美國國防科技工業軍民一體化思考

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內容提要：軍民一體化，是當代國防科技工業發展的必然趨勢。近年來，美國為推進國防科技工業軍民一體化發展步伐，采取了一系列政策措施：確立軍民一體化發展的三步策略，調整和優化國防科技工業結構，倡導改革傳統國防采辦方式，重視發揮政府的鼓勵和引導作用，采用有效的軍民一體化轉軌模式。

關鍵詞：美國軍民一體化政策調整改革軍民一體化，是國防科技工業發展的必然趨勢。

自冷戰結束以來，美國根據國際政治、經濟、軍事形勢變化出現的新特點，對冷戰時期建立起來的龐大國防科技工業基礎采取了一系列重大調整和改革政策措施。其中一項重要措施就是大力推行軍民一體化策略。本文根據近年來出版的文獻資料，對美國國防科技工業軍民一體化政策進行簡要概括，以求教于國防科技工業理論與實際部門同仁。一、確立軍民一體化發展的三步策略為了有計劃和有步驟地推行國防科技工業軍民一體化的發展，美國國會技術評價局在《軍民一體化的潛力評估》中擬訂了調整、改革和重組的三步發展策略。調整策略是進行一系列逐漸的變革，通過擴大對民用產品和勞務的使用，促進產業部門一級采辦過程的一體化。這一策略只對公司（或廠所）一級的采辦過程產生有限的影響，它是通往其后調整策略和重組策略的更為全面的軍民一體化過程的第一步。實施這一策略所需的一些措施（如取消商業采購的成本與定價要求等）需由國會立法，其他一些措施（如取消不必要的軍用規格與標準等），可由國防部采取而無需立法部門另外授權。在國防部能單獨采取措施的情況下，為了保證成功，也需要國會的支持。調整策略包括三個組成部分：促進民品采購；發展和推廣技術；提高投資效益和共享資源。改革策略是建立在調整策略基礎上的，它將采取更積極、更廣泛的方法促進軍民一體化。改革策略有三個支柱：進一步擴大民品采購；使研究與發展、制造、維修和服務一體化；把軍民一體化的改革和做法盡可能用于軍民分離的那部分國防科技工業基礎。進一步擴大民品采購的關鍵是消除民品采購的各種限制條件。主要措施是：商業式采購；培養一支訓練有素的采辦隊伍；修改現有的激勵體制。新體制必須包括制訂有關評定和獎勵采辦官員業績的新措施。研究與發展、制造、維修和服務過程一體化旨在消除企業和廠所內部的重復、實現規模經濟和把政府的采購置于商業活動上。把軍民一體化的改革和做法盡可能用于軍民分離的那部分國防科技工業基礎，有助于那些從事發展、生產和維修高度專用、復雜和保密的軍品和勞務的企業走向一體化。從事民品和軍品生產的公司，可通過共用工人、管理部門、研究中心和其他資源，促進企業內部資源的轉移。只從事國防業務的企業和政府組織，可通過各種聯合科研項目、標準組織、共用試驗設施等進行產業一級的技術轉移。改革策略的實施，需要改變傳統的采辦原則，即改變國防部完全按軍用規格和標準設計和采購軍品的原則。采用的新系統規格和標準應強調采用民用部件和工藝進行設計。以便軍品在民品廠而不是在軍民分離的工廠進行制造或維修，并使軍品的設計和制造能夠采用更多的兩用或多用技術。在實施調整策略和改革策略的各種政策后，第三步策略就是重組策略。重組策略可使軍民一體化達到更高水平，它不僅重新組織國防科技工業基礎，而且將改變兵力結構和武器系統以便利用民用科技工業基礎。重組策略包括政府和私營部門國防科技工業基礎廣泛地合理化和私有化，以及國防科技工業基礎的所謂商業化。重組策略追求的是國防科技工業基礎最大限度的合理化，目標是依賴私營部門的能力。國防部可以圍繞私營企業而不是政府企業促進國防設施的合并。在極端的情況下，國防部可以同一家私營公司簽訂合同經辦國防采購。正如單個武器系統可以利用民用的或一體化的組件、部件、工裝或勞務進行設計一樣，武裝部隊本身也可以充分利用民品和勞務進行組建。對軍事本身的某些部分進行重新組織，可為提高軍民一體化水平提供許多機會。一些比較適合軍民一體化的新武器（如用工業界通常能提供使用的炮管發射的火箭炮，或用民航機機體為基礎制造在防空區外發射空地導彈的轟炸機），能代替專門為軍用設計的裝備（如身管火炮或突防轟炸機）。二、調整和優化國防科技工業結構調整國防科技工業結構，主要是明確某個具體產業部門怎樣從目前以國防經營活動為主發展到更具有兩用性質的結構，即將工業中的軍用部分和民用部分結合起來的結構。國防科技工業結構的調整，可依據不同的情況采取不同的政策。1．根據國防科技工業產業部門特點的不同采取不同調整策略。美國國防生產領域大致包括完全軍事專用、半軍用和半民用、民用主導性三個代表性的產業部門。這三個代表性的產業部門各自具有一些不同的特點，因而在推進軍民一體化的政策選擇上有所區別。現代科學技術的發展，已使完全軍事專用產業部門的軍民一體化生產完全成為可能。以坦克生產為例，制造坦克的生產方法，同其他重型金屬設備如火車車廂之類的生產方法大多是相似的；新一代坦克所使用的復合材料裝甲和陶瓷發動機的設計和制造工藝，同民用復合材料和陶瓷制品也十分相近。90年代以后，由于美國國防預算的削減迫使陸軍不打算購買任何坦克，致使坦克廠生產能力大量過剩。針對上述情況，在促使坦克廠走向軍民一體化工廠方面確立了以下思路：一是將政府經營的維修和供應基地的維修和改進工作，交給坦克廠經營，以降低坦克廠生產能力的閑置率和克服資源的重復配置所造成的浪費；二是逐步用柔性制造設備等先進生產工藝設備代替傳統生產工藝設備，從而可以在同一生產線上既生產和加工民用產品和軍用產品；三是政府取消當前存在的各種獨特的采購和生產要求。飛機產業是美國比較典型的半軍用半民用的產業部門，長期以來被美國視為對經濟發展和國家安全至關重要的產業部門。軍用飛機業務越來越具有專用性質，這主要表現在獨特的性能要求方面，如隱身和高機動性等，另外還有政府獨特的辦事方法所規定的硬性要求。作為軍用飛機主承包商的洛克希德•馬丁公司，專司軍品業務，幾乎不從事任何民用業務。即使在產品頗為相似而且是由同一家企業制造的情況下，他們也要在分離的廠房中生產。如波音公司為了防止國防部獨特的辦事方法所強加的負擔影響它們的民品業務，將軍用運輸機和民用運輸機分開經營。這樣，美國的民用工業和國防部均不可能從潛在的協作中受益。為了促使這類產業走向軍民一體化的道路，一方面，極力促成飛機廠商的聯合兼并，使飛機業務能夠相對集中，如洛克希德•馬丁公司兼并諾思羅普•格魯曼公司，波音公司兼并麥道公司；另一方面通過政府的支持促進軍用與民用生產的協調一致，如由國防部提供資金，加強工廠的現代化改造，以求在同一工廠、同一生產線，甚至同一機床上，既制造軍用飛機，又制造民用飛機的主要結構部件。電子、勞務等為軍民通用性較強的產業部門，這類部門的軍民一體化發展相對來講，在技術、市場開拓等方面所存在的障較少，主要障礙來自政府的特有的采辦方式，即要求企業完全按不同于民用產品的要求來研制和生產軍用產品，使企業不得不維持軍用和民用兩種生產能力，因此，美國政府為推動該產業的軍民一體化，正在改變傳統的軍事采辦方式，在軍用產品的采購中盡可能地采用商用標準和慣例。2．根據國防供應商層次的不同采取不同的調整策略。國防供應商在國防合同及在國防產品生產中扮演著不同的角色。在國防合同中，有的扮演主承包商的角色，有的扮演分包商角色；在國防產品生產中，有的主要從事武器系統的集成或總裝業務，而有的主要從事分系統（部件）的生產業務。在軍民一體化方面，美國針對不同層次國防供應商采取了不同的結構調整策略。主承包商一級主要從事軍用品的總裝業務和分系統生產業務。就軍品的總裝業務而言，由于軍品的專用性較強，需要一定專用性資產，在同一工廠和同一總裝線上進行軍民一體化生產和經營有一定的困難。為了促進國防科技工業整體上的軍民一體化程度，主要采取重組方式，通過收購、兼并、聯合等使防務業務集中在少數幾個主承包商手中，甚至由某個主承包商對某些軍品進行壟斷經營。如洛克希德•馬丁公司以91億美元兼并了洛拉爾公司的防務業務，波音公司以133億美元的價格收購了麥道公司的軍用飛機業務，雷聲公司以95億美元的價格兼并休斯飛機公司的防務業務。這些公司一般專司自己的核心業務，而將非核心業務出售給其它國防供應商，如通用動力公司將導彈業務出售給休斯公司，將飛機、航天發射器業務出售給洛克希德•馬丁公司。通過兼并重組，使防務業務集中于少數幾家主承包商，是更多的企業和工廠轉變成兩用的或民用的單位，不僅可以提高專用性國防資源的利用率，而且可以集中更多的資源進行民用和軍民兩用生產。對于主承包商的軍品分系統（部件）生產廠（分公司），或低層次國防承包商（部件）來講，最明顯地存在著軍用市場和民用市場兩方面產品和工藝技術上的相似性。因此，如果能消除現有軍民一體化障礙，就可望這一層次廠商向軍民兩用過渡。其中，比較有效的途徑是開展多種經營或軍轉民工作，實現軍民一體化的發展。如，威斯汀豪斯公司軍用電子系統分公司轉向開發家用和商業安全裝置、機場和氣象雷達、航空線儲備系統、郵件分類設備、大規模運輸和民用船隊跟蹤系統和電器汽車動力系統；休斯飛機公司目前為客機生產航空電子設備和電視系統，還設計電車動力系統、先進的汽車電話和電器汽車動力系統；TRW公司的航天與防務分公司研制空中交通管制系統、機場安全設備和為國內稅收局開發稅收處理設備，并為能源部尋求處理核廢料辦法；洛克希德•馬丁公司為洛杉磯市研制停車收費設備，承擔銷毀核武器工作，制造民用飛機部件和為美國郵電局制造郵件分類系統等。三、倡導改革傳統國防采辦方式傳統的國防采辦方式，是通過政府制定各種特殊的規范、標準、法律、采購辦法和會計制度等，往往獨立于商業慣例以外的一種特殊采辦方式。它強調的是軍品及軍品生產技術和工藝的特殊性，目的是為了保障軍品技術的領先地位，但代價是軍民分離、資源重疊。為此，美國政府正倡導對國防采辦方式進行一定的調整和改革。1．對國防部與國防產品供應商之間關系進行適當調整。美國國防部在簽訂國防采辦合同方面的傳統做法是，由五角大樓與大型武器生產商直接簽訂合同，然后指示它們選擇零部件和材料供應商充當轉包商。這樣就形成了兩個層次的合同關系，即國防部與主承包商的合同關系，國防部為主承包商規定具體的防務要求；主承包商與分包商合同關系，主承包商將國防專用法規下傳給分包商。在這樣一種合同關系中，由主承包商確定武器裝備零部件的需求，實際上確保研制生產的零部件將是國防所特有的，對于民用部門來講，從事軍用零部件的研制生產不會引起多大的興趣，最后武器裝備零部件的研制和生產，只能由傳統的國防專用零部件生產商來供應。這不僅武器裝備最終產品生產商成了純軍用產品供應商，而且武器裝備零部件這樣的低層次產品生產商也成了純軍用零部件的供應商。顯然這不利于國防科技工業軍民一體化的發展。為此，美國政府界的一些人士要求對簽訂國防采辦合同的一些傳統做法進行改革，適當調整國防合同關系。基本設想是，由國防部與主承包商簽訂重大武器系統合同，國防部與主承包商共同承擔風險，取消對主承包商的一些獨特的防務要求，鼓勵主承包商在重大武器系統研制生產中大量使用低成本的軍民兩用零部件，禁止主承包商把國防專用法規下傳給分包商。同時由國防部對民用部件供應商簽訂資助合同，資助民用部門研制和生產低成本的軍民兩用部件，并要求接受國防部資助的民用部件供應商將合同轉包給軍工企業。這樣，低層次的產品供應商，無論過去是軍用部件還是民用部件供應商，幾乎都可以開發出既能滿足軍事需求又能滿足民用需求的產品。如諾思羅普公司和LTV公司通過轉包方式轉產相同的航空航天產品。2．在國防采辦過程中采用必要的商用慣例、規范和標準。在傳統國防采辦過程中，國防承包商是由一系列聯邦采辦法規控制的，并嚴格按照國防慣例、規范和標準組織武器裝備的研究、發展和生產。軍品與民品的研究、發展和生產只能在分離的狀態下進行，并在不同的工廠，采用不同的設備組織生產。為了促進國防科技工業的軍民一體化發展，必須從一開始就要免除國防部的一些常用規定，并采取商業慣例、規范和標準。在國防采辦過程中采用必要的商業慣例、規范和標準，把研制低成本武器放到與研制高性能武器同樣重要的優先地位，這不僅有利于國防科技工業的“軍轉民”和民用工業的“民轉軍”，而且還使國防部從大批量商品生產而產生的低成本和高質量中得到好處。例如，由美國國防部高級研究計劃局經管的毫米波微波集成電路（MIMIC）計劃，不是把國防上歷來要求的最佳性能作為唯一設計標準，而是同等強調低成本和高可靠性，因而在國防部部署這種裝置之前，該集成電路就被汽車工業用于防撞和事故監測裝置。由于這種集成電路在民用市場有很大的需求量，其供應商——休斯公司和迪爾科公司合資經營的一家企業，便按照兩用要求重新設計了生產過程，把成本從每件8000美元降至200美元強調的是產品最佳性能。美國國防部估計，修改國防采辦法律容許實行軍民一體化以及更多地采用兩用產品、技術和工業操作規程，每年可節省大約300億美元國防開支。四、重視發揮政府的鼓勵和引導作用國防科技工業的性質和特點，有利于發揮政府在推進軍民一體化上的作用。為推動國防科技工業的軍民一體化，美國非常重視發揮政府的鼓勵和引導作用。1．直接干預軍工企業的重組和兼并，有效地壓縮國防專用企業規模。國防專用企業是實行軍民一體化較困難的企業。如果這類國防專用企業規模越大，整個國防科技工業的軍民一體化難度就越大。為了促進國防科技工業的軍民一體化發展，就必須有效地壓縮國防專用企業規模。由于武器系統的分系統和零部件可以是兩用的，因而保留的國防專用工廠大部分是一些大型武器系統的最后總裝廠。當這些大型武器系統的總裝廠逐步集中于少數國防主承包商手中時，脫離國防專用產品業務的工廠就可以更多地從事軍民兩用業務。而這一過程主要是通過軍工企業的重組和兼并來實現的。以往美國政府對軍工企業的重組和兼并主要是通過發動、鼓勵、引導以及大量的幕后活動進行管理的。如今則直接插手促成軍工企業的兼并。如為促成諾思羅普•格魯曼公司與洛克希德•馬丁公司合并，美國政府先是宣布停止購買B-2隱性戰略轟炸機，使生產該飛機的諾思羅普•格魯曼公司面臨生存危機，之后在政府的極力撮合下，不得不同意被洛克希德•馬丁公司吞并。政府的直接干預加速了美國國防科技工業的集中化程度，經過國防科技工業的重組，目前美國只剩三家巨型公司。他們是波音公司、雷聲公司和洛克希德•馬丁公司，對軍隊建設最重要的航空航天、導彈、電子等方面產品多數集中在這三家公司。通過國防科技工業的重組，國防專用企業（工廠）得到了大規模的壓縮。據1998年6月15日美國《國防采辦報告》透露，1990年以來，被美國國防部確定為對國家安全具有重要意義的12個國防行業中有10個行業的大型國防合同商數目大大下降。其中戰術導彈制造商數目由13家減為4家。固定翼飛機制造商由8家減為3家，一次性使用運載火箭制造商由6家減為2家，履帶戰斗車輛、戰略導彈和魚雷制造商分別由3家減為2家，旋翼飛機由14家減為3家。另據美國國會總審計署1998年5月發表的一份報告透露，1990年以來，美國國防科技工業關鍵領域供應商的數量減少了2/3。2．擴大政府對軍民兩用項目開發資助力度，促進企業軍民一體化發展。為了促進國防科技工業的軍民一體化發展，美國政府還制定和實施一系列促使軍用和民用相協調發展的國防產業政策，并為企業軍民兩用項目的發展提供必要的資助。歷史上，美國政府曾在某些方面為促成軍用和民用相協調發展起了非常重要作用，比較典型的是飛機關鍵系統——噴氣發動機的研制生產。通用電氣和普拉特•惠特尼公司，是軍品和民品市場上兩家最主要的噴氣發動機供應商，為確立美國飛機和噴氣發動機商務的領先地位，美國政府鼓勵和資助供應商將軍用和民用噴氣發動機聯系起來進行研究，從而促成了軍用和民用飛機的協調發展。為了促進國防科技工業軍民一體化發展，近年來美國政府把關注的焦點集中在民用科研、兩用科研、技術轉讓和合作項目四個領域，并指定和實施了相應的計劃。新修訂的《國防生產法》，已將政策重點轉向兩用型軍事和經濟計劃。國會也開始增加了兩用科研的經費預算。1993年，克林頓總統責成政府在1994——1997年的經費預算中為“國防轉軌”計劃撥出203億美元資金（僅1997年就高達53億美元）。這些資金大多通過勞工部、商務部和國防部撥出。為協調該計劃，美國政府設立了一個部際組織，該組織由國防部和新的國家經濟委員會聯合主持，這項計劃的總經費由200億美元，其中，40億用于下崗的軍職人員和文職職員的再培訓；10億美元資助受防務削減的團體；50億美元用于推動兩用技術的開發；100億美元用于推動有助于新興企業擺脫對防務資金依賴的新興民用技術發展。五、采用有效的軍民一體化轉軌模式國防科技工業轉向軍民一體化方向轉軌，一般采取兩種方式，一是努力增加新產品和擴大其現有商業領域的新市場，即開展多種經營，二是將國防科技工業的生產從軍事裝備和軍品市場轉向民用領域，即軍轉民。這兩種方式各自可選擇不同的模式。1．國防科技工業的多種經營。國防科技工業在多種經營方面可選擇的模式主要有：收購或合并另一個產品領域或市場；轉變業務特點（如由政府的直接供應商轉變為某生產企業的轉包商）；在公司內部建立獨立的機構以開展新業務（如建立一個脫離主要軍品業務而從事民品的開發和生產的獨立實體）；利用現有人力和設備在現有業務部門中引進新產品。歷史上，美國國防科技工業在開展多種經營方面時，盡管失敗率很高，但仍然有不少使國防科技工業多種經營取得許多成功的方法，例如：通過提供新投資促進內部增長；拓寬新的業務領域；通過重新部署現有資源促進內部增長。通過對開展多種經營的成功企業和落后企業進行比較發現，成功的企業實現商業化的新產品和新工藝的數量是對手的兩三倍，并且以兩倍于對手的產品和地理市場展開競爭。為了使國防科技工業成功地開展多種經營，美國國防科技工業界認為應當注意以下幾個方面：一是不應將多個民品產品目標與某一單項軍品聯系起來。通過開展多種經營，實現國防科技工業的軍民一體化，最好是在同一工廠，利用原有的人員和設備同時設計和制造軍品和民品。然而，企業在開展多種經營中所經營的產品，和原有的軍品之間可能有較密切的聯系，也可能與原有的軍品聯系不大。因此，企業確定的多個民品目標，就不能簡單地和某一單項軍品相聯系，而必須從具體的軍品和民品方面進行思考。由于軍品生產人員和生產設備具有一定的專用性，通過向軍品補充某些新的民用能力并不能實現兩用途徑，因此常常需要企業在繼續以軍品生產同時，通過增加人員和設備來拓展民用領域。二是企業的多種經營要盡可能地發揮軍品和民品設計和制造上通用或類似的勞動技能和設備功能。國防科技工業部門生產能力，有專用性的，也有通用性的。企業的通用性技能和設備通常被看成是多種經營的“核心能力”，當企業使用現有核心能力時，多種經營就最可能獲得成功。如卡曼公司成功地將其直升機防震技術的核心能力運用于吉他生產，使其高質量的吉他在市場上享有很高的聲譽。三是在全面確定產品性能特點方面打破依賴購買商的傳統。國防科技工業部門傳統意義上的購買商為政府（軍方），政府出于安全的考慮，關心的是產品的最佳性能（可靠性、穩定性等）。由于產品性能與產品成本之間存在正相關關系，因而國防科技工業部門的產品通常太昂貴，而且研制的時間太長，產品種類太有限，市場銷售開拓不夠，并且缺乏售后服務。這顯然不利于企業多種經營的開展。為了使企業更好地開展多種經營，國防科技工業部門在全面確定產品性能方面，不僅要考慮政府的特殊需要，還需要考慮民用市場的需要。2．國防科技工業的軍轉民。這里的軍轉民通常特指軍事裝備等軍品的生產設備和人員向民用生產領域轉移。國防科技工業的軍轉民模式比較典型的主要有“盧卡斯模式”和市場牽引模式。“盧卡斯模式”最早是由英國盧卡斯航空航天公司采用的一種模式，一般先由職工小組確定公司理想的發展方向（通常向“社會需要的”產品和市場發展），然后由政府制定整個工廠的轉產計劃。從美國國防科技工業的軍轉民情況來看，采用“盧卡斯模式”的實際成功例證不多，而以相關的不斷增長的市場為依據的市場牽引模式，是一種更加成功的模式。因為在“市場牽引”模式下，當某些民用市場有利可圖時，企業會主動地轉向這些市場，并在這些市場謀求發展，從而最大限度地克服軍轉民的盲目性。盡管美國國防科技工業軍轉民多數采取了“市場牽引”模式，但從軍轉民的實際效果來看，由于防務領域與民用領域存在著巨大差異，以軍品為主的企業在軍轉民方面的成功率往往較低。通常成功率約為20%，近年來上升到35%，有時對那些從緊密的多種經營向民用領域發展軍工企業也能達到60%-70%。造成國防科技工業部門軍轉民成功率低的原因較多，其中包括：企業經常不了解它們將開展的各項民用業務；企業開發的民用產品有時技術含量太高，因而對于消費者市場來講成本太高；或者企業缺乏有效的民品銷售渠道，以及對民品市場缺乏了解。但美國國防科技工業界普遍認為，防務領域和民用領域文化觀念上的巨大差異，是造成國防科技工業部門不熟悉民品市場，從而導致軍轉民成功率低的主要原因。如20世紀70年代美國直升機制造商波音—維托爾公司在開發大型運輸車，以及軍品承包商羅爾公司在開發地鐵車項目中失敗的主要原因，就是對民用市場的不熟悉。不熟悉民品市場的直接后果是，國防科技工業部門開發的民用項目和產品不能有效地滿足民品消費者的要求。而且不成功的民用項目開發還將使企業付出昂貴的代價。如1983—1985年，格魯曼公司在非航空航天的民用項目開發中損失了1500萬美元；1983年麥克唐納•道格拉斯公司花6900萬美元購買了計算機共用業務部，在1989年損失3.3億美元之后，又停止了商業信息分部業務。因此，實現文化觀念的轉變是國防科技工業軍轉民獲得成功的關鍵，甚至可以看成是國防科技工業軍轉民成功的一大秘訣。文化觀念的轉變，可以使國防科技工業部門的管理人員、科技人員和生產人員在熟悉軍品和軍品市場的同時，能夠更好地了解和掌握民品及民品市場，從而較容易使國防科技工業部門從軍品生產成功地轉向民品生產。

參考文獻：1．美國國會評價局：《軍民一體化的潛力評估》（中文版），中國國防科技信息中心，1995年。

2．雅克·甘斯勒（美）：《美國國防工業轉軌》（中文版），張連超等譯，國防工業出版社，1998年1月版。發表于《軍事經濟研究》雜志