行政權力腐敗必然性論文

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摘要：遏制與治理日益嚴重的行政腐敗問題，是我國法治國建設的要求。通過行政程序法的規范，行政權力的腐敗是會得到有效治理的。我國行政程序價值理念和法律機制的缺失或者說嚴重不足是不容樂觀的問題。行政程序法律化是世界各國法治建設的趨勢，我國也在積極研究行政程序的原理與機制，并以控制行政權為價值取向，設計符合我國實際的權力制約運行機制，做到行政行為事前、事中、事后都有監控，防止自由裁量權的膨脹，以免誘發更多的行政腐敗。

關鍵詞：自由裁量權行政腐敗行政程序規范

一、行政權力及其異化

人們對權力的崇尚，自古至今未有稍減。權力是容易被濫用的東西，行政權力更是如此。我們對行政權力的理解，是從分權角度，把它作為國家政權的組成部分，由國家憲法和法律賦予的國家行政機關執行法律規范，實施行政管理活動的權力。行政權是一種職權，是由最高權力所委任、所體現或由法律制裁所支持的權力。憲法賦予行政機關極其廣泛的權力范圍，幾乎涉及社會的各個角落。社會復雜性為行政權創造了廣闊空間，事實上行政權是國家權力中最為活躍的權力。行政權一般包括行政立法權、行政命令權、行政決定權、行政監察監督權、行政制裁權、行政強制執行權、行政裁判權等。

行政權在一個不斷隨著時代的變化而變化。19世紀西方國家大多實行自由放任政策，信奉“管事最少的政府是最好的政府”的理念。“除了郵局和警察以外，一名具有守法意識的英國人幾乎可能沒有意識到政府的存在而度過他的一生”。此時的行政權的影響力是相當有限的，只從事于公共安全和秩序的維護，好似“無為而治”。進入20世紀，特別是兩次世界大戰以后，行政權大為擴張，已擴展到對經濟、教育、環境、社會保障等方面的管理，出現了經濟行政、社會安全行政、文化教育行政、衛生行政、交通行政等，行政權干預和規制經濟活動，調控國內國際貿易，興辦社會福利和社會保險，管理教育、文化和醫療衛生，保護知識產權，保護、開發和利用資源，控制環境污染和改善人類生活、生態環境，監控產品質量和保護消費者權益，管理城市規劃和鄉鎮建設等等。而且，行政權向立法權、司法權滲透，行政立法（委任立法）和行政司法（委任司法）的興起，突破了嚴格的三權分立的格局，而且由于行政權有著更大的實權來控制社會經濟事務，行政權很快超過了立法權。另外，行政權擴張表現在行政人員的增加和行政機構的膨脹，導致了機構臃腫、效率低下，同樣造成行政權的異化、腐化。

行政權本來是人們為獲取“公共物品”而設置的，但是當其異化以后，它即在為公眾提供“公共物品”的幌子下，大肆為掌握和行使其權力的人提供“私人物品”。掌握和行使權力的人運用權力為他們自己謀取金錢、財物，甚至美色。他們本來是人民的“公仆”，但卻以權力把自己塑造成“主人”，將行政相對人作為自己任意驅使的對象，他們可以對相對人亂罰款、亂攤派、亂集資、亂定規章制度、亂發號施令，相對人若不服從，他們即對之予以強制或制裁，甚至實施肉體和精神折磨。行政權力的異化，原因在于行政自由裁量權的濫用。

行政自由裁量權，是指行政機關在法律明示授權或消極默許的范圍內，基于行政目的，自由斟酌、自主選擇而作出一定的具體行政行為的權力。法律法規無法預測一切將來發生的事件，只能規定一些原則，行政機關據此可以有選擇地采取相應措施。行政自由裁量權的大范圍存在是現代行政的必然要求，現代社會的效率要求是自由裁量權行使的根據，許多行政官員對此權力有特別的鐘愛，就是因為其快捷高效的功效。客觀濫用表現為與憲法原則和有關的法律原則相背離，而主觀濫用則是為了達到某種目的而實施的非法的自由裁量。

現代行政事務繁多，行政組織系統龐大，效率問題就尤為突出。特別是隨著國際競爭的日益加劇，為維護國家的整體競爭實力，行政效率原則是至關重要的。在我國，司法審查制度尚未建立，行政訴訟制度作為事后對行政行為的救濟盡管是一個較大的進步，但這種滯后性的救濟還有不足，所以對行政程序法的探索和呼吁在目前就更為熱點。公民的權利行使過程就是法治的過程，就是行政機關法治行政（而不是依法行政）的過程，也是限制行政權肆意行使的過程。

二、行政權力腐敗的必然性

腐敗的定義眾說紛紜，但國內外學術界大多認為，濫用公共權力謀取私人利益的行為是腐敗行為，通俗叫以權謀私。根據這一定義，腐敗行為的構成要素有：腐敗行為的主體通常是公職人員，腐敗行為的動機或目的通常是追逐私人利益，腐敗行為的手段通常是憑借機構或職務上的便利，腐敗行為的方式通常是非規范地運用或濫用公共權力，腐敗行為的后果通常是公共利益或公民權利受到侵害。根據腐敗發生的領域或部門，可以將腐敗區分為政治腐敗、行政腐敗、經濟腐敗和社會腐敗。我國腐敗的控制現狀一是腐敗總量巨大，影響嚴重，社會承受能力受到嚴峻考驗。腐敗造成的惡性案件往往都引起了社會的巨大振動，對國家形象和社會心理的影響是巨大的，甚至在一定程度上旁及國家政權的合法性基礎以及民眾對社會主義的信念。二是腐敗呈現結構化的趨勢，控制活動面臨嚴峻考驗。從社會關系上看表現為社會性的結構化，建立在關系基礎上的權力和利益的交易。從道德文化上看，表現為價值觀的結構化，物質利益幾乎成了人們的人生價值和外在訴求。道德物化和政治文化形成了同質性的契合。從制度運作上看，表現為體制內的結構化，官僚群體形成為一個本身具有特殊利益訴求的集團。從交往上看，表現為行為模式的結構化，行為具有固定的程序和規律。經濟學家吳敬璉說，“腐敗如此盛行不衰，肯定有深刻的社會經濟根源。如果我們舍本逐末，只講教育和‘嚴打’而沒有解決源頭上的問題，腐敗蔓延的勢頭恐怕是很難得到遏制的。”胡鞍鋼也曾呼吁我國應盡快建立以預防腐敗為主、而以懲罰腐敗為輔國家廉政體系。

我國對權力制約機制的嚴重欠缺導致腐敗產生不可避免。有人說我們的權力制約嚴重形式化，事實上我們連形式化的程序都沒有，根本就沒有一個完善的形式機制，沒有公正透明的程序法制。因此導致的專制橫行，君權肆意，而官員腐敗叢生在所難免。

任何權力都有可能被濫用，任何政府都可能腐化，所以分權、制衡和正當程序原理就是極為有效的防腐劑。不管是惡意腐化還是善意的濫用自由裁量權，都應受到控制。法治主義對權力濫用的治理，是依靠法的支配原理，行政程序法在其中有舉足輕重的作用。假定人人都是可能或潛在的無賴，就只有從法律程序上予以完善，使其在這個程序中循規蹈矩，而不是肆意妄為。我們不是否定教育在反腐敗中良性的積極的作用，但對于其效果，看看每天的新聞就知道了。所以對于重刑主義和道德修養教育，不能迷信其作用。三、從行政程序法入手，遏制行政權力的腐敗

有一個很精妙的比喻：在抓拍和打牌之前先把規矩說清楚、定下來，這樣做無論結果是贏是輸所有玩家都能認可和接受。行政程序是行政法治化的先導。程序先于權利。我國從古到今程序法治觀念歷來淡薄，至今習慣于講依法行政，而不善于講法治行政，依然盛行法律工具論和治國運動論。但從另一個角度看，政府未嘗不想整頓綱紀，監察機構已經疊床架屋而收效不著。人民未嘗不想伸張權利，信訪請愿已經泛濫成災而解決不力。西方法治與我國專制的正負兩方面歷史經驗表明，無程序即無權利，行政程序是法治社會建立的必然要件，程序權利不僅是實體權利的保證，而且還蘊含內在的獨立價值。現代行政程序不是行政管理的附庸和工具，相對獨立于行政管理，對行政權實施進行有效監控。通過現代行政程序，人民民主與國家權力、公正與效率、公民權利與行政權、個人利益與社會公益等國家管理過程中的基本矛盾得到有機整合。現代行政程序具有三個功能：一是完善溝通，提高行政行為為社會可接受程度；二是建立和維系一個可持續性發展的穩定社會；三是確保行政實體法實施，并展示自身獨立的法律價值。對于我國愈演愈烈的腐敗行政程序自有特殊的療效，主要體現為對強大的行政權予以控制和約束，遏制行政自由裁量權，防止行政權不適當地侵犯公民權利，并向受到侵害的公民權利提供救濟渠道。毋庸置疑，現代行政程序對于保障行政權沿著民主、法治、科學的軌道健康運行發揮著重要作用。由于行政程序法在我國政治、經濟和社會層面的重要作用，筆者贊同在立法規格上應以基本法的法律地位來制定。

行政公開原則，指行政主體在行使行政職權時，除涉及國家秘密、個人隱私和商業秘密外，必須向行政相對人及其社會公開與行政權有關事項的原則。我國1996年《行政處罰法》、1999年《行政復議法》將行政公開原則作為基本原則。“公開原則是制止自由裁量權專橫行使最有效的武器”。行政公開一則強化民主行政，二則防止貪污腐化。行政公開也是監督行政的基本前提，沒有行政公開就沒有監督行政。行政公開不充分，監督行政也不會完整，腐敗等違法亂紀的事就不會得到遏制。所以說，行政公開原則是行政程序法的生命。

行政公正原則，是行政民主化的必然結果，是法律正義觀的核心。自然公正原則包括兩點，一是聽取對方的意見，保證當事人享有三項權利：相對人有在合理時間前得到通知的權利，相對人有了解行政機關和法院論點和根據的權利，相對人又為自己辯護的權利；二是不能自己做自己案件的法官。合理公正的行使權利是產生政府權威的源泉，公民服從和認同行政權是基于行政機關的公正執法，在目前社會這點非常重要。相較行政公開原則，行政公正是一項主觀性原則，具有倫理性，不僅包含結果，也包含過程的可接受性。

行政效率，即在保障相對人基本人權的前提下盡可能提高行政效率。中國傳統的行政就是過分講究效率而忽視了行政程序中的民主和公正。“行政官員往往把法律工作者發明的程序看成是效率的障礙,這是自然而然的。確實,自然正義規則限制了行政活動的自由,遵循這些規則須花費一定的時間與金錢。但如果減少了政府機器的磨擦,時間與金錢似乎用得其所。正因為它們主要是維持公正的原則,可減少苦怨,所以可以說自然正義原則促進效率而不是阻礙效率。”在公正與效率之間要掌握一個度是很關鍵的。

關于我國行政程序法的模式選擇，也是仁者見仁，智者見智，討論很充分。可資借鑒的立法模式與成功范式很多。我國宜采用程序與實體并存型，即在行政程序法中既有程序規定又有實體規定，像德國、意大利、奧地利、西班牙、荷蘭、葡萄牙、我國澳門和臺灣地區的模式，而程序型（在行政程序中僅有程序規定，不包括實體規定，如美國、瑞士、日本、韓國）似不適合我國的傳統。而且，我國行政程序法以規定與相對人直接相關的外部程序為主，同時也應規定與相對人沒有直接關系的內部程序。

總之，行政程序的立法意義重大，特別關系到我國對行政權，對可能或者必須要發生的行政腐敗，從事前、事中、事后進行全方位程序控制。當然，制定行政程序法典要經歷一個較長的時期，是一項艱巨的工作。在這個相當長的緩沖期內，程序正義和法治行政的理念培養應是現實的選擇。

參考文獻：

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4.章劍生：《行政程序法基本理論》2003年版。