行政法的特點分析論文

導語：行政法的特點分析論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、行政法在形式上的特點

行政法，通常是以多數人為相對一方，單方面地、強制地規定其權利義務，在這一點止一與承認私人自治(Privatautonomie)原則，將權利義務的分配廣泛委任給各當事人的自由決定的私法形成鮮明的對照。正是基于這種原因，在私法上，習慣法具有重要的意義，而行政法采取成文主義。行政法現所規范的對象不僅機為廣泛、復雜和繁多，而且具有不斷變遷的性質。與此相對應的行政法，當然也由復雜繁多的無數法規構成，而且必須適應其扮泛的變化而采取相應變化的形態。這就決定了行政法具有復雜多樣性。在這種意義上，行政法規定在形式上具有如下三個特點:

(一)行政法的成文法性

由于行政法不考慮每個具體相對人的意志如何，單方面地、而且是以多數人為相對方，就有關相對人的權利義務事項予以整齊劃一地平等規定。因此，行政法必須以成文形式明確規定，使相對人能明確而廣泛地知曉法規的內容，使相對人能夠預剛將來的有關后果，以期法律生活的安定。特別是通過行政權單方面地限制公民的權利和自由，或者對公民賦課義務時，從行政權的目的在于保障人民的權利和自由這一角度出發，應基于成文法進行，這與罪刑法定主義是同樣的道理。根據，同樣的道理，現代法治國家一般都確立了情報公開的原則，使人民能夠更廣泛、更深入地了解行政法規范，更加自覺、主動地服從行政法的規制，協助行政主體更加圓滿地完成國家行政管理的目標。在這種意義上，可以說成文法主義是行政法的原則。當然，并不是說在行政法領域沒有法存在的余地，當欠缺成文法規則時，作為法規的利、充，習慣法例外地得以承認。

(二)行政法在形式上沒有統一、完整的法典，表現為多種多樣性

行政法最突出的特點是在形式上和憲法、民法、刑法等有一部完整的實體法的法典不同，迄今各國尚無一部統一、完整的法典。關于這一特點，中外各國行政法學者的觀點基木一致。這主要是因為國家行政管理的范圍極為廣泛，行政法調整的對家—行政關系極其繁雜，技米性、專業性又比較強.而且行政關系變動較快，制定一部包羅萬象，完整統一的行政法典極為困難。

在現代行政法發展史上，不斷有人提出要制定一部行政法典的建議。第二次世界大戰前，有些國家也曾試圖制定和須布一部統一的行政法典。但是，所有這一切的努力均未成功。戰后，隨著國家干預經濟和社會事務范圍的擴大，使制定統一的行政法典更加困難。目前，在法制較為健全的各國，大多采用匯編成冊的方法，或者著眼于行政程序的共性，已經制定或正在制定行政程序法。⑥

(三)行政法律規范賴以存在的法律形式和法律文件的數量居各部門法之首

行政法律規范賴以存在的法律形式和法律文件以及行政法規范的數量特別多，居各部門法之首。這是因為，在立法體制上，行政立法是多級立法，有權的權力機關可以立法，有權的行政機關也可以立法，層次不同，名目繁多，種類不一，其效力級別亦有區別，不象民法、刑法等，在通常情況下，只能由最高權力機關加以制定，法律形式單一，法律文件數量有限。當然，多級行政立法休制歸根歹.]底是由行政法的內容的廣泛性、高度技術性和絕大部分行政法規范的易變性所決定的⑦。

二、行政法在性質上的特點

行政法和私法不同，不承認私友自治原則，而確立了為實現行政目的，以多數人為相對方，統一規定其權利義務并強行實施的原則。因此，行政法所規范的，往往不是注重其對象的主觀的、內在的、實質的內容，而是主要著眼于其對象的客觀的、外在的、形式的現象。并且，行政法律規范一般都具有為實現一定結果而設置合理手段的技術法規性質。

(一)行政法的強行性

行政法是從公共利益出發，為實現一定的目的而對權利義務的統一規定，所以，原則土不因當事人的不同意思表示而排除法的適用。相對人必須服從行政法規定，行政機關及其公務員也負有依據行政法規定執行公務的義務，不得以自己的自由意志進行與行政法規定不同的行為。例如，稅務行政機關負有嚴格按照稅法規定征管稅務的義務，沒有法律根據，便不能減免納稅義務，更不能歪曲法律規定，就納稅金額進行和解⑧。在此意義上，可以說行政法具有強行法規的性質。當然，行政法律規范承認行政機關自由裁量的情形也不少，但該裁量僅限于法定范圍內的栽量。超越法定范圍，違法的栽量當然不被承認。

與上述原則相對應，有時也承認一定的例外。因為行政法是為實現一定的公共目的而作出的統一的強行規范，所以，在不姑礙該目的的實現的范圍內，也允許根據當事人的同意來規定法律關系，如行政合同。一般說來，行政合同并不一定限于有明文法律根據，只要不違反成文法規的目的和宗旨，就可以成立。

(二)行政法的外觀和形式性

由于行政法通常具有對多數人整齊劃一執行的性質，所以一般不個別考慮其規范對象的主觀的、內在的、實質的關系，傾向于注重其客觀的、外在的、形式的現象而予以統一規定。例如，土地征用中的損失補償，關于所征用的土地，不考慮土地使用者的主觀價值，而是從客觀上予以“適當補償”;行政土的強制及行政處罰的適用，也同樣具有依據客觀的、外在的現象來進行的傾向。所以，作為行政法的執行的行政行為，往往要求一定的固定形式，只要欠缺該形式，該行為就成為有瑕疵的行政行為，往往就難以達到其預期的法律效果;只要具備了該形式，就可以推定該行為有效。

(三)行政法的技術性和合理性

行政法律規范通常規定實現行政目的的手段，為了更加有利于該目的的實現，必須具有技米性和合理性。例如，有關土地征用的法律，一方面要以保證對公眾有利的事業取得其所需土地為目的，另一方面又要考慮如何調整土地使用者及其他利害關系人的利害關系，其規定本身屬于技術性程序法。又如，悅法，一方面要以確實保障國家活動所必需的資財來源為目的，另一方面要按照納稅義務人的稅負承擔能力進行公平負擔，具有極強的技術性。可以說，所有行政法規都或多或少地具有這種技米性特點。各個具體行政法的目的各不相同，但作為規定行政主休和行政相對人的關系的法，總起來說都具有一方面以實現國家公共利益為目的，另一方面為維護公民的利益，減少磨擦、沖突和抵抗，公正地調整行政主體和行政相對人之間的關系的特點。

正是由于行政法或多或少地具有上述技米性，行政法表現為經常地追求合理性，并不斷地為引進更加合理的技米而努力。行政法具有作為實現某種目的的手段的技術性特盧、，關于其規定的意義的解釋運用，要求經常地與其目的相聯來來考慮。因此，行政法尤其需要進行符合目的的解釋運用。

(四)行政法的方針政策性

憲法是行政法的基本法源⑨，規定行政法的基本原則;行政法是憲法的具體化;憲法具有最高法律效力，行政法根據憲法而制定。行政法是憲法的重要的實施法，是實施有關現代國家機關之間關來的憲法規范的主要法律，具有保障和監督對社會有廣泛影響的行政管理的作用，同時，是實施憲法確定的各項國家政策的主要法律。⑩

換言之，現代行政法已不是單純的技米法或中性法，行政法中，有許多規定是國家方針政策的具體休現(Programmvorschrift)。眾所周知，在憲法中，許多規定只是提示了一般政治方針，所以，憲法所規定的權利保障等原則，只有通過制定更加具休的法律才能得以具體化。“行政法是憲法的一部分，并且是憲法的動態部分。沒有行政法，憲法每每是一些空洞、僵死的綱領和一般原則，而至少不能全部地見諸實踐。反之，沒有憲法作為基礎，則行政法無從產生，或至多不過是一大堆零亂的細則，而缺乏指導思想。”。

例如，我國憲法第2條第3款規定:“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”。這種權利規定，不是具有具體內容的請求權，也就是說，公民無法根據這一規定直接要求國家予以具體而現實的有關權利的保障。只有通過有關行政實休法和行政程序法的具體規定，公民才能真正實現憲法上所規定的參加國家各種事務管理的權利。又如，我國憲法第41條第3款規定:“由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規定取得賠償的權利”。這是國家賠償和國家補償的憲法根據。而公民獲得國家賠償或者國家補償的權利，只有在以(國家賠償法)為代表的一系列賠償法以及國家補償的法律規范得以制定和健全的情況下，才能夠保障其充分實現。

實際上，行政法相對于憲法是實施法，斤行政法規范本身大多都具有方針政策性。例如，我國教育法第4條第1款規定:“國家保障教育事業優先發展”，該條第2款和第3款分別規定“全社會應當關心和支持教育事業的發展”，“全社會應當尊重教師”。這都是方針政策性規定。根據該規定，公民并不當然地對國家享有如何“優先發展”的具體請求權，也并不當然地對“全社會”享有“關心和支持教育事業的發展”以及“草重教師”的具體請求權。該法律規定的內容的實現，首先依賴于國家財政預算和社會文明程度等。此外，從法律規定的形式上看，許多規定和私法規定相同，給人這樣一種印象:國家(行政機關)對公民、法人及其他組織負有一定的義務，而公民、法人及其他組織當然地享有與之相對應的權利。在這種情況下，行政相對人是否享有具體的請求權呢?當然，行政上的損害賠償、損失補償的請求以及工資、報酬的請求等，應當作為具體的請求權予以承認，但對于一般的行政行為，還不能僅依據法律羈束行政機關的有關規定，直接承認行政相對人享有請求行政機關作出行政行為的權利。一般說來，即使該規定不是單純的方針政策性規定，行政相對人要行使其請求權，也只能以對行政機關提出一定的中請為前提，針時行政機關的作為或不作為進行。

和憲法中有關大政方針的綱領性規定具有極其重要的意義一樣，行政法中的方針政策性規定也具有外常重大的意義。具休說來，盡管行政相對人不能依據方針政策性規定直接行使具休的請求權，但方針政策性規定也在一定程度土構束行政機關，行政機關不得忽視有關這方面的規定，不得以預算不足等為理由而否定有關規定的價值，放棄應有的努力。

三、行政法在內容上的特點

行政法所規范的關來，屬于公法土的法律關來。公法土的法律關系也是有關權利義務的法律關系，在這一點土，與私法規范私人相互間的關系沒有本質的差異。但是，私法以調整對等的當事人之間的利害關系為目的，而行政法是為了實現行政目的，或者承認行政主休的優越地位，并對基于該地位而進行的發動行政權的行為(行政行為)承認其種種特殊規則，或者從保護公共利益的角度，規定與私人相互關系規范不同的特殊規范。此外，基于行政法本身是以多數人為對象、整齊劃一地適用的性質，往往設定以多數人為對象的團休性、平等性的規定。行政法在內容上的這些特點，在成文規定中有時并不一定予以明確而具體的表示，但在行政法的解釋上必須予以足夠的重視。

(一)行政法上的行政主體優越性

行政法，主要是對行政權的主體(主要是國家行政機關)和相對一方人民之間的行政關來的調整和規范。人們稱行政法是有關權力關系(GewaltverhaltniS)的法，就是指的這種關系。國家行政機關的命令強制、土地的征用以及稅、費的賦課征收等，都是基于這種關來進行的。行政法對行嘆權主體行使行政權予以嚴格的規范和制約，禁止其獨斷專行，同時承認行政權主體行使行政權的行為(行政行為)，具有不同于對等的私人相互間的行為的優越效力。這是行政法最為顯著的特點之一，行政法的這一特點，具休表現為如下三個方面:

1.承認行政支配權。行政法承認國家行政機關等行政主休對行政相對人享有命令

權(Befehlsgewalt)，形成權(Gestaltungsgewalt)。所謂命令權，是指不管行政相對人的意思如何，單方面命令并要求相對人服從之的權力，如稅的賦課征收等。所謂形成權，是指單方面地形成、變更或消滅法律關親的權力，如土地的征用、法人的解散、公務員的罷免等。這種命令權和形成權稱為支配權。當然，這種支配權，根據法治行政的原理，只能在法律規定的范圍內行使。法律本舟對國家行政機關等行政主休承認這種支配權，是行政法的顯著特.點之所在。后述各種特.點，都是墓于這一特點而派生出來的。

2.承認行政行為的公定力。上述行政主體的支配權，本來應在法律的嚴格構束下，根據法律，依據法律的規定行使。但是，假設該支配權的行使違反了法律，在一般情況下，該行為并不當然無效，而是被推定為合法行為，依然構束相對人，相對人依然負有必須服從之的義務。這稱為行政權的自主合法性或行政行為的公定力。

之所以承認行政主體作出的行政行為具有這樣的特殊效力，是基于如下考慮的:即這些行為與基于單純的私人的自由意思的行為不同，是行政主休基于法律作出的行為，暫且推定其合法，不僅構束相對人，而且其他國家機關及第三人都應草重之，這樣有利于維護行政法律的確定性，有利于維護政府的權威性，有利于國家行政目的的實現。但是，承認行政行為的公定力，并不是否定對該行為提起行政爭訟，若爭訟的結果該行為被撤銷的話，原則上該行為溯及成立時失去效力。并且，無論行政行為的違法性多么嚴重，行政相對人及其他有一定利害關來者只要不中請行政復議或提起行政訴訟，便無法對杭行政行為的這種事實上的效力，無疑是機其不合理的。因此，西方國家學者提出了一種補救的理論，即行政行為的違法性嚴重且明顯時，該行政行為不具有公定力，是無效的。對于無效的行政行為，相對人沒有必須服從的義務，并且，請求權利救濟，可不受時效限制。3.承認行政的自行強制權。行政法賦予一定的國家行政機關以依據自己的職權，強制行政相對人履行行政法上的義務(行政強制執行)或實現行政土的必要狀態(行政即時強制)的權能。私法上的義務強制，只能由司法機關來進行;而行政法上的義務強制，除法律規定由行政機關中請人民法院進行以外，一般情況下，一定國家行政機關可以依其職權自行進行，這一點充分體現了行政權的優越性。并且，不是強制履行義務，僅僅為實現行政上的某種狀態，而賦予行政機關以直接強制的權能，這更是行政法的顯著特.點。這稱為行政權的自行強制或自行執行(Selbstzwang)。當.然，這些權能同樣必須嚴格根據法律規定來行使，若其行使違法侵害了相對人的合法權益，相對人當然可以對其提起爭訟。不過，爭訟的提起，并不當然地停止該權能的執行。這是由行政行為的公定力所決定的。

(二)行政法上的公共利益優先性

行政法承認行政權的優越性，可以看作通過行政權來實現公共利益的一種手段。即使行政法未承認行政權的優越性，即國家行政機關等行政主體以和相對人對等資格從一定的行為(如締結行政合同)時，行政法也常常基于實現公共利益的目的而規定各種特殊的規范。這稱為行政法土的公共利益優先性。但是承認公共利益的優先性，并不是象納粹時代那樣承認絕對的公共利益優先，而是承認保津公民個人的權利和利益有利于法律生活的安定，有利于公共利益的實現。在這種意義上，現代國家行政法以車重和確保公民個人權利、利益為原叫，同時不斷調整其與一般公共利益的關來，以求得從整體上實現公共利益的目的。在現代國家中，為達到在兼顧二者利益的同時，優先實現公共利益的目的，相繼建立起公用征收、土地征用、公務協助、適當補償等一系列制度。可以說，行政法上的公共利益的優先性是與公民個人利益相協調的，而不是承認絕對的公共利益的優先。

(三)行政法中的整體統一性和個體平等性

一般說來，行政法是以不特定的多數人為其規范對象的，并且，在這多數人之間，也必須保障法律面前人人平等。所以，行政法所規定的內容，自然呈現出定型化的傾向，一般是就其適用規則統一的準則，以防止實際操作中的不均衡和不平等。在實際操作中，一方面以多數人為對象規定較籠統的準則，一方面通過通知、指示等規定更加具體、更加詳細的實施基準或操作規則，以其確保實質上的整休均衡與平等。

(四)內容的極為廣泛性

現代行政活動領域極其廣泛，既涉及國家事務的管理，又覆蓋社會公共事務的管理，不限于傳統的治安、軍事、稅務、外交，還包括工商、食品、衛生、保健、環晚、勞務、社會福利等，可以說幾乎所有社會生活領域都有行政活動的滲透。因此，在各個領域里都雷要有行政法加以調整，這就決定了行政法具有極為廣泛的內容。

(五)較為明顯的易變性

行政法是規范國家行政管理的法律和法規。由于社會經濟經常處于不斷的變動之中，科技文化不斷發展，因而國家行政管理的特點之一是處于不斷變化和變動之中，這就要求行政法律規范必須與行政管理的這種變動性相適應，及時對已經或正在發生變化的客觀形勢迅速作出反映，用法律手段推動社會經濟及科技文化等的發展和繁榮。

值得指出的是，這里所謂行政法規范的易變性，僅僅是指它與民法典、刑法典相比變動較多較快，并不是說這種易變性意味著朝令夕改。作為法，行政法規范不同于政策，依然是有相對穩定性、有構來力和強制力等墓本特征。

(六)實體性規范與程序性規范的一體性

實休性行政法規范與程序性行政法規范通常交織在一起，共存于同一個法律文件之中。現代的民法與民訴法、刑法與刑訴法，都是實休法與程序法分開，可以分別制定，可以各成體系以致各成部門法。行政法規范常常不易分別程序法與實體法。

行政法的程序性規范不限于行政訴訟法，而且還包括行政程序法，即行政權的行使原則和方法的規范。在行政關系中，由于行政機關作為法律主休的特珠性，國家需要對其規定一定的行使職權的程序。隨著行政法制的發展，程序性的行政法規范，有些是可以逐步獨立出來的，形成某一類單一的程序法，如行政訴訟法、行政程序法等。但是，要把所有的程序性行政法規范都獨立出來，并制定統一的完整的行政程序法典，絕撲一件容易之事。

現代國家行政法規范中的實體規范和程序規范的劃分，并昨將二者絕然割裂開來，只是相對而言，各國相繼制定的所謂行政程序法，內中都或多或少地包含有實休性規范。明確把握這一點，對于我們正確認識行政法和行政法在現代國家的地位，都具有極其重要的意義。

我們不能只強調行政程序法的重要性，而忽略了行政實休法的必要性，甚至可以作出極端的形而土學的命題—“法即程序”。公正的結果有賴于公正的程序保障，但是，公正的程序并不一定產生公正的結果。我們應該一方面致力于行政實休法的完善，另一方面致力于適用于所有行政領域的行政程序法的建立和完善。

注釋:

①例如，在日本，最初通說是國內公法論，隨著時間的推移，次第出現私法特別法論、行為規范論(市民公法論)、特殊法學論、行政過程論、行政特有法論、公法和行政私法論、行政領域論等等。而在中國，關于行政法的定義.同樣是“眾說紛紜，沒有統一說法”。參見許崇德、皮純協主編<新中國行政法學研究綜述).法律出版社(1991).第32一42頁。關于行政法調整的對象，傳統學說認為是行政關系或者行使職權過程中所發生的一切社會關系。近來，學者們又提出了一些新概念，如，姜明安主編(行政法與行政訴訟法》，高等教育出版社(1997)，第10頁;羅豪才主編《行政法學(新編本)》.J匕京大學出版社(1996)，第7頁;等等。

②參見羅豪才主編.前出書，第7一8頁;姜明安主編，前出書，第10一11頁。

③許崇德、皮純協主編，前出書.第42一45頁。

④總的說來，學者們在這方面的論述較為片面、膚淺，普遍缺乏系統性和完整性。

⑤田中二郎(行政法總論)(法律學全集6)，有斐閣，1979年9月，第94頁。該著作初版于1957年3月，標志著田中行政法理論的最終完備。該著作對行政的觀念、公法的特殊性質、行政行為的特殊性和行政爭訟制度展開系統深入的論述，確立了日本行政法總論的“四個支柱”。其中.“行政法的特殊性”是其“公法的特殊性質”的重要組成部分。本文關于行政法特點的以下三方面的論述.主要是參照該書第94一106頁而展開的。

⑥隨著我國行政訴訟法、國家賠償法和行政處罰法的制定實施.以及行政合同法、行政許可法等立法工作的進展，特別是隨著行政程序法研究的進一步深入，最近.在我國行政法學界出現了主張制定統一的、完整的、包羅萬象的行政法典的呼聲。這種觀點需要冷靜對待。我們并不是主張前人未做的事情，我們也不能做.但是.我們認為，特別是在法學研究中，一切的主張或看法，都應該基于充分的理論基礎和足夠的實踐積累。行政法是一個實用性極強的部門法，而行政法學是一門理論性極強的學科。

⑦請參照后述行政法在內容上的特點的有關論述。

⑧參照《個人所得稅法》第4條、第5條等有關規定。

⑨有的學者主張“憲法為國家根本大法，乃為行政法最主要的法源”(管歐(中國行政法總論)，臺灣蘭星打字排版有限公司，1981年第四版.第32頁)。我認為，這種主張是不科學的。我們知道，所謂行政法的法源，是指行政法規范和原則的表現形式，亦即行政法規范和原則的載體(羅豪才主編(行政法學(新編本)少.北京大學出版社，1996年12月，第8頁)。而憲法雖然規定國家的荃本制度，具有最高的法律地位和法律效力，是所有立法的依據，確認了一系列行政法規范和規則。但是.以憲法形式表現出來的行政法規范.畢竟是較少的。因此，可以說憲法是行政法的墓本法源，而不宜說是“最主要的法源”。

⑩參照羅豪才主編(行政法(新編本))，北京大學出版社(1996)，第37頁。

11龔祥瑞(比較憲法與行政法)，法律出版社(1985).第5頁。

12關于行政法在內容上的特點，我國行政法學界是學說紛紜.參見許崇德，皮純協主編，前出書.第42~44頁。

13參見胡建森主編(行政法教程)，法律出版社(1996).第99頁。。在目前我國行政法學界存在著這樣一種觀點:認為只有行政程序法典化才是行政現代化，因而主張立即著手制定統一的、完整的行政程序法。更有甚者，主張“法即程序”，認為“徒實體法不能自行，徒程序法可以自行”，“程序法可以取代實體法，實體法不能取代程序法”，因此要“實體問題程序解決”(參見肖風城“論‘法即程序’—兼論行政程序法的重要性”，載《行政法學研究)，1997年第1期)，應該說這種愿望是好的，但是，由于其對實體法和程序法關系的誤解，異致其邏輯上的錯誤和命題上的形而上學.