國外科技政策分析論文

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俄羅斯聯邦的科技體制改革始于20世紀90年代中期。從1996年以來，俄羅斯聯邦政府相繼出臺《俄羅斯科學發展學說》、《“關于科學和國家科學技術政策”聯邦法》、《1998—2000年俄羅斯科學發展構想》、《1998—2000年俄羅斯科學改革構想》、《1998—2000年俄羅斯聯邦創新、政策構想》、《2002—2005年俄羅斯聯邦國際科技合作國家政策構想》和《俄羅斯聯邦至2010年及更長期科技發展政策原則》等一系列科技政策條文。通過分析這些文件，可以深入了解俄羅斯聯邦科技體制改革的內容，進一步理解在世界全球化以及社會轉型背景下俄羅斯改革的基本理念和實施進程。由于篇幅所限，本文僅展示了作者對俄羅斯科技政策研究的部分內容。

1俄羅斯科技政策系統的“拉赫京模式”

俄羅斯科技政策的制定與學者們對科技政策的長期理論研究密切相關。

俄羅斯科學院科學技術史研究所高級研究員拉赫京博士（Г．А．Лахтин）長期從事科技政策理論研究，并參與了俄羅斯科技政策條文的制定過程。他在2000年的《科技政策總論》一書中陳述了科技政策理論，從系統論觀點出發，把科學技術作為一個與社會相關的開放系統。他認為，科技政策是解決上述系統內部以及系統之間問題的思想理念和行動方案，因此也應該形成相應的系統。科技政策系統應該分為兩個層次。第一層次是國家總體科技政策，解決科學技術與社會的關系問題，以全面實現科學技術與國家經濟相關聯的總體規模調整。第二層次是各種具體政策，解決科學技術系統內部各要素間的問題。筆者根據拉赫京的相關理論[1]，提出俄羅斯科技政策系統的“拉赫京模式”。

“拉赫京模式”是結合俄羅斯現實問題的理論研究產物，其意義在于：展示了科技政策對于解決“科學技術與社會關系”問題的指導性功能；囊括了科技政策系統應有的內容；揭示了科技政策系統的內在邏輯關系；對于制定科技政策具有前瞻性、普遍性理論指導意義。

“拉赫京模式”既體現了對蘇聯時期的科技政策的沿襲，又體現了轉型期的特點。

“優先發展方向政策”和“保護和發展科學潛力政策”在政策框架上承襲蘇聯傳統，在內容上增加了為適應新時期、解決新問題的調整。例如：轉型期俄羅斯從三方面改革了科技人才政策：首先，由從粗放型發展，即只注重人才數量增長，向減少數量、重視質量轉化；第二，從對人才的完全行政管理方式向引進市場機制調整；第三，從全部由國家指令強制，向合作伙伴型轉化。在國家層面上，需要加強財政和工作崗位的競爭。就私營企業而言，需要調整機制以便吸引青年科技人才與企業興趣保持一致，更快地將科學技術成果投入市場。

創新政策、知識產權保護政策、科研和高校一體化政策、商業化政策、科學領域中的私有化政策等是轉型期以來出現的新科技政策，正處于探索之中。

“拉赫京模式”的理念在俄羅斯聯邦近年來頒布的科技政策中得到具體體現。

2俄羅斯國家總體科技政策

俄羅斯國家總體科技政策用于協調科學技術與國家經濟、社會的關系。國家的主導作用不僅體現在落實財政方面，而且體現在改變落后觀念、實現總體規模上的調整。

1996年頒布的《“關于科學和國家科學技術政策”聯邦法》（下稱《科技政策法》）是蘇聯解體后俄羅斯的第一部有關科技政策的聯邦法律，是其科技政策的總綱領。“用于協調科學和（或）科學技術活動主體、國家權力機關以及科學和（或）科學技術產品（工作與服務）需求者之間的相互關系。”

《科技政策法》明確規定了俄羅斯國家科技政策的概念、基本目標和實施原則。

“國家科學技術政策是社會經濟政策的組成部分，它表明國家對科學和科學技術活動的態度，明確俄羅斯聯邦國家權力機構在科學技術以及實現科技成果轉化領域的目標、方向和活動方式”。

俄羅斯國家科技政策的基本目標是：“發展、合理安排并有效利用科技潛力，擴大科學和技術對發展國家經濟的影響，完成最重要的社會任務，保障對物質生產領域進行結構性進步改造，提高物質產品的效益和競爭力，改善生態狀況并且保護國家信息資源，鞏固國防，維護個人、社會和國家安全，加強科學和教育的相互關系。”

實施國家科技政策根據如下原則：“認清科學實際上是決定國家生產力發展水平的重要部門；利用各種社會討論形式選擇科學和技術的優先發展方向并且公開化，對通過競標形式實施的科學和科學技術規劃、項目給予鑒定；保障基礎科學的優先發展；在科學研究和試驗開發過程中，以高等專業教育機構、國家級科學院乃至各部屬機關和其他聯邦權力執行機構的科研組織為基礎，建立教學—科研聯合體，通過由高等專業教育領域的工作人員、研究生和大學生參與等各種形式，實現科學、科學技術和教育活動的一體化；支持在科學和技術領域里的競爭和企業活動；把資源集中到科學和技術優先發展方向上；通過經濟系統和其他優惠方式對科學、科學技術和創新活動給予獎勵；通過建立國家科學中心系統和其他結構，發展科學、科學技術和創新活動；促進俄羅斯聯邦主體的科學、科學技術和創新活動及其科學技術潛力的一體化；發展俄羅斯聯邦的科學和科學技術的國際合作。”[2]

《科技政策法》對科技活動的主體、內容、成果鑒定、財政、國際合作等方面作了明確界定，第一次以法律形式規定了“在聯邦預算中民用科學研究與試驗開發資金應占聯邦預算支出的4％以上”。[2]應該說，俄羅斯《科技政策法》在基本概念的界定及其陳述、對科技活動主體權利的規定等方面表現出學者們的理性思考和戰略遠見。

《科技政策法》的缺陷在于未把科技體制改革問題與俄羅斯國家現狀相結合，未把科技發展道路與國家發展道路的選擇問題聯系起來，未明確涉及科技人員的切身利益，沒有具體的實施方案。因此，葉利欽政府盡管頒布了此法，卻因陷于經濟困境而無暇顧及科技界使之未能發揮應有的作用。

2002年3月30日由普京總統批準的《俄羅斯聯邦2010年以前及更長期科技發展政策原則》（下稱《政策原則》）[3]內容更現實、深入，措施也更具體，代表了俄羅斯科技政策的新理念。

《政策原則》明確規定：“科技發展要與國家社會經濟發展任務相符合，并且與提高俄羅斯聯邦的優先地位相關。”“俄羅斯聯邦科技發展政策的目的是實現向國家發展的創新途徑轉化，保障本國研發產品的競爭力，加速使用這些產品對發展經濟的效益，支持國防達到必備的水平，保衛個人、社會和國家的安全。”《政策原則》規定了俄羅斯科技界的近期任務是“促使科技聯合體向市場經濟轉化”；“把隸屬于國家的科學技術與私人資本建立相互聯系”；“使國家調節與市場機制達到合理配置，對科研、技術和創新活動采取直接和間接的獎勵措施”，從而擺脫科技界的危機狀況，激發企業家對科技投入的興趣，使科學再生；遠期目標要擺脫或盡量縮短俄羅斯科學與西方發達國家的差距，通過轉向高科技產品的研發與生產，改變俄羅斯目前大量的科研成果和工藝缺乏競爭力的狀況。

《政策原則》在以下幾方面表現了與《科技政策法》的顯著區別。

（1）《政策原則》第一次把提高居民生活質量當作實現國家科學技術政策的首要任務，把發展國家實力與提高人民生活放在同等地位上。這是俄羅斯在轉型期中實現觀念徹底轉變的最重要表現。其重要意義在于從根本上調整了科學技術與社會的關系，把科學技術置于為社會服務的地位，充分體現“以人為本”的發展方針，把國家利益與民眾利益真正地結合在一起。

（2）《政策原則》首次把實現國家發展向創新途徑轉化當作政策目標。從以往單方面強調科學技術對國家發展具有重要作用、國家必須支持科技發展，轉變成強調科研人員的自主創新、強調完善科學技術的自我生長發展機制。通過對知識產權——特別是非物質形式的知識產權的管理實現把科技成果引入國民經濟領域，從而實現向創新經濟轉化。這也是俄羅斯在經濟轉型背景下所更新的觀念。

（3）《政策原則》首次總結了俄羅斯國家所擁有的科技發展優勢：①擁有各種法律形式，擁有各具特色的、與從事科研、技術活動以及培養科學工作者的組織相關聯的孵化器和科技綜合體，這些組織擁有人才、信息、物質技術基礎和設計基地；②擁有雄厚的基礎科學、具有特色的科學學派和達到世界水平的科學成就、擁有發展著的高等教育；③擁有可以開展獨立生產和發展新型工藝、技術的工業潛力；④擁有能夠處理國家機構中復雜科技問題的豐富咨詢經驗；⑤擁有豐富的自然資源、發展著的交通和建筑業。

基于對國情的客觀分析，俄羅斯利用政策揚長避短，充分樹立振興國家的自信。

（4）《政策原則》首次明確提出建立國家創新系統的任務和具體措施，把發展俄羅斯國家科學技術提高到與世界知識經濟時代同步發展的水平上。

（5）《政策原則》強調了擴大并充分發揮對科學技術發展的私人投資的作用，體現了轉型期俄羅斯促進科學技術發展的新途徑。

（6）《政策原則》提出了比原有目標更加集中的新時期的科技優先發展方向。

（7）《政策原則》首次把科技發展與國際反恐怖主義運動相結合，從政策角度為國家科技發展賦予新的重要使命。

顯然，與《科技政策法》相比，《政策原則》更加切中俄羅斯原有科技體制缺少創新途徑的要害，反映了俄羅斯順應世界潮流發展的決心和策略。

3科技優先發展方向政策

科技優先發展方向政策是俄羅斯科技政策的重要組成部分，用以保證在有限資源條件下使國家科技實力得到穩定增長，決定把有限的資源集中到篩選出的科技優先項目上。該政策的核心內容是確定“科技優先發展方向”的對象。

俄羅斯學者在確定“科技優先發展方向”的對象上經歷了三個階段：第一階段（1992年）選擇優先項目；第二階段（1996年）確認科技優先方向和關鍵技術兩個等級；第三階段（1998年）出現優先方向、聯邦級關鍵技術和涵蓋所有領域的詳細項目的三級分類法。可以說，完成對所選對象的分類并尋找各類的特征構成了科技優先發展政策的任務之一。

1998年俄羅斯科學部“科學研究與統計中心”組織進行了聯邦級關鍵技術和具體項目的評估和發展的前瞻性研究工作。有大約1500名學者、科研管理者、國家科學中心和工業企業的專家共同參與，對70項關鍵技術進行評估。

這次評估使用了三級分類法：總分類確定7個優先方向；中級分類確定70個關鍵技術；詳細項目分類確定258項針對直接實驗對象的技術。其中詳細項目分類技術包括：34項信息技術和電子學技術；33項生產工藝；42項新材料和化工產品；57項生命系統技術；15項交通技術；55項燃料和能源技術；22項涉及生態和自然資源的合理利用。

評估結果認為：俄羅斯在7個優先發展方向中僅有4個方向被認為是滿意的。在70個聯邦級關鍵技術中有18項是俄羅斯的“強項”，52項是“弱項”。在“強項”中有3項超過世界水平，15項相當于世界水平。在70項關鍵技術中僅有6項具有向世界市場銷售的前景。在258個詳細項目分類技術中有63項技術是相當于或超過世界水平的。

俄羅斯政府主管部門每2—3年必須對科技發展優先方向、關鍵技術進行一次調整。2002年的《政策原則》規定了篩選俄羅斯聯邦國家戰略優先發展方向項目所根據的原則：提高居民生活質量；依靠創新發展取得經濟增長成就；加強基礎科學；改革教育體制；保障國防和國家安全。由此確認了9個科技優先發展方向（信息通訊和電子技術；航天技術；新材料和化學工藝；新式武器、軍事和特殊技術；生產工藝；生物技術；燃料和能源；交通；生態和資源的合理利用）和54項關鍵技術。在此基礎上，俄羅斯聯邦政府批準了《科技優先發展方向研發2002—2006年規劃》[4]，對實施科技優先發展方向政策給予了進一步明確的目標認定。

可以看到，俄羅斯對優先發展方向的確定極為重視。這說明俄羅斯為保證國家整體科技實力繼承了計劃經濟體制的優勢，同時根據轉型期的時代要求有選擇、有重點地進行政策調整。這些調整建立在嚴謹的科學分析基礎上，從而保證了發展方向的正確性、決策的有效性。

4創新政策

創新政策是俄羅斯為適應轉型期提出的具有市場經濟特色的新政策。主要包括從信息、組織、財政等方面采取有效措施促進科技活動主體探索提高創新績效的途徑，鼓勵其主動追求獲得利潤。

創新（Инновация）概念直至20世紀末期才出現在俄羅斯媒體中。俄羅斯“科學研究與統計中心”參照相應國際標準將創新活動定義為：把研發成果或者科技成就轉化為新型或改良的產品或服務投入市場，在實踐應用中利用新的或改善的工藝流程或者服務、加工的生產方式。[5]

俄羅斯政府的創新政策有：《“關于創造吸引創新投資條件”的政府規定》[6]；《“關于1998—2000年俄羅斯聯邦創新政策構想”的政府規定》[7]，及《“關于科學創新政策”的俄羅斯聯邦政府規定》[8]、《2002—2005年俄羅斯聯邦創新政策構想》等。

在《“關于1998—2000年俄羅斯聯邦創新政策構想”的政府規定》中闡述了政府對創新活動的立法規范以及對創新活動的獎勵機制。

《2002—2005年俄羅斯聯邦創新政策構想》規定了創新發展目標：提高產業的技術水平和競爭能力；確保創新產品打入并占領國內外市場；逐漸實現以國內產品替代進口產品、促進工業生產穩定增長。

上述文件從宏觀和微觀兩個層面為俄羅斯創新活動發展搭建了政策平臺。創新政策的宏觀方面解決創新活動的法規、獎勵機制、制度轉換系統、知識產權保護和把科技產品引入市場的問題。從國家調控角度看，創新政策對調動全社會力量投入創新，把研發機構推向市場，在信息保障系統、鑒定系統、金融系統的聯合方面起到了促進作用。突出表現在，通過稅收調節擴大資金來源，鼓勵私人為創新項目投資。創新政策的微觀方面通過與優先發展方向政策相結合，解決創新項目的選擇問題。通過政策作用，加速開發具有世界先進水平的創新項目和自然資源再生產項目。引導創新企業在儀器制造、電子、信息技術、通信、輕工業和食品工業、農業、醫療技術、醫藥等重點領域上發展。

俄羅斯政策專家把一般創新模式分為“原創型”（直接研發成果，如美國）和“追趕型”（間接迅速產生成果，如日本）兩種類型，并對應兩種創新政策。第一種是從零開始的“全方位”創新政策，即一手牽住科研產品生產的總鏈條。第二種是“拼裝式”政策，即把生產中各單元的各種變化加以統一。在不同領域采用不同的創新政策：對于原有的科學院系統推廣第一種創新政策較為合適；在新興小企業中則倡導第二種創新政策。

在創新政策推動下，俄羅斯產生了新的多級網狀式創新組織：小型創新企業——孵化器——技術園——科學城（俄羅斯聯邦國家科學中心、技術創新中心）——科學院大學——創新開發區——國家創新系統。其中，科學城是俄羅斯特有的創新結構；科學院大學是正在計劃建立的新型科學創新組織。

俄羅斯政府充分認識到：從國情出發建立國家創新系統是迅速振興俄羅斯的有效措施。《政策原則》規定：“建立國家創新系統是最重要的國家任務，是國家經濟政策不可分割的部分。”俄羅斯國家創新系統“必須具備：良好的經濟和法制基礎；創新結構；完善國家的科技研發與商業成果相結合的機制”，“應該保障國家管理機關與所有科研機構和經濟企業在加速把科技成果用于提高居民生活質量和鞏固國家經濟發展的利益上緊密結合”。“建立國家創新系統需要完成以下任務：（1）完善相關機制，密切創新過程參與者（包括科研組織、高等院校和生產企業）之間的關系，在新技術投產、提高全體成員水平等方面達成共識；（2）對創新過程參與者實行經濟政策，通過預算外財政進行獎勵，對高科技項目建立法制服務，發展風險投資；（3）建立并發展創新機構主體（創新技術中心、技術園、技術“商務孵化器”、高等院校部門實驗室）和創新活動集中服務網絡，鞏固建立與發展小型科技創新企業、個別產品的專業生產商和科技服務。”

在聯邦預算、地區預算和預算外資金的支持下，目前，在俄羅斯24個地區建立了大約50個技術創新中心、70多個技術園區。2003年1月，俄羅斯政府計劃在國家科學中心基礎上，在俄羅斯遠東、西伯利亞、西北和中央地帶建立4個科技創新開發區。這些開發區統一納入國家創新系統，用于帶動科學城自身的改組，促進俄羅斯的科研機構走上創新、自我發展的道路。

5結論

俄羅斯轉型期科技政策的總方針是集中力量和資金，力主自我創新。主要特點表現在：

（1）在處理科學技術與社會和國家發展的關系上，從片面強調科學技術需要國家資金的支持作用、強調國家從外部對科技資源的保護作用，轉變為強調科技主體變被動為主動，從內部走自我創新發展的道路。通過創建國家創新系統，實現科學技術為國家經濟發展作貢獻的最終目的。

（2）在處理科學技術的服務對象上，從以抽象的國家利益作為對象，轉變為以具體的公民利益作為對象；從片面發展軍工領域的研發和生產，轉變為加強以提高居民生活質量為目的的科技產品的研發和生產，從而體現了“以人為本”的人文主義思想。

（3）在處理基礎科學和應用科學的關系上，通過優先發展方向政策，把二者結合起來。既保證國家對基礎科學發展的支持，又集中有限資源突出階段重點，以優先發展方向項目帶動相關領域基礎科學的發展。

（4）在研發財政來源上，從計劃體制中的國家單一來源轉變為市場經濟條件下的多種來源，逐漸降低國家科技財政在總體科技財政中的份額，鼓勵企業和私人對研發的投資。

（5）強調科學教育一體化的作用，打破多年來科教分離結構，有效整合國家的科技資源。

（6）在全球化背景下，從對外封鎖、自我封閉，轉化為開放國門，加強國際科技合作。通過國際科技合作，充分開發本國的科技資源，在促進世界科技發展的同時，保護國家利益，提高國家地位。

這些反映了俄羅斯科技政策研究者和制定者觀念的轉變。但其科技政策仍然存在許多問題。

（1）人才政策力度不夠。一方面沒有真正解決人才外流的有力措施，另一方面沒有吸引人才流入的政策。特別是沒有科技移民政策。

（2）由于稅收政策不到位，一方面，創新企業缺少研發資金，另一方面又得不到稅收優惠，嚴重影響了企業對創新產品研發和生產的積極性。

（3）缺乏風險資金政策以及與中介服務、產品銷售的配套政策和法規，沒有真正解決創新環節缺失問題。

這些問題構成影響俄羅斯科技發展的政策性障礙。應該看到，俄羅斯的科技政策仍處于不斷修改、完善的過程中。

我國對俄羅斯科技體制改革的理論與實踐尚缺乏全面而深入的研究，而在全球范圍內中俄兩國的改革經驗恰恰是最具有可比性和可借鑒性的。我們將進一步就相關問題作系統研究。