟手段管理工程，保證合同規定的工期、質量、費用的全面實現。完善招投標制度，全面落實項目法人制度，完善合同文件，提高各方的合同意識、法律意識。

(2)維護合同文件的法律性。建設方要求保質(或優質)、按期(或提前)完成工程，這是正常的，但應當在招標文件中考慮進去，在簽合同時就把意圖作為正式要求寫進合同文件，并規定相應制約或獎懲條款，并在施工過程中嚴格執行，沒有必要另行采取行政手段，在合同之外另行下達各種指令。應當指出，在施工中，在合同之外由建設方單方面另行頒發的懲罰辦法是無法律效力的；提出高于合同文件的質量要求或提前工期，未經承包人同意，在法律上也是無效的；即使同意，承包人也有權提出相應的補償。這樣便增加了監理工作的難度，有時還將使監理處于非常尷尬的境地。

(3)在選擇監理單位時，對監理人員素質的要求宜從高、從嚴。在簽訂監理服務協議書時，既要給予監理工程師以充分的權力，也要規定有效的制約措施；在監理服務費上不要扣得太

緊，保證監理人員享有比較優厚的待遇，有較強的檢測手段，同時也使監理單位有較好的經濟效益，具有向高層次、高水平發展的財力。避免監理人員“濫竽充數”，監理單位“薄利多銷”。消除無資格、越級承擔監理業務現象。

(4)建設方應充分發揮自己的宏觀調控作用。工程建設是一個復雜的過程，涉及工程技術、科學管理、施工安全、環境保護、經濟法律等一系列問題，因此建設方的項目管理人員對項目建設只能進行宏觀調控，保留重大事項的審批權(如重大的工程變更、影響較大的暫停施工、返工、復工、合同變更等)，對于日常的監理工作，不宜直接介入，只對監理行為進行監督，支持監理工程師的工作。注意工作方法，在遇到工程中的缺陷時不宜不分青紅皂白，對監理工程師和承包人“各打五十大板”。要明確承包人對工程質量等負有全部法律和經濟的責任。對工程施工的有關指示，一般應通過監理工程師下達，純屬建設方職能的除外。保護監理工程師，只有對于監理工程師的錯誤指示和故意延誤，才依照監理協議使其承擔責任。當監

理工程師的權威性受到影響時，應出面支持其正確決定，使監理工程師真正成為施工現場的核心，而不要人為地制造多中心。

(5)合理地委托監理業務。在目前情況下，可委托資質高的社會監理單位總承擔全部監理業務，對于其中的某些專業性很強的工作(例如交通工程設施等)，可允許其再委托另外的社會監理單位承擔(征得建設方的同意)；也可委托若干個社會監理單位分別承擔設計、施工等階段的監理業務。

5結束語

在從計劃經濟向市場經濟轉變過程中，人們舊有的、傳統的、習慣性的思維方式和工作方法，阻礙了監理市場的放開和發展，影響了社會監理單位走向真正從事全過程、全方位監理職能的進程。當前出現的混合型監理模式利小弊大，不利于兩個轉變的全面實施，應當盡快加以改變。為此，既要加強宣傳，改變觀念(特別是領導層)，也要有相應的行政措施。