基礎(chǔ)教育治理困境與出路

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摘要：多年來，衡水中學(xué)以打造高考神話、高“北清率”而成為一所超級(jí)中學(xué)，形成了一種廣受追捧的“衡中模式”。但認(rèn)真分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這種辦學(xué)模式公辦與民辦不分，以民辦學(xué)校名義聚攏教育資源，對(duì)正常的區(qū)域教育生態(tài)造成了不利影響。其折射出的基礎(chǔ)教育治理困境是，在不合理的教育政績觀下，地方政府以產(chǎn)業(yè)化方式辦學(xué)，以及教育管理體制局限與公眾監(jiān)督缺失，導(dǎo)致教育治理機(jī)制不健全。為此，應(yīng)強(qiáng)化教育職責(zé)履行的約束與問責(zé)，敦促地方政府依法治教，規(guī)范民辦學(xué)校招生自主權(quán)的行使，并加大教育信息公開，推動(dòng)基礎(chǔ)教育治理的公眾監(jiān)督和參與。

關(guān)鍵詞：衡中模式；超級(jí)中學(xué)；依法治教；基礎(chǔ)教育治理

2017年4月，依托于衡水中學(xué)創(chuàng)辦的民辦學(xué)校衡水第一中學(xué)在浙江嘉興平湖市開辦分校。據(jù)新聞報(bào)道，這是全國范圍內(nèi)的第18家“衡中系”分校。“衡中模式”再一次進(jìn)入輿論漩渦。5月5日，教育公益機(jī)構(gòu)21世紀(jì)教育研究院向教育部“舉報(bào)”衡水中學(xué)等超級(jí)中學(xué)違規(guī)辦學(xué)，教育部要求河北省教育廳進(jìn)行專項(xiàng)檢查。6月1日，河北省教育廳印發(fā)《關(guān)于對(duì)河北衡水中學(xué)、衡水第一中學(xué)辦學(xué)行為進(jìn)行整改的通知》（冀教基〔2017〕17號(hào)），指出衡水中學(xué)、衡水第一中學(xué)（簡稱“衡水一中”）均不同程度地存在不規(guī)范甚至違規(guī)辦學(xué)招生的情況，并提出了若干項(xiàng)整改要求。隨后，石家莊、承德、廊坊等多地教育部門發(fā)文，限制衡水一中在當(dāng)?shù)卣猩ｉL期以來，“衡中模式”備受爭議，支持與反對(duì)的聲音都很強(qiáng)烈。本文擬對(duì)“衡中模式”進(jìn)行深入剖析，揭示其辦學(xué)的核心問題癥結(jié)和折射出的基礎(chǔ)教育治理困境，并探討破解對(duì)策。

一、“衡中模式”辦學(xué)的核心問題

多年來，“衡中系”學(xué)校以出產(chǎn)高考狀元以及眾多學(xué)生考上北大清華而名聲在外，形成了擅于打造高考神話的“衡中模式”，成為一些媒體和學(xué)生家長追捧的對(duì)象。但從教育規(guī)律來看，“衡中模式”的出現(xiàn)與擴(kuò)張，存在著不合理、不正當(dāng)之處，其辦學(xué)的核心問題涉及兩個(gè)方面。1.公辦與民辦不分，以民辦學(xué)校名義實(shí)現(xiàn)教育資源集中自20世紀(jì)90年代末開始，教育辦學(xué)體制改革逐步實(shí)施，國家鼓勵(lì)擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源，“名校辦民校”成為普遍的浪潮。尤其2002年《民辦教育促進(jìn)法》的頒布，為民辦教育的發(fā)展提供了較好的法律與政策環(huán)境。衡水中學(xué)成立于1951年，是河北省首批示范性高中，但成績并未特別突出，僅僅是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的一所普通高中。衡水中學(xué)成為中學(xué)“名校”的過程，與其開辦民辦學(xué)校是密不可分的。1999年，依托于衡水中學(xué)的公辦民助高中滏陽中學(xué)成立，學(xué)校的教學(xué)進(jìn)度、管理考核等均與衡水中學(xué)一致。2013年2月，河北泰華錦業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司出資，與衡水中學(xué)共同成立了民辦性質(zhì)的衡水一中，其官網(wǎng)介紹，“管理、師資、招生、教育、教學(xué)均以衡水中學(xué)為依托”。“名校辦民校”并未超出教育法律法規(guī)與政策的相關(guān)規(guī)定，但從20世紀(jì)90年代末伊始，“名校辦民校”就存在著公辦與民辦不分、“一校兩制”的問題，實(shí)質(zhì)上是公辦學(xué)校以民辦的名義辦“校中校”，是一種打著法律與政策幌子而成立的“假民辦”。法律法規(guī)與政策對(duì)這種辦學(xué)行為是堅(jiān)決禁止的。根據(jù)2004年實(shí)施的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第六條，公辦學(xué)校參與舉辦的民辦學(xué)校，應(yīng)具獨(dú)立法人、獨(dú)立辦學(xué)、獨(dú)立財(cái)務(wù)、獨(dú)立招生、獨(dú)立發(fā)證“五獨(dú)立”。2016年5月12日教育部等四部門《關(guān)于2016年規(guī)范教育收費(fèi)治理教育亂收費(fèi)工作的實(shí)施意見》中要求：“逐步規(guī)范公辦教師到民辦學(xué)校任教行為。堅(jiān)決糾正公辦學(xué)校變相以民辦學(xué)校名義收費(fèi)、‘校中校’等違規(guī)行為，防止公辦學(xué)校優(yōu)質(zhì)辦學(xué)資源異化和流失。”［1］多年來，衡水中學(xué)與其相關(guān)的民辦學(xué)校在公辦與民辦的關(guān)系分界上“曖昧不清”。衡水中學(xué)與衡水一中的高考喜報(bào)共同在衡水中學(xué)官網(wǎng)上公布，衡水一中被當(dāng)?shù)厝撕茏匀坏胤Q作是“衡水中學(xué)南校區(qū)”，而成立更早的滏陽中學(xué)被稱作“衡水中學(xué)東校區(qū)”。今年6月1日河北省教育廳印發(fā)的整改通知，對(duì)衡水中學(xué)提出3項(xiàng)整改要求：衡水中學(xué)法人代表不得代行衡水第一中學(xué)法人代表權(quán)力；衡水中學(xué)在編教師派往民辦學(xué)校任教應(yīng)由衡水市教育局批準(zhǔn)，并不得影響河北衡水中學(xué)教學(xué)活動(dòng)；去除河北衡水中學(xué)官網(wǎng)中涉及衡水第一中學(xué)相關(guān)信息，在涉及對(duì)外宣傳內(nèi)容上不得發(fā)生河北衡水中學(xué)與衡水第一中學(xué)同時(shí)出現(xiàn)的情形［2］。這揭示了“衡中模式”違規(guī)辦學(xué)的事實(shí)真相，包括衡水中學(xué)法人代表把持衡水一中權(quán)力、公辦教師派往衡水一中任教、兩校“捆綁宣傳”等問題。6月16日，河北泰華錦業(yè)房地產(chǎn)公司了“衡水第一中學(xué)董事會(huì)聲明”，宣稱2014年9月19日，民辦衡水第一中學(xué)公章被衡水中學(xué)某校長取走；從那時(shí)至今，衡水第一中學(xué)董事會(huì)從未授權(quán)個(gè)人和團(tuán)體合作成立分校等事宜；衡水第一中學(xué)財(cái)務(wù)賬戶和投資方也未收到任何一家學(xué)校的贊助金和加盟費(fèi)［3］。這更佐證了衡水中學(xué)與衡水一中的“曖昧關(guān)系”：二者一校兩名，內(nèi)部互通。尤其近3年來全國開辦了18家“衡水系”中學(xué)，有不少是以衡水一中的名義開辦的，其投資方卻聲稱未收到任何加盟費(fèi)，那么這些費(fèi)用去了哪里？令人浮想。既占用公辦教育資源，又享受民辦教育便利，以民辦學(xué)校的名義實(shí)現(xiàn)教育資源集中，這是“衡中模式”壯大擴(kuò)張的重要訣竅。2.打造“超級(jí)中學(xué)”，對(duì)正常的區(qū)域教育生態(tài)造成不利影響所謂“超級(jí)中學(xué)”，是指學(xué)生規(guī)模巨大、學(xué)校設(shè)立在地級(jí)市或省會(huì)城市、壟斷了當(dāng)?shù)氐膬?yōu)秀生源和師源、考取北大清華的學(xué)生占據(jù)省內(nèi)較大比例的學(xué)校［4］。超級(jí)中學(xué)是教育資源高度集中的產(chǎn)物，往往規(guī)模龐大，是重點(diǎn)學(xué)校的升級(jí)版。目前，衡水中學(xué)（含衡水一中）的在校生12000多名，河北省內(nèi)優(yōu)秀的生源和師資不斷被聚集而來，近年來河北高考狀元、北大清華錄取的學(xué)生也大多出自該校，是一所很典型的超級(jí)中學(xué)。學(xué)校嚴(yán)格管控學(xué)生的作息、吃飯、跑操和學(xué)習(xí)時(shí)間，實(shí)行精細(xì)化甚至是半軍事化的教育教學(xué)管理。但“衡中模式”更值得被非議之處在于，通過表面合法正當(dāng)?shù)氖侄危瑢⑷「鱾€(gè)地區(qū)的優(yōu)質(zhì)生源集中起來，憑借高強(qiáng)度、激烈的應(yīng)試教育訓(xùn)練，屢屢在高考競(jìng)爭中拔得頭籌，這是它作為超級(jí)中學(xué)崛起的重要路徑。“衡中模式”的支持者往往號(hào)稱，作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的一所高中，衡水中學(xué)取得了耀眼的高考成績，這為農(nóng)村學(xué)生、寒門子弟升學(xué)和改變命運(yùn)提供了通道。但真相并非如此。有研究者對(duì)國內(nèi)頂尖學(xué)府K大學(xué)2005年至2009年連續(xù)5年的學(xué)生數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)超級(jí)中學(xué)平均占有本省K大錄取計(jì)劃的14.4%（有的占比更高），但來自超級(jí)中學(xué)的學(xué)生中，農(nóng)村戶籍比例遠(yuǎn)低于一般中學(xué)，只有一般中學(xué)的八分之一［5］。另有研究顯示，“超級(jí)中學(xué)”憑借對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的壟斷，催生了擇校現(xiàn)象和多種隱性的入學(xué)方式，如憑借關(guān)系入學(xué)、交納高額擇校費(fèi)等，這放大了學(xué)生的先天背景差異，更容易把農(nóng)村學(xué)生擋在門外［6］。這表明，壟斷一流大學(xué)入學(xué)機(jī)會(huì)的超級(jí)中學(xué)，并沒有擴(kuò)大寒門子弟的入學(xué)機(jī)會(huì)，而是讓農(nóng)村學(xué)生升學(xué)流動(dòng)的通道變得更窄，加劇了城鄉(xiāng)之間的教育不公。作為超級(jí)中學(xué)，“衡中模式”的一家獨(dú)大對(duì)衡水市乃至河北省的區(qū)域教育生態(tài)造成了不利影響，阻礙了基礎(chǔ)教育的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。原因在于，超級(jí)中學(xué)這種“巨無霸”利用教育壟斷地位，對(duì)基層的優(yōu)秀教師、高分學(xué)生層層掐尖，使區(qū)域教育“水土流失”、根基動(dòng)搖，讓許多曾經(jīng)很有競(jìng)爭力的縣級(jí)高中難以為繼［7］。衡水中學(xué)通過與衡水一中的混同辦學(xué)與招生，吸納了河北各個(gè)地市的優(yōu)質(zhì)生源，致使邢臺(tái)、保定等地市的生源流失嚴(yán)重，優(yōu)秀教師也紛紛被“重金買走”，大大影響了當(dāng)?shù)馗咧械慕逃|(zhì)量和辦學(xué)積極性。這種吸納優(yōu)質(zhì)生源的“掐尖”行為，主要是通過衡水一中違規(guī)招生、提前招生的方式來實(shí)現(xiàn)，成功規(guī)避了政策法規(guī)對(duì)公辦學(xué)校招生的時(shí)間、區(qū)域與名額限制。2017年7月份以來，承德、廊坊等多地發(fā)文限制衡水一中招生。2017年7月5日承德市教育局的《關(guān)于衡水第一中學(xué)等民辦學(xué)校在我市違規(guī)招生從“衡中模式”看基礎(chǔ)教育治理的困境與出路的處理公告》顯示，衡水一中假借公辦學(xué)校名譽(yù)進(jìn)行招生宣傳，擅自提前違規(guī)招生。廊坊市的相關(guān)公告也指出，衡水一中在廊坊招生計(jì)劃“極不嚴(yán)肅、隨意更改”；衡水一些民辦高中存在中考之前違規(guī)提前招生、公立私立學(xué)校混合招生，以及采取不正當(dāng)手段招攬生源等問題［8］。可見，“衡中模式”通過違規(guī)、提前招生實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)的大規(guī)模招生，不斷集中和壟斷優(yōu)質(zhì)教育資源。其持續(xù)打造高考神話的秘訣，也在于從河北各地聚攏最優(yōu)質(zhì)的生源。正是大量的優(yōu)秀生源成就了“衡中模式”，而非相反。此外，“衡中模式”打造的超級(jí)中學(xué)，目前已不滿足于對(duì)高中教育的壟斷，它要建立一個(gè)體量更為龐大的超級(jí)中學(xué)航母。2017年6月，“衡水中學(xué)實(shí)驗(yàn)學(xué)校”成立，這是一所由衡水中學(xué)托管的民辦寄宿制初中，由衡水成博房地產(chǎn)開發(fā)有限公司投資興建。據(jù)其2017年招生簡章宣傳：“學(xué)校將全面享受衡水中學(xué)各種辦學(xué)資源。學(xué)校優(yōu)秀畢業(yè)生，可進(jìn)入衡水中學(xué)或衡水一中，精準(zhǔn)對(duì)接衡水中學(xué)或衡水一中奧賽等特色培養(yǎng)項(xiàng)目繼續(xù)學(xué)習(xí)，實(shí)現(xiàn)初高中一體化培養(yǎng)。”［9］可以看到，該校招生宣傳中特別突出了與衡水中學(xué)、衡水一中密不可分的聯(lián)系，這明顯違背了民辦學(xué)校獨(dú)立辦學(xué)與招生的政策法律規(guī)定。該校初次招生計(jì)劃為7年級(jí)600人，8年級(jí)、9年級(jí)各360人。將三個(gè)年級(jí)的學(xué)生一次性招齊，勢(shì)必要從其他初中學(xué)校挖走大量生源，這是對(duì)民辦學(xué)校招生自主權(quán)的濫用。另外，自20世紀(jì)90年代末以來，初高中相分離曾一度是國家教育政策的明確要求，但一些初高中分而再合或名分實(shí)合，致使初高中分離的政策大打折扣。其背后原因在于高中學(xué)校保障自身優(yōu)秀生源供給的考量。保留初中部是為了保證自己在小升初和中考中優(yōu)先錄取優(yōu)秀學(xué)生的地位與特權(quán)［10］。同樣，衡水中學(xué)實(shí)驗(yàn)學(xué)校成立的重要用意恐怕在于借民辦學(xué)校招生自主權(quán)的便利，從初中階段就招攬河北的優(yōu)質(zhì)生源，鞏固“衡中模式”屹立不倒。這是“衡中模式”超級(jí)中學(xué)版圖擴(kuò)張的又一行動(dòng)，“衡中系”學(xué)校更為直接地延伸到了義務(wù)教育階段，對(duì)區(qū)域教育生態(tài)可能造成更為復(fù)雜的不利影響。

二、“衡中模式”折射出的基礎(chǔ)教育治理困境

“衡中模式”的擴(kuò)張過程，存在著對(duì)教育規(guī)律的違背，以及對(duì)教育法律法規(guī)與政策規(guī)范的規(guī)避，不是一種正常的、合理的教育生長模式，也絕非是一些人所認(rèn)為的為農(nóng)村學(xué)生提供了有利的升學(xué)渠道、擴(kuò)大了教育公平。可以說，“衡中模式”的形成與擴(kuò)張，折射出了基礎(chǔ)教育治理的突出困境，概言之，涉及兩個(gè)方面。1.不合理的教育政績觀，驅(qū)使地方政府以產(chǎn)業(yè)化方式辦學(xué)教育產(chǎn)業(yè)化是20世紀(jì)90年代以來一度興盛的一股浪潮，對(duì)我國教育事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了較大的不良影響。20世紀(jì)90年代，我國的市場(chǎng)化改革加速推進(jìn)，在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的指引下，經(jīng)濟(jì)話語和經(jīng)濟(jì)規(guī)則統(tǒng)領(lǐng)了各行各業(yè)的發(fā)展。“效率優(yōu)先、兼顧公平”不證自明地成為包括教育領(lǐng)域在內(nèi)的各個(gè)領(lǐng)域的通行準(zhǔn)則［11］。這引起了教育市場(chǎng)化的泛濫，并走向了教育產(chǎn)業(yè)化的誤區(qū)。教育產(chǎn)業(yè)化的問題在于，“教育與其他產(chǎn)業(yè)和部門間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下是否應(yīng)通過市場(chǎng)交換方式實(shí)現(xiàn)。或者說，教育的投入是否應(yīng)通過市場(chǎng)銷售它的產(chǎn)出而獲得”［12］。在市場(chǎng)化改革背景下，教育事業(yè)發(fā)展引入市場(chǎng)機(jī)制，彌補(bǔ)公辦教育資源不足，激發(fā)公辦教育活力，是正當(dāng)合理的發(fā)展方向。但在我國實(shí)踐中，教育市場(chǎng)化是在壟斷教育資源的情況下，限制民辦教育，通過公立學(xué)校的商業(yè)化，用“假民辦”來發(fā)展教育產(chǎn)業(yè)，把政府舉辦教育的責(zé)任推向市場(chǎng)［13］。乃至于，教育被一些地方政府當(dāng)作了賺錢的生意。通過收取高額學(xué)費(fèi)、擇校費(fèi)和借讀費(fèi)等實(shí)現(xiàn)經(jīng)營創(chuàng)收，獲取巨額的經(jīng)濟(jì)利益和打造教育政績，而教育本身的性質(zhì)與功能被異化。21世紀(jì)以來，隨著國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入的增加和教育管理法治化的增強(qiáng)，教育產(chǎn)業(yè)化導(dǎo)向被國家政策法規(guī)和官方口徑所明令禁止，得到了一定程度的抑制。然而，在經(jīng)濟(jì)主義、功利主義發(fā)展觀之下，教育產(chǎn)業(yè)化的導(dǎo)向并未被完全禁絕，而且隨著近年來資本對(duì)教育的侵蝕加劇，教育產(chǎn)業(yè)化的勢(shì)頭復(fù)又增強(qiáng)。縱觀“衡中模式”壯大的整個(gè)歷程，從1999年滏陽中學(xué)的成立到2014年衡水一中成立，教育產(chǎn)業(yè)化的路線一直若隱若現(xiàn)。衡水一中在河北省內(nèi)多地提前招生、違規(guī)招生，聚攏了優(yōu)質(zhì)生源的同時(shí)，還以民辦學(xué)校的身份合法地收取高昂學(xué)費(fèi)。衡水中學(xué)和衡水一中“公辦民辦不分”，實(shí)際上“一校兩名”，這在衡水當(dāng)?shù)丶昂颖笔?nèi)基本是公開的秘密，但河北省和衡水市教育部門卻一直未堅(jiān)決查處。正是由于地方政府、地方教育部門對(duì)違規(guī)辦學(xué)的縱容，才讓“衡中模式”不但在河北根深葉茂，還走出河北向全國其他省市擴(kuò)張。作為一種重要的公共政策，教育政策是教育權(quán)利分配和教育利益關(guān)系調(diào)整的具體體現(xiàn)，政策制定者與執(zhí)行者的價(jià)值觀念貫穿其中。地方政府、地方教育部門對(duì)“衡中模式”的默許，體現(xiàn)了其教育產(chǎn)業(yè)化思維與功利主義發(fā)展觀。事實(shí)上，衡水的民辦教育相當(dāng)活躍，發(fā)展規(guī)模也較龐大。目前民辦高中有22所，占全市35所普通高中的63%。然而，衡水市內(nèi)民辦與公辦高中“一對(duì)一”的現(xiàn)象較為突出，不少民辦高中都是依托公辦高中而成立的。這些學(xué)校盡管在形式上實(shí)現(xiàn)了公辦與民辦分開，但民辦學(xué)校往往與作為“母體”的公辦學(xué)校有著密切的瓜葛。這些并非完全獨(dú)立的民辦高中，成為公辦高中“母體”到其他地市吸納優(yōu)質(zhì)生源和收取高昂學(xué)費(fèi)的合法“觸角”。衡水全部的民辦高中在河北全省招生計(jì)劃為3萬余人，除了一般對(duì)尖子生減免學(xué)費(fèi)并給以獎(jiǎng)勵(lì)外，對(duì)其他學(xué)生則要收取幾千至數(shù)萬元的費(fèi)用，這是一筆數(shù)額巨大的收入。集中全省各地優(yōu)秀生源而創(chuàng)造的狀元傳奇與高考神話，則成為當(dāng)?shù)卣闹卮蠼逃兒烷W亮耀眼的城市名片。衡水市委、市政府曾多次發(fā)公函表彰衡水中學(xué)所取得的高考成就。此外，外地學(xué)生家長來衡水購房就學(xué)和租房陪讀，提升了衡水房地產(chǎn)市場(chǎng)的活躍程度，有利于帶動(dòng)GDP的增長。衡水一中、衡中實(shí)驗(yàn)學(xué)校的投資方均為房地產(chǎn)公司，衡水一中等學(xué)校附近的“學(xué)區(qū)房”被熱炒。衡水濱湖新區(qū)年鑒中直言不諱地描述了衡水一中落成后的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，并將其稱為“衡中南校區(qū)”。“總投資10億元的衡中南校區(qū)項(xiàng)目投入使用，入駐師生近萬人，聚集了人氣，拉動(dòng)了新區(qū)經(jīng)濟(jì)。”［14］足見，在教育產(chǎn)業(yè)化思維與不合理的教育政績觀下，某些地方政府呈現(xiàn)出了一種追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的“公司化”特征，把教育當(dāng)作打造政績、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接手段，教育的基本公共服務(wù)屬性被弱化，教育發(fā)展的規(guī)律和育人使命也被淡忘。2.教育管理體制局限與公眾監(jiān)督缺失，導(dǎo)致教育治理機(jī)制不健全多年來，針對(duì)“衡中模式”擴(kuò)張過程中較明顯的違規(guī)辦學(xué)問題，衡水市、河北省教育部門，都未對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)厲的責(zé)罰與糾正。在種種原因之外，教育管理體制局限、公眾監(jiān)督缺失所導(dǎo)致的教育治理機(jī)制欠完善，也是助推“衡中模式”壯大的重要因素。基礎(chǔ)教育的管理體制局限，首先體現(xiàn)在地方教育部門的教育決策與治理權(quán)限被同一級(jí)地方政府所掌控。自1985年以來，我國基礎(chǔ)教育管理體制改革的基本趨勢(shì)是權(quán)責(zé)下放。從20世紀(jì)八九十年代的“分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理”到2001年以來的“以縣為主”，逐步把基礎(chǔ)教育管理與發(fā)展的權(quán)責(zé)交給地方。這與我國各級(jí)政府分級(jí)而治的行政體系相一致，基礎(chǔ)教育相應(yīng)實(shí)行了一種“屬地管理”的模式。一般而言，中小學(xué)校歸縣（區(qū)）級(jí)教育部門管理，少數(shù)位于地級(jí)市市區(qū)的示范性高中，歸地級(jí)市教育部門管理。在此管理模式下，除了中央、省級(jí)財(cái)政對(duì)貧困縣教育的轉(zhuǎn)移支付之外，基礎(chǔ)教育的中小學(xué)校主要由縣級(jí)、地市級(jí)政府支出建設(shè)經(jīng)費(fèi)，發(fā)放教師工資，由縣級(jí)、地市級(jí)教育部門管理。但在現(xiàn)行的行政體制下，地方教育部門官員的任命權(quán)力歸屬于同一級(jí)的地方政府和人大，這致使基礎(chǔ)教育決策與治理的權(quán)力實(shí)際掌握在地方政府手中，而并非由教育部門自主行使。一方面，由同級(jí)的地方政府統(tǒng)轄行政區(qū)劃內(nèi)包括教育事業(yè)在內(nèi)的各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展，符合我國行政法等相關(guān)法律法規(guī)的基本規(guī)定，也符合地方政府事權(quán)范圍的應(yīng)有設(shè)定。但同時(shí)，這種局面也導(dǎo)致地方政府基本把持了地方教育決策，教育規(guī)律是否被尊重、基礎(chǔ)教育發(fā)展的好壞，往往取決于地方政府負(fù)責(zé)人的教育情懷與熱情，取決于是否將教育事業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長、城鎮(zhèn)化等目標(biāo)捆綁在一起。這就給國家教育決策落地、依法辦學(xué)的順利實(shí)施，帶來了很大的不確定風(fēng)險(xiǎn)。基礎(chǔ)教育的管理體制局限，還體現(xiàn)在長期以來并未將地方政府履行教育職責(zé)的狀況，真正納入到地方官員的考核、獎(jiǎng)懲依據(jù)之中，致使國務(wù)院、教育部頒發(fā)的基礎(chǔ)教育政策的貫徹落實(shí)大打折扣，尤其教育部難以對(duì)地方政府的教育政策執(zhí)行形成有效的評(píng)判與約束。事實(shí)上，由于教育投資回報(bào)的長期性，教育部門在國家體系結(jié)構(gòu)中往往被視為消耗性而非產(chǎn)出性部門，因而缺乏足夠的話語權(quán)，處于較為弱勢(shì)的地位。在GDP政績觀導(dǎo)向下，地方政府容易產(chǎn)生一種經(jīng)濟(jì)理性，對(duì)國家教育政策選擇性執(zhí)行，放縱那些違反政策法律規(guī)定卻能創(chuàng)造教育政績、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的辦學(xué)行為。打造超級(jí)中學(xué)的“衡中模式”即有此問題。然而，教育部門對(duì)于地方政府縱容違規(guī)辦學(xué)的行為卻應(yīng)對(duì)乏力。面對(duì)“衡中模式”違規(guī)辦學(xué)，教育部對(duì)河北省政府、衡水市政府的教育治理缺乏有力度的評(píng)判與約束，河北省教育廳對(duì)衡水市政府的教育治理同樣缺乏有力的約束。同時(shí)，自上而下的各級(jí)教育部門之間并不是一種垂直管理的關(guān)系。某一級(jí)教育部門主要對(duì)同級(jí)的政府、人大負(fù)責(zé)，而基本不對(duì)上一級(jí)教育部門負(fù)責(zé)，使得教育政策的貫徹落實(shí)缺乏有效的壓力約束。這種約束與問責(zé)機(jī)制的疏漏，是導(dǎo)致地方政府、地方教育部門未嚴(yán)格依法治教的重要原因。此外，則是教育治理過程中公眾監(jiān)督的缺失。從“教育管理”走向“教育治理”，是教育現(xiàn)代化的突出特征之一，體現(xiàn)了政府執(zhí)政理念、教育履責(zé)方式的轉(zhuǎn)向。教育管理強(qiáng)調(diào)教育行政部門對(duì)教育權(quán)力的行使，是一種單一主體的行為；教育治理則強(qiáng)調(diào)政府部門、社會(huì)組織和利益群體等對(duì)教育公共事務(wù)的共同參與，具有主體的多元性。其中，合理的公眾監(jiān)督是教育治理必不可少的一環(huán)。為確保公眾監(jiān)督的有效性，及時(shí)和足夠的教育信息公開是非常必要的。但在當(dāng)前的基礎(chǔ)教育治理中，教育文件、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等基本教育信息的公布公開做得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。例如，衡水中學(xué)、衡水一中公開得最多的是每年考上北大和清華的學(xué)生喜報(bào)，但我們對(duì)衡水一中的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、招生來源等卻一無所知，尤其是衡水當(dāng)?shù)亓鱾髦鴮?duì)民辦高中多從外地招生致使本地學(xué)生難上高中的不滿怨言。因此，公布其招生的本地與外地生構(gòu)成比例頗為必要，而且在信息化時(shí)代，教育信息公開應(yīng)當(dāng)毫無疑問通過網(wǎng)絡(luò)渠道最大范圍地，而不能只在教育局、學(xué)校門口張貼通告，就宣稱已經(jīng)公開了。正是由于信息公開的嚴(yán)重不足，使得公眾難以對(duì)基礎(chǔ)教育治理過程進(jìn)行深入的監(jiān)督與參與，以至于“衡中模式”擴(kuò)張至今，普通公眾一直被盲目裹挾其中，卻無法對(duì)其施加主動(dòng)的影響。

三、“衡中模式”的破解與基礎(chǔ)教育治理困境的出路

為實(shí)現(xiàn)教育治理的法治化與現(xiàn)代化，需針對(duì)“衡中模式”核心的問題和癥結(jié)采取有效舉措，破解“衡中模式”下的基礎(chǔ)教育治理困境。這些舉措包括：1.地方政府摒棄功利主義價(jià)值觀，履行教育均衡與公平發(fā)展責(zé)任我國現(xiàn)行教育法律法規(guī)、政策文件對(duì)于普通高中辦學(xué)合理規(guī)模（普通高中在校生原則上不超過3000人）、禁止公辦與民辦學(xué)校違規(guī)招生等有著明確的規(guī)定，打造超級(jí)中學(xué)違背了政策與法律法規(guī)的相關(guān)要求。然而，全國范圍內(nèi)類似“衡中模式”打造超級(jí)中學(xué)的現(xiàn)象并不少見。根源在于一些地方政府固守功利主義價(jià)值觀和不合理的教育政績觀，選擇性地執(zhí)行國家教育政策，默許、縱容一些學(xué)校的違規(guī)辦學(xué)行為。地方政府應(yīng)堅(jiān)決摒棄功利主義價(jià)值觀和教育產(chǎn)業(yè)化思維，尊重教育發(fā)展的客觀規(guī)律，不折不扣地貫徹執(zhí)行教育法律法規(guī)與政策要求，履行教育均衡與公平發(fā)展的責(zé)任，遏制和妥善處理一家獨(dú)大的超級(jí)中學(xué)問題，推動(dòng)基礎(chǔ)教育治理的規(guī)范化和有序化。2.強(qiáng)化教育職責(zé)履行的問責(zé)機(jī)制，促進(jìn)依法治教的實(shí)現(xiàn)破解“衡中模式”一類的辦學(xué)現(xiàn)象，一方面要呼吁地方政府秉持正確的價(jià)值導(dǎo)向，積極主動(dòng)地依法治教；另一方面又不能全寄托于此，還應(yīng)當(dāng)從制度層面強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)地方政府、地方教育部門履行教育職責(zé)的約束與問責(zé)。首先，要把地方各級(jí)政府履行教育職責(zé)的狀況，真正納入到地方官員的考核與獎(jiǎng)懲依據(jù)中，形成敦促地方政府依法治教的有效壓力。2017年5月31日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《對(duì)省級(jí)人民政府履行教育職責(zé)的評(píng)價(jià)辦法》，指出由國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)每年對(duì)省級(jí)人民政府履行教育職責(zé)進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果作為對(duì)省級(jí)人民政府及其有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行考核、獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)［15］。可以看到，國家已經(jīng)有意識(shí)地強(qiáng)化了對(duì)地方政府履行教育職責(zé)的考核評(píng)價(jià)，但還主要限于針對(duì)省級(jí)政府，接下來還有必要擴(kuò)大此項(xiàng)評(píng)價(jià)的覆蓋面，將地市級(jí)、縣級(jí)政府履行教育職責(zé)的狀況，也由國家相關(guān)部門進(jìn)行定期抽檢考核，類似于環(huán)保部對(duì)各地的“環(huán)保督查”那樣，形成督促地方政府履行教育職責(zé)的高壓態(tài)勢(shì)。其次，還應(yīng)當(dāng)一定程度上強(qiáng)化自上而下的各級(jí)教育部門間的垂直管理，尤其應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)教育部對(duì)地方各級(jí)教育部門的垂直約束，強(qiáng)化教育權(quán)力在國家科層制行政體系中的縱向運(yùn)轉(zhuǎn)，形成抗衡地方政府行政統(tǒng)轄權(quán)力的必要砝碼，推動(dòng)國家教育政策在地方的有效貫徹落實(shí)。3.規(guī)范民辦學(xué)校招生自主權(quán)的行使，避免被不法利用為促進(jìn)民辦教育的發(fā)展壯大，我國在《民辦教育促進(jìn)法》及其實(shí)施條例中，明確規(guī)定了民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，招生自主權(quán)是其中的重要方面。但是，現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)于民辦學(xué)校自主權(quán)的規(guī)定，存在著一定的模糊和籠統(tǒng)之處。如2004年頒發(fā)的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第27條第一款規(guī)定：“民辦學(xué)校享有與同級(jí)同類公辦學(xué)校同等的招生權(quán)，可以自主確定招生的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和方式。”在賦予民辦學(xué)校較大招生自主權(quán)的同時(shí)卻并未明確一些細(xì)節(jié)問題，如新開辦的民辦學(xué)校能否在初次招生時(shí)一次性招齊各個(gè)年級(jí)學(xué)生？由是出現(xiàn)了衡水中學(xué)實(shí)驗(yàn)學(xué)校簡章宣傳中一次招齊3個(gè)年級(jí)的狀況，這種招生方式勢(shì)必要從其他學(xué)校的在讀生中大量吸納生源，對(duì)相關(guān)學(xué)校的正常教育秩序造成不利影響。毋庸置疑，民辦學(xué)校招生自主權(quán)的行使，不應(yīng)沖擊平穩(wěn)的教育秩序和損害教育公共利益。2016年11月修訂的《民辦教育促進(jìn)法》已于今年9月1日起實(shí)施，相應(yīng)地新的民辦教育促進(jìn)法《實(shí)施條例》也需要出臺(tái)，在其中應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確民辦學(xué)校招生自主權(quán)的合理限度，而不能任其演化為一種招生特權(quán)。此外，幾年來衡水一中在河北各地大量吸納優(yōu)秀生源，早已引起了各地市的注意和不滿，但直至今年6月河北省教育廳對(duì)衡水中學(xué)、衡水一中發(fā)出整改要求，承德、石家莊、廊坊等多個(gè)地市才對(duì)這種違規(guī)招生行為進(jìn)行明確抵制。個(gè)中原因，恐怕在于對(duì)法律法規(guī)所規(guī)定的民辦學(xué)校招生自主權(quán)的誤解與忌憚。《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第27條第二款規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府教育行政部門、勞動(dòng)和社會(huì)保障行政部門應(yīng)當(dāng)為外地的民辦學(xué)校在本地招生提供平等待遇，不得實(shí)行地區(qū)封鎖，不得濫收費(fèi)用。”這一規(guī)定的確強(qiáng)調(diào)了政府教育部門對(duì)民辦學(xué)校招生自主權(quán)的保障，但民辦學(xué)校違規(guī)招生的行為已超出此條款的保護(hù)范圍，因而應(yīng)當(dāng)旗幟鮮明地予以抵制和懲處，這是依法治教的題中之義，而不必心存忌憚，等到上級(jí)教育部門亮明態(tài)度后才有所響應(yīng)和作為。4.加大教育信息公開，推動(dòng)基礎(chǔ)教育治理的公眾監(jiān)督和參與現(xiàn)代意義上的教育治理，絕不再是政府、教育部門獨(dú)斷專行的事情，而應(yīng)是由政府部門主導(dǎo)、社會(huì)各界共同參與和監(jiān)督，從而實(shí)現(xiàn)教育公共事務(wù)治理的民主化、科學(xué)化。根治“衡中模式”此類辦學(xué)現(xiàn)象，須加大教育信息公開的力度，借助于便捷的信息化手段，將教育政策文件、學(xué)校招生狀況等及時(shí)充分地公開，保障公眾的教育知情權(quán)，推動(dòng)基礎(chǔ)教育治理的公眾監(jiān)督和參與，努力做到“陽光下沒有罪惡”。同時(shí)，這也有助于增進(jìn)公眾對(duì)教育政策舉措的理解與感知，讓廣大公眾深切體會(huì)到教育改革的政府努力，為國家與政府不斷贏得政聲民心。

作者:王帥 單位:中國教育科學(xué)研究院