教育政策制定過程探討

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摘要：教育政策制定過程是相當(dāng)復(fù)雜的，它包括教育政策問題認定、教育政策議程、教育政策決定和教育政策表達與合法化等幾個階段。在全面建設(shè)小康社會、發(fā)展社會主義民主政治、建設(shè)社會主義政治文明的今天，我國的教育政策正在走向科學(xué)化、民主化與法制化。

關(guān)鍵詞：教育政策；制定過程；政治文明；民主化；科學(xué)化

在黨的“十六大”報告中，鮮明地提出了“建設(shè)社會主義政治文明”的歷史任務(wù)。發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)社會主義政治文明，是全面建設(shè)小康社會的重要目標(biāo)，是不斷促進社會主義物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展的題中應(yīng)有之義。我國教育政策制定過程與決策機制研究是發(fā)展我國政治文明，促進教育政策科學(xué)化、民主化、法制化的重要內(nèi)容，對提高我國教育政策水平具有重要意義。

一

教育政策制定過程是相當(dāng)復(fù)雜的。這不僅是因為它要受到政府內(nèi)部因素如政府部門、公務(wù)人員和決策體制等的影響，而且要受到政府外部的利益集團、研究機構(gòu)和大眾民意等因素的制約。因此任何一種把政策制定過程簡單地看作為線性或理性化過程的傾向都是危險的。

一般來說，對教育政策制定有兩種理解方式，一種是把教育政策制定理解為整個政策過程，它包括政策問題、政策議題、政策決策、政策執(zhí)行和政策評估等幾個階段。一種是把教育政策制定理解為政策形成(policy—formation)或政策規(guī)劃(policy—formulation)，指從問題界定到議案抉擇以及合法化的過程。前者是廣義地理解教育政策制定的概念，它把政策執(zhí)行、政策評估等環(huán)節(jié)稱為后政策制定階段。后者是狹義的概念，認為教育政策制定過程與教育政策執(zhí)行過程是兩個完全不同的階段。本文所探討的教育政策制定過程就是從狹義上來理解教育政策制定。它主要涉及我國教育政策制定到底經(jīng)過了哪幾個階段(process)以及與之相關(guān)的在此過程中各政策主體(actors)之間如何相互作用這兩個根本性的問題。

關(guān)于我國教育政策制定過程的分析，可以借鑒著名的政策專家安德森在《公共決策》一書中所提出的分析框架，他認為政策形成涉及三個方面的問題：一是公共問題是怎樣引起決策者注意的；二是解決特定問題的政策意見是怎樣形成的；三是某一建議是怎樣從相互匹敵的可供選擇的政策議案中被選中的。根據(jù)這一理論，我們把教育政策制定過程分解為政策問題、政策議題、政策決策與政策的合法化等幾個環(huán)節(jié)或階段。關(guān)于教育政策的主體，在本文中主要是指直接或間接地參與政策制定的個人、團體或組織。一般而言，教育政策的制定者分為官方和非官方兩大類，官方的教育政策制定者是指那些具有合法權(quán)威去制定教育政策的人們，包括教育的立法者、教育行政官員和教育行政管理人員等；非官方的教育政策主體包括利益團體、研究機構(gòu)、傳播媒介和作為個人的公民等。由于教育政策過程因社會政治制度、經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和文化傳統(tǒng)等方面的不同而不同，因此教育政策主體的構(gòu)成因素及其作用方式也會有所不同。在我國，官方的教育政策制定者尤其是政府部門和教育行政部門的主要領(lǐng)導(dǎo)對教育政策制定往往起著關(guān)鍵性和決定性的作用。

二

（一）教育政策問題的認定

教育政策問題的確定是整個教育政策制定過程的起點。美國學(xué)者利文斯指出，“問題的挖掘和認定比問題的解決更為重要”。此觀點揭示了認定問題的重要性。教育問題總是客觀存在的，如學(xué)生厭學(xué)、缺乏學(xué)習(xí)動機、教師對工作不滿意、教育資源常常沒有得到很好的利用等問題。這些問題種類繁多、數(shù)量巨大，它們是教育政策問題的起點。但是要成為教育政策問題得取決于特定的問題是否能夠引起公眾和政府部門的關(guān)注，即由教育問題轉(zhuǎn)化為公共教育問題再轉(zhuǎn)化為教育政策問題，并進一步合法地進入教育政策的議程，最終成為教育政策。袁振國教授曾指出教育問題轉(zhuǎn)化為教育政策問題的幾個標(biāo)準(zhǔn)。首先，教育問題的影響有多大。是全國性的問題，還是地方性的問題或某一地區(qū)的問題；是持久性的問題，還是突發(fā)性的問題。其次，問題是否清楚。問題的本質(zhì)是什么，起因是什么，涉及的主要對象是哪些人。第三，問題的嚴重程度。問題客觀上嚴重到了什么程度，在人們認識中嚴重到什么程度，這是一個相對性的問題，因為它離不開一個人的主觀判斷，不同的價值觀念、態(tài)度立場和認識水平對問題嚴重程度的認定往往是不同的。對這兩種程度差異的正確判斷，直接關(guān)系到政策的及時性與分寸。第四，影響問題的因素。問題是由教育自身的原因引起還是社會問題在教育上的反映。第五，代價。一個教育問題什么時候成為一個政策問題，在什么地方成為一個政策問題，通過什么方式解決以及解決到什么程度等都要考慮教育問題的代價，即考慮解決某一問題付出的代價大還是獲得的回報大。第六，是否具有導(dǎo)向性，是否優(yōu)先考慮代表發(fā)展和變化的未來趨勢的問題。第七，是否可以評估。政策是否具有明確的目標(biāo)和目標(biāo)達成的指標(biāo)。總之，問題的性質(zhì)、廣度、嚴重性與代價等是影響教育政策問題認定的關(guān)鍵性因素。

教育問題的客觀性不能取代教育政策問題的主觀認定。就理論而言，教育政策制定過程是從問題的形成到合法化的一個連續(xù)性歷程，此過程常常被視為線性的、理性的與受控制的，但實際上教育政策過程不可避免地是一種政治活動，在所有階段都會有不同主體的價值與利益涉入。因此，教育政策過程通常很難是一個理想化的理性決策過程，而是一種協(xié)商的過程。為了減少領(lǐng)導(dǎo)者的主觀愿望和自己的價值偏好對認定教育問題的影響，在認定教育政策問題時必須注意兩點：一是盡可能多的人參與教育政策問題的認定，盡量照顧到各方面的利益群體，盡可能多地傾聽來自不同方面的聲音。2004年國務(wù)院批轉(zhuǎn)了教育部制定的《2003—2007年教育振興行動計劃》，這個指導(dǎo)今后五年教育實現(xiàn)新跨越的行動方略歷時15個月的起草過程，在此過程中廣泛征求各方面意見與建議，各專題組先后召開研討會和座談會上百次，形成專題報告和方案70多個，共20多萬字。征求意見的范圍涉及教育部內(nèi)外老同志、部屬高校、不同地區(qū)學(xué)校校長、教師和專家學(xué)者代表等，使得文稿在集思廣益的基礎(chǔ)上得到不斷的修改和完善。二是采取程序化的問題認定方式，即按照一定的程序，通過科學(xué)的文獻調(diào)研和實地調(diào)研、嚴格的定量定性分析來認定教育政策問題，避免一些人為因素的干擾，避免一些不經(jīng)過討論和深入研究由領(lǐng)導(dǎo)者獨自作出決定的現(xiàn)象。

（二）教育政策議程的設(shè)立

并非每個被界定為教育政策問題的問題都由政府來解決。為了有機會最終成為政策，問題必須要細化為政策議程，即制定政策解決問題的議論、商討、規(guī)劃的議事程序。這一過程中不同政策主體之間的交互作用將最終決定政府對教育政策問題的作為或不作為。

從我國的政治制度來看，教育政策議程主要有兩種主要的形式，一種是公眾議程(publicagenda)，即由非政府機構(gòu)的個人或團體提出的政策問題在社會中形成廣泛議論，從而成為一種問題分析界定的政策議程。在公眾議程中，社會輿論、新聞媒介、公眾民意將起到重要作用。不過這種議論中的政策問題有的可能進入政府議程，有的不可能進入政府議程。但是，只要形成了公眾議程，教育政策問題就可以引起政府的注意，從而對政府形成一種外在影響力，促使政府將問題納入自己的議事日程，也有可能為政府議程提出界定問題與分析問題的參照系。這說明，公眾議程會影響政府議程，但不能決定政府議程。政府議程一方面可由自己提出政策問題，另一方面也可以接受公眾輿論提出的問題，并將其納入政府工作程序，從而成為一種問題分析界定的政策議程。政府議程本質(zhì)上是一種行動議程，在一般情況下，一個公共政策問題的提出，首先是作為社會公共問題進入公眾議程加以討論，然后引起決策者的關(guān)注從而進入政府議程，最后才形成政策問題并由政府決策者加以確認。然而事實上，很多問題可能并不經(jīng)過公眾議程而由政府主動列入議事日程并直接進入政策議程。這一點在我國表現(xiàn)得較為突出。

在我國，由于黨組織和政府作為社會公共利益的代表者，它們在政策制定的權(quán)力結(jié)構(gòu)中處于政策中樞的特殊地位，所以它們擁有對整個社會資源進行權(quán)威性分配的權(quán)力，對社會公共問題能否進入政策議程也具有決定性的影響。在此情況下，常常是黨組織和政府主動尋求和發(fā)現(xiàn)問題，并把它直接列入自己的議事日程，從而使這些問題并不經(jīng)過公眾議程而直接形成政策問題。可以說，黨組織和政府是我國各種重大政策問題的主要提出者，在政策問題的認定過程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。

（三）教育政策的決定

當(dāng)教育政策議程確定之后，就要進行政策決定，即決策階段。從理論上講，教育決策主要有三種模式，即理性模式、漸進模式和綜合模式。理性模式是政策制定者根據(jù)完備的綜合信息，客觀地分析判斷，針對許多備擇議案進行優(yōu)缺點評估，排定優(yōu)劣順序，估計成本效益，預(yù)測可能產(chǎn)生的影響，經(jīng)比較分析之后選擇最符合經(jīng)濟效益的最佳方案。漸進模式是指以現(xiàn)行的政策為基礎(chǔ)，再與其他新方案相互比較，然后決定哪些現(xiàn)行政策宜加修改以及應(yīng)該增加哪些新的政策內(nèi)容。綜合模式，顧名思義就是將以上兩種或兩種以上的模式混合使用、有機結(jié)合的一種決策模式。如果說理性模式追求的是政策決策的理性化，試圖制定出最佳的方案，漸進模式追求的是教育政策的改良，強調(diào)政策的可行性，那么綜合模式就是既努力增加政策決策過程的理性，又重視利用現(xiàn)有政策，希望獲得可行的理想政策。

從我國教育決策的發(fā)展歷程來看，我國的教育決策經(jīng)歷了由傳統(tǒng)經(jīng)驗型決策向理性型決策再向現(xiàn)代的綜合型決策發(fā)展。建國初期，我國的教育政策科學(xué)化水平較低，主要是根據(jù)自身的經(jīng)驗來進行決策，而且大多是模仿、移植國外（主要指前蘇聯(lián)）的教育政策，由于水土不服而大打折扣。期間，教育決策更沒有科學(xué)性而言，個人的主觀意愿與階段斗爭給教育決策帶來了很大的災(zāi)難。改革開放之后，教育決策得到極大的改善，決策的科學(xué)化、民主化與績效化水平不斷提高，并走出了一條從點到面、由淺入深、循序漸進的漸進式?jīng)Q策模式和綜合式?jīng)Q策模式的道路。我們憲法規(guī)定，包括十六大報告里提到四個民主，其中很重要的就是決策民主化，決策民主化就是共同政策選擇過程，它強調(diào)在政策過程中，要能面向民主，符合公眾利益。從我國決策實踐來看，無論是教育體制的改革、素質(zhì)教育的推進和九年義務(wù)教育的普及，還是基礎(chǔ)教育課程改革，都力圖體現(xiàn)這一點。另外，由于我國實行的是民主集中制的組織原則，所以在進行教育決策時所遵循的是團體決策與精英決策相結(jié)合的模式。這樣既可以防止政策決策過程中的個人專斷和一言堂，又能防止極端民主化和無政府主義的傾向。民主集中制是我國的根本制度，也是合理使用和有效的決策體制。它一方面在政策決策之前要廣泛征取社會各界的意見與建議，另一方面要在民主基礎(chǔ)上高度集中，除堅持少數(shù)服從多數(shù)的民主原則外，還必須堅持個人服從組織、下級服從上級、全黨服從中央的原則。（四）教育政策的表達與合法化

在政策被正式采納之前，它必須以書面的形式表達出來，最后以官方文件的形式公布于眾，在成為正式的官方文件之前往往要經(jīng)過反復(fù)的修改。如《2003—2007年教育振興行動計劃》從2003年2月擬訂出的草案一稿到2004年2月的送審稿，其間僅經(jīng)過教育部黨組會議或教育部領(lǐng)導(dǎo)正式審改的過渡文稿就有近50稿，字數(shù)也從最初的5萬字濃縮到最終的1.3萬字，修改的力度和強度由此可見一斑。《基礎(chǔ)教育課程改革綱要（試行）》也是在廣泛調(diào)查和征求意見的基礎(chǔ)上，歷時兩年半，數(shù)易其稿，最終于2001年才正式頒布。

教育政策合法化就是指教育政策方案獲得合法地位的過程。在對教育政策方案做出決策之后，必須將該方案合法化為真正具有權(quán)威性的政策，使之能夠得到有效的執(zhí)行，這就是政策合法化問題。它是政策制定過程的最后一個階段，是政策執(zhí)行的前提。不同的領(lǐng)導(dǎo)體制、政策方案和合法化主體往往會有不同的合法化程序。這里主要涉及行政機關(guān)的政策合法化過程與立法機關(guān)的政策合法化過程。我國教育政策合法化的行政審批程序就是在國務(wù)院、教育部及地方政府和教育行政部門等幾個不同的層次上展開的。從宏觀上講，教育政策合法化的行政程序發(fā)生在中央與地方這兩大層次上；從微觀上講，教育政策合法化的行政程序發(fā)生在教育部各司、處、科等部門的各個行政系統(tǒng)環(huán)節(jié)中。

教育政策經(jīng)過一定實踐檢驗具有相對穩(wěn)定性之后，可以以法律的形式體現(xiàn)出來。凡是以法律形式體現(xiàn)的教育政策，都必須經(jīng)過立法機構(gòu)法律程序的審批。立法機構(gòu)審批通過的教育政策，便完成了合法化過程。對于必須立法的議案，按照人大立法程序，一般要經(jīng)過提案、預(yù)備會議列入議程、審議、通過等程序。如《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國義務(wù)教育法》都經(jīng)過了這樣的程序。

三

通過研究，我們得出以下幾點初步的結(jié)論：

一是教育政策制定有一個基本的程序和過程，即教育政策制定需要經(jīng)過教育政策問題的認定、教育政策議程的設(shè)立、教育政策決定和教育政策表達與合法化等幾個階段，但這幾個階段并非是嚴格的與按部就班的。各個階段的劃分也是相對的，如國家的一些重大的教育政策往往先由教育部各司局提出，在教育部內(nèi)部需要經(jīng)過一系列的程序，如確立問題、提出議題、規(guī)劃與決策等。當(dāng)此議案報請國務(wù)院通過并送全國人大審查與批準(zhǔn)時，似乎又要經(jīng)歷一個從政策議題、政策決策與合法化的過程。而且，針對不同的決策（如簡單決策與復(fù)雜決策、重大決策與一般決策等）往往會有不同的程序與過程。在不同的社會、不同的國家和不同的文化、制度等情境中，我們所探討的教育政策的過程可能會有所不同。本文所進行的分析在很大程度上是嘗試性的。

二是政策制定是一個反反復(fù)復(fù)的過程，我國的教育政策制定過程由傳統(tǒng)的自上而下向自上而下與自下而上相結(jié)合的方向轉(zhuǎn)變。在計劃經(jīng)濟條件下，我國的政策制定由國家統(tǒng)一規(guī)劃，呈現(xiàn)出單方案決策的特征，政策是自上而下的。政府官員和權(quán)力精英往往替代人民進行政治意志的表達，從而形成只有自上而下的行政要求而沒有自下而上的政治吸納的局面。隨著市場經(jīng)濟的深入與社會結(jié)構(gòu)的多元化，自下而上的政策要求增多，也就有了在多方案的教育政策中進行擇優(yōu)的可能。

三是我國教育政策制定過程與其說是一個理性主義的科學(xué)過程（即以最小代價取得最大效果的過程），不如說是一個協(xié)商的政治過程，是一個各方面利益的平衡與討價還價的過程，是一個權(quán)力角逐的過程，本質(zhì)上是一個政治博弈過程。

四是政府在教育政策制定過程中發(fā)揮了極其重要的作用。如果說西方的教育政策制定過程是一個社會互動過程的話，那么我國的教育政策制定過程則往往是在政府的主導(dǎo)下進行的。由于我國政治體制的特殊性，這里的政府概念的內(nèi)涵應(yīng)有所擴大，包括黨組織和政府組織，而且黨組織是政府機構(gòu)的核心，更是制定教育政策的核心主體和政策中樞，不理解這一點，就無法解釋我國的教育政策，更不用說試圖解讀當(dāng)代我國教育政策制定的過程了。

五是我國教育政策制定過程還有一些尚待完善的地方。如主觀意志和個人素質(zhì)在決策過程中起著較重要的作用，憑經(jīng)驗、想像和感覺進行決策的現(xiàn)象仍然存在。教育政策制定過程的公開性、透明性還有待提高，公民參與的廣度與深度不夠。另外，教育政策也缺乏反饋監(jiān)督機構(gòu)，有時存在著不敢監(jiān)控、監(jiān)控不力和失職之類的問題。

為此，提出以下建議：

一是實現(xiàn)教育政策制定的制度化與程序化。西方一些國家教育政策的制定往往要經(jīng)過嚴格的程序與過程，決策程序復(fù)雜，有利于提高決策的科學(xué)性，但卻因為長期的、反復(fù)的磋商而耽誤了決策時機，因而也付出了更高的決策成本，帶來的是決策效率不高的代價。相比之下，由于我國的權(quán)力是高度集中的，政府能夠及時、快速地做出決策，但卻容易造成決策的失誤，也會威脅到教育決策的民主化。因此，我們要取人之長，補己之短，在不影響決策效率的情況下，形成一套規(guī)訓(xùn)教育政策制定的制度與程序，以保證決策的科學(xué)性。

二是加強參與。公眾參與政策制定的方式和程序多種多樣。如民意調(diào)查制度、專家咨詢制度、信息公開制度、公示制度、論證制度、聽證會制度、協(xié)商談判制度、公民請愿和公民投票制度都是實現(xiàn)政策制定民主化與科學(xué)化的基本制度。對于一項政策，應(yīng)當(dāng)允許有不同的聲音，有贊揚，有批評，這才有利于民主決策。當(dāng)然，并不見得所有的民意都是好的，都是對的，重要的是來自民間方方面面、多種角度的聲音可以為決策者提供更加平衡的決策參考。

三是加強教育研究。就我國的情況來說，教育決策與教育研究之間的張力是狹窄的：一方面，研究失去了自身的獨立性，淪為政策的附庸；另一方面，研究陷入了自我欣賞的陷阱，毫不顧及現(xiàn)實的意義，現(xiàn)實對它當(dāng)然也就失去了興趣。教育研究對教育政策制定和高層決策的直接影響還比較薄弱。目前，這種“學(xué)術(shù)文化”與“決策文化”分裂的狀況正在得到改善，兩種文化的溝通與對話越來越頻繁，研究者在“不關(guān)心政策應(yīng)用的研究不可能成為有價值的研究”觀念的指導(dǎo)下，更加關(guān)注對政策的研究和為政策的研究，立志為我國的教育政策做出貢獻；決策者在“沒有研究的政策不可能成為好政策”觀念的指導(dǎo)下，加強教育決策的科學(xué)化與民主化，并努力使自己成為一名研究者，不斷提高自身的素質(zhì)與領(lǐng)導(dǎo)能力。

四是加強民主監(jiān)督。公共權(quán)力一旦缺乏監(jiān)督和制約，就有可能成為脫離社會的力量，成為政府官員濫用職權(quán)、以公謀私的手段和工具，從而嚴重違背公共權(quán)力為公共利益的實現(xiàn)而服務(wù)的根本目的。為此要利用多種監(jiān)督方式，如立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、政黨監(jiān)督、輿論監(jiān)督、公民監(jiān)督等對決策者的決策行為進行監(jiān)督。

五是轉(zhuǎn)變政府職能。當(dāng)前，我國新一屆政府把科學(xué)民主決策與民主監(jiān)督、依法行政放在一起，并列為政府自身建設(shè)的三條原則。總理也反復(fù)強調(diào)政府工作規(guī)則要體現(xiàn)這三個方面，這表明政府要轉(zhuǎn)變職能，成為法治政府、透明政府、責(zé)任政府、有限政府、有效政府、服務(wù)政府，要合理劃分政府同市場、社會的界限，政府只做該做的事情，只做能做得好的事情，防止政府的越位、錯位與缺位。目前，我國政府正處于轉(zhuǎn)型時期，由管制行政向服務(wù)行政過渡，由無限政府向有限政府過渡。

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