縣鄉（鎮）統計管理體制模式的理性選擇：垂直管理

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摘要；本文認為，鄉鎮統計部門在與縣以上政府統計部門博弈中處于不利地位，企圖通過鄉鎮統計部門自身力量促使縣鄉（鎮）統計管理體制由非均衡轉向均衡不現實，只有垂直管理增加鄉鎮統計部門的相對福利。與此同時，在客觀現實面前，欲理順縣鄉（鎮）統計體制，實現鄉鎮統計部門財權與事權的統一也不現實，而垂直管理更符合客觀現實的未來變化趨勢。

關鍵詞：縣鄉（鎮）統計管理體制制度變遷垂直管理

隨著客觀經濟環境的變化，尤其是市場經濟的不斷深化、政府機構改革的深入、以及WTO和GDDS的加入，我國政府統計管理體制明顯滯后，特別是縣鄉鎮政府統計管理體制的滯后已嚴重制約著政府統計的整體水平，也使鄉鎮統計面臨前所未遇的困難。為此，近年來理論工作者和實踐工作者為此提出了一系列改革對策，其中大量對策側重于鄉鎮統計本身，如鄉鎮統計人員如何提高素質、如何通過提高自身的服務水平贏得黨政領導的重視、改善鄉鎮統計人員的待遇、配備先進的統計手段等，這些對策的提出本身沒有問題，但欲通過上述對策改變鄉鎮統計所面臨的問題只能是局部的，也是暫時的。因為，體制問題是鄉鎮統計陷入困境的根源，換句話說，鄉鎮統計面臨的一切問題皆來源于縣鄉統計管理體制。為此，改革現行僵化的縣鄉統計管理體制是解決鄉鎮統計困境的根本出路。然而縣鄉（鎮）統計管理體制是政府統計管理體制的重要組成部分，脫離政府統計管理體制大系統談縣鄉（鎮）統計管理體制改革本身意義不大，只有從現行政府統計管理體制運行特征的分析中，才能很好解釋縣鄉（鎮）統計管理體制改革的突破口以及改革路徑。另一方面，理論解釋只有與客觀現實狀況相對接，才能使理論化作行動的指南。

管理體制從本質上講屬于制度的一種，即正式制度。管理體制的改革問題屬于制度變遷問題，而制度變遷可分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷。透視我國政府統計管理體制演進過程可以看出，誘致性變遷占主導性，具體表現為我國政府統計管理體制呈現出隨客觀環境變化而自然演進的痕跡，如政府統計管理體制隨經濟管理體制的變遷而變遷，最終形成“統一領導，分級負責”的統計管理體制。當然在特殊時期，也曾出現過強制性變遷的現象，如期間，強行取消各級政府獨立的統計組織機構，從而形成政府統計依附計劃部門而存在的管理體制。

一、縣鄉（鎮）統計管理體制模式選擇的理論分析

1、從制度循環階段看，現行政府統計管理體制處于非均衡狀態，其特征表現為利益分配在鄉鎮統計部門與縣以上統計部門之間失衡

諾思認為，制度變遷具有周期性，是從不均衡—均衡—不均衡—均衡這樣循環往復的過程。但有一點可以肯定，制度變遷都是從效率較低的階段起步的。因此，制度變遷的周期性，并不是制度簡單的輪回，而是由低效率制度向更高效率制度改進的過程。制度變遷的周期性說明了任何一種制度只能適應特定的時代，不可能一成不變。正如哈耶克所言，相對于復雜的社會演進，個人的理性是非常有限的。與此同時，制度周期理論說明制度變遷是有規律可循的，當一種制度處于僵滯階段時，必須對該制度創新，使制度達到均衡狀態，進而使該制度滿足各方的利益（既能夠滿足極少數利益集團，也能滿足大多數利益集團），制度的效率達到新的最大化（相對于原有制度來講）。

從制度循環的階段看，現行“統一領導，分級負責”的政府統計管理體制處于僵滯階段，即低效率狀態，體現為受益最大者是少數集團，即國家統計部門，其次是省、直轄市、區統計部門，最后是市縣統計部門，而處于基層的最大利益集團鄉鎮統計部門幾乎沒有利益可言。在該體制下，利益從上往下依次遞減，而承擔的任務從上往下依次遞增，整個系統投入與產出明顯錯位。其次，該體制伴隨著較大的道德風險，體現為系統內部虛報以及瞞報現象時有發生。再次，該體制產生了逆向選擇，體現為無需承擔較大成本而獲取較大利益的虛報以及瞞報行為，使合法行為的統計主體向其靠近，從而使虛報浮夸現象不斷蔓延。正如奧爾森所言，一個不好的制度是由于利益不能均衡，不能為整個社會所分享，處于極少數利益集團剝奪大部分人利益的狀態。一句話，現行政府統計管理體制處在低效率狀態。依制度變遷周期理論而言，當制度處于僵滯階段時，必須對其進行創新，才能煥發新的生機。

上述理論分析，對現行的政府統計管理體制所處的階段進行了定位，即處于僵滯階段。具體表現為該制度未能體現利益分配的公平性，系統內投入與產出錯位，效率低下。從而為我國縣鄉政府統計管理體制改革突破口的選擇提供了理論線索，即為變目前非均衡型利益分配管理體制為均衡型利益分配管理體制。

2、為什么非均衡的政府統計管理體制能夠繼續存在

為什么一種低效率的制度能夠繼續存在，按路徑依賴理論、公共性解釋以及封閉系統解說原因有四方面：一是個人或利益集團對制度的初始選擇具有依賴性，即人們一旦選擇了一種制度形式，制度的發展就會有自身運行的慣性，從而可能強化一種不好的制度；二是制度本身是一種公共產品，制度收益的分享相對而言是不排他的，因而大多數人沒有積極性去改變不合理的制度。另一方面，雖然某一制度不合理，但分攤到個人身上的損害相對較小，于是人們愿意忍受這個不合理的制度，而不去創新一項從整體上講效益更大的制度；三是盡管人們選擇的制度不好，但由讓個體去耗費成本，收集信息設計新的制度可能得不償失；四是在一個封閉的環境中，制度停滯極易存在。因為與外界的隔絕使制度的優劣缺乏比較，從而使一種不好的制度也能夠存在下來。

盡管現行“統一領導，分級負責”的政府統計管理體制能夠持續存在的原因，上述解釋并不全面，但如果撇開該體制受制于我國“條塊結合”的行政管理體制這一因素之外，上述解釋基本符合該體制繼續存在的原因。我國長期實行的計劃經濟的一大特征就是所有的制度（包括政府統計管理體制）均來自政府，無論個人，還是利益集團寄希望自身利益的改善于政府所制訂的各項制度，期盼好的制度成為各級、各類利益集團（包括政府統計管理體制）的共同愿望，從而強化了對制度選擇的依賴性。與此同時，受計劃經濟體制一大二公思想的影響，包括政府統計體制在內的各項制度具有很強的公共產品屬性，制度收益的分享不具有排他性，包括鄉鎮統計部門在內的各級、各類利益集團對制度創新缺乏積極性和主動性。另外，由于我國社會經濟的運行長期處于封閉狀態，對外交流領域狹窄，缺乏包括政府統計管理體制在內的各項制度比較的平臺和機會。最后，制度創新需要巨大的成本投入，包括鄉鎮統計部門在內的小利益集團顯然無能為力。盡管十一屆三中全會以后，實施了對外開放，對內搞活的政策，但在制度的安排上仍具有很深的計劃經濟的烙印，從而延緩了制度創新的進程。

上述理論分析，對現行的政府統計管理體制能夠長期存在的作了合理解釋：即依賴性、公共性以及封閉性。從而為政府統計管理體制改革找到了具體的路徑：加大市場機制在政府統計管理體制的介入，建立各級政府統計部門產權的邊界，廣泛吸收國外政府統計管理體制的先進經驗

3、對鄉鎮統計部門實施垂直管理是縣鄉（鎮）政府統計管理體制的理性選擇，也是實現整個政府統計管理體制均衡的邏輯起點

制度從非均衡向均衡的演進過程是各利益集團博弈的過程，博弈有零和博弈與非零和博弈兩種。顯然縣以上政府統計部門與鄉鎮統計部門之間的博弈是非零和博弈，即利益分配均衡制度的安排不利于縣以上政府統計部門（非均衡階段較大受益者），而有利于鄉鎮統計部門（非均衡階段最少利益獲得者）。但需要強調的是擁有較大行政權力的政府統計部門在博弈中處于有利地位。同理，市以上政府統計部門在與縣統計部門博弈中處于有利地位。依次類推，處于政府統計最高層的國家統計部門在博弈中處于最有利的地位，因為其行政權力最大。由此可見，要使現行非均衡的政府統計管理體制向均衡性政府統計管理體制全面轉型將受到權力結構的嚴重制約，也就是說鄉鎮統計部門根本無法在與縣以上政府統計部門博弈中獲得均衡利益，除非采取集體行動，但這種可能性幾乎沒有。因此，鄉鎮統計部門只有被包容到行政權力相對較大的利益集團即縣統計部門（縣統計部門對鄉鎮統計部門的垂直管理）才能獲得相對利益的提高。但企圖將各級政府統計部門均包容到擁有最大行政權力、最大利益集團的國家統計部門，實施垂直管理，使政府統計管理體制完全均衡并不現實，因為制度變遷是有成本的。基于此，筆者認為，走逐級均衡的道路比較現實，即首先實現縣統計部門對鄉鎮統計部門垂直管理，其次，實現市對縣統計部門的垂直管理，再次實現省統計部門對市統計部門的垂直管理，最后實現國家統計部門對省統計部門的垂直管理。由此可以得出結論，即縣對鄉鎮統計部門實施垂直管理是縣鄉（鎮）政府統計管理體制的理性選擇，也是實現整個政府統計管理體制均衡的邏輯起點。

二、縣鄉（鎮）統計管理體制改革模式選擇的現實分析

現行財權和事權相分離的政府統計管理體制，導致系統內部缺少了財權和事權的相互制衡機制，從而為各級政府統計部門職能的越位和缺位創造了天然的溫床，也為擁有行政權力的縣以上統計部門成本外溢打開了方便之門，于是屬于縣以上政府統計部門以及其他職能統計的調查任務大批轉嫁于鄉鎮統計組織。目前，鄉鎮統計部門不僅承擔來自縣以上政府統計部門的各類調查任務，而且要承擔來自縣以上其他部門的調查任務，還要承擔鄉鎮政府的調查任務。盡管按照基層統計現有資源存量不可能完成過量的統計任務，但迫于行政壓力，只能以犧牲質量為代價強迫完成。與此同時，由于縣以上的任何一個職能部門均對鄉鎮政府擁有一定的行政管理權，因而鄉鎮統計部門成為政府統計系統最大的事權承擔者。由此可見，鄉鎮統計部門承受多方壓力（見圖一）。

圖一鄉鎮統計壓力來源

顯然，在上述客觀現實面前，欲理順縣鄉（鎮）統計管理體制，實現鄉鎮統計部門財權與事權的統一是不可能的。具體而言，無論鄉鎮統計辦設在鄉鎮何處，鄉鎮統計的壓力是鄉鎮政府無力消除的。因為，鄉鎮政府本身就受到多方的壓力,而鄉鎮統計又是各種體制綜合壓力的承擔者。而通過統計事務所來解決鄉鎮統計困境的方法必須以連續性、高成本的《統計法》檢查為代價。從長遠角度看，僅僅依靠為隸屬鄉鎮企業幫助提供統計數據籌集的經費并不能滿足統計事務所所需的經費，而且對鄉鎮企業較少的中西部地區來講顯然不適應。為此，筆者認為，鄉鎮統計擺脫困境的根本出路為：縣統計部門對其實施垂直管理。其相關理由如下：

1、我國鄉鎮政府機構改革總體趨勢，要求鄉鎮統計活動由縣（區）統計部門完成

長期以來，由于鄉鎮政府運行成本過高，導致農民負擔不斷加重，為此，理論界有大批學者主張取消鄉鎮政府，設立鄉鎮公所。盡管鄉鎮政府未取消，但是全國范圍撤并鄉鎮的力度不斷加大。據統計，截止目前，全國已有25個省份基本完成鄉鎮撤并，鄉鎮總數由撤并前的46400多個減少到39000多個，五年共撤并7400多個鄉鎮，平均每天撤并4個鄉鎮，而且鄉鎮政府內設機構普遍減少。鄉鎮統計組織屬于鄉鎮政府組織的組成部分，鄉鎮政府改革自然會左右鄉鎮統計將后的發展。顯然，從我國鄉鎮政府改革的總體趨勢看，企圖加強鄉鎮統計組織建設，充實鄉鎮統計隊伍會越來越困難，因為，減少層級行政組織是改革的總體趨勢，取消鄉鎮政府是歷史必然。盡管鄉鎮統計任務不斷增多與鄉鎮統計資源短缺的矛盾決定了必須加強鄉鎮統計組織建設，但客觀環境無法實現加強鄉鎮統計組織建設的目標。而解決矛盾的理性的方法就是盡早實現鄉鎮統計活動由縣（區）統計部門接管，接管越早，既有利于基層統計活動盡快擺脫困境，更有利于解決基層統計的被動局面。

2、政府統計活動的規范化、標準化，要求基層統計定位于縣（區）一級

受條塊分割管理體制的影響，鄉鎮統計資源分布在計生辦、農委辦、鄉企辦、鄉鎮統計辦等部門。這不僅導致數出多門、重復統計、口徑不一，而且導致統計力量分散化，不利于形成合力。由于鄉鎮統計活動分散化，導致鄉鎮統計標準不一；由于鄉鎮統計活動分散化，導致鄉鎮統計辦無法調度全部鄉鎮統計資源，也無力統一協調全鄉鎮統計活動，其結果是“數出多門，門門不同”。一句話，鄉鎮統計活動的分散化不利于集中統一管理。而要實現政府統計標準的統一化以及要消除鄉鎮統計活動的分散化，有效的途徑就是對調查活動實施集中統一管理，其前提是對鄉鎮統計資源實施集中統一管理。顯然，在條塊分割的經濟管理體制下，欲在鄉鎮一級對鄉鎮統計資源實施統一集中管理，進而實施統計調查活動的歸一化管理不現實。而可行的做法是在縣一級實施統計資源的統一管理，即基層統計定位于縣一級。

與此同時，縣統計部門對鄉鎮統計活動垂直管理之后，可以打破鄉鎮行政區劃界限，實現鄉鎮統計資源鄉鎮之間自由調配，而且能夠集中統一培訓，優化統計人員的知識結構，形成合力，充分發揮現有統計資源的作用；可以減輕基層統計的負擔，縣統計部門出于自身利益最大化的考慮，會積極優化調查內容，減少重復調查；可以在經費、人員方面確保抽樣調查的組織實施，而抽樣調查的全面實施可以節省大量的人力、物力和財力。

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