官僚制的評析論文

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摘要:官僚制是工業(yè)社會(huì)的一朵奇葩，它以其穩(wěn)定、嚴(yán)格、精確、可靠的管理取代了早期人格化的行政模式，構(gòu)成了傳統(tǒng)行政模式的一大理論支柱。但是當(dāng)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入后工業(yè)時(shí)代時(shí)，官僚制內(nèi)在的痼疾逐漸凸顯出來，成為阻礙社會(huì)發(fā)展的絆腳石。

關(guān)鍵詞:官僚制；價(jià)值；弊病

一、官僚制及其價(jià)值

“官僚制”一詞由法文bureau和希臘文kratos復(fù)合而成，本意是指實(shí)施管理的社會(huì)行政機(jī)構(gòu)。與漢語中官僚主義不同，在管理學(xué)中，官僚制是一個(gè)中性詞，是指一種以分部—分層、集權(quán)—統(tǒng)一、命令—服從為特征的組織形態(tài)，亦即現(xiàn)代社會(huì)實(shí)施合法統(tǒng)治的行政組織。

在韋伯的官僚制中，對合理性的追求是其核心所在，也是建構(gòu)官僚制的一個(gè)基本原則。韋伯從權(quán)威的角度出發(fā)剖析古往今來人類社會(huì)的組織形態(tài)，把它們分為個(gè)人魅力型、傳統(tǒng)型和法理型三種。其中前兩種只具備合法性而不具備合理性，只有法理型組織是建立在對于正式制定的規(guī)則與法令的正當(dāng)行為的要求之上的，同時(shí)兼?zhèn)淞撕戏ㄐ耘c合理性。韋伯的理性官僚制正是這樣一種組織形式。作為一種工業(yè)文明時(shí)代的組織形式，官僚制具有以下特征：第一，組織內(nèi)部合理的分工，每個(gè)成員都有的明確職責(zé)權(quán)限并以法規(guī)的形式嚴(yán)格固定下來，并且只在本職范圍內(nèi)完成工作。第二，組織內(nèi)部劃分為若干層級，實(shí)行層級節(jié)制，等級與權(quán)力一致，各職位按照權(quán)力等級組織起來，形成一個(gè)指揮統(tǒng)一的指揮鏈條。第三，組織內(nèi)部要根據(jù)合理合法的原則制定一整套穩(wěn)定的規(guī)則和程序來規(guī)范組織及其成員的管理行為，以保證整個(gè)組織管理工作的一致性和明確性，使各機(jī)構(gòu)各成員各司其職，依法行使自己的職權(quán)。第四，在官僚制組織中，一切重要的決定和命令都應(yīng)形成正式的文件下達(dá)，并且要記錄在案，以便于上級對下級加強(qiáng)控制，明確下級機(jī)構(gòu)及其成員的任務(wù)、要求和應(yīng)履行的權(quán)責(zé)。第五，實(shí)行非人格化的管理，官員間的從屬關(guān)系是由嚴(yán)格的職務(wù)或任務(wù)等級序列決定的，權(quán)力關(guān)系并不具有權(quán)力的個(gè)性特點(diǎn)，而是基于職務(wù)本身的組織構(gòu)造，完全排除了個(gè)人的情感糾葛。第六，擁有極為完美的技術(shù)化程序和手段，在專家的指導(dǎo)下日常工作都會(huì)擁有技術(shù)性的支持，而且，組織目標(biāo)及這些目標(biāo)的確立過程也傾向于技術(shù)化和合理化。第七，實(shí)行合理合法的人事制度，以契約的形式雇傭員工，根據(jù)工作性質(zhì)的要求和人員本身所具備的資格條件任用，根據(jù)員工的資歷和業(yè)績進(jìn)行獎(jiǎng)懲和晉升；工作全職性的，與私人領(lǐng)域的活動(dòng)分開。

雖然理性官僚制只是韋伯所設(shè)想的“理想類型”，是一種高度純化的理論描述，在現(xiàn)實(shí)中很少有哪個(gè)組織能夠完全具備上述特征，但官僚制的價(jià)值卻不容否定。

首先，現(xiàn)代官僚制以其科學(xué)性適應(yīng)了工業(yè)社會(huì)大機(jī)器生產(chǎn)的要求。資本主義生產(chǎn)是理性的生產(chǎn)，它日益排斥著產(chǎn)業(yè)革命初期靠個(gè)人專制、裙帶關(guān)系、暴力威脅、主觀武斷和感情用事等傳統(tǒng)的管理方式，要求整個(gè)生產(chǎn)過程乃至整個(gè)社會(huì)都理性化、科學(xué)化，以最大限度的追求效率和利潤。這一過程隨著第二次產(chǎn)業(yè)革命的深入和資本主義社會(huì)向壟斷階段過度而日益強(qiáng)化。官僚制正是這個(gè)時(shí)代的要求。它把大工業(yè)的生產(chǎn)建立在科學(xué)的組織形式上，利用其層次系統(tǒng)的權(quán)威和功能的專門化，以其穩(wěn)定、嚴(yán)格、精確、可靠的管理使大規(guī)模的復(fù)雜任務(wù)得以完成。如果說泰羅的科學(xué)管理拉開了管理從經(jīng)驗(yàn)走向科學(xué)的序幕，那么韋伯的官僚制則以一種理性科學(xué)的組織形式把科學(xué)管理固定下來。因此，官僚制統(tǒng)治是工業(yè)文明時(shí)代的必然選擇，20世紀(jì)官僚制成為一種普遍的組織機(jī)制滲入一切社會(huì)組織。

其次，官僚制以其非人格化的管理推動(dòng)了現(xiàn)代社會(huì)行政模式的建立。早期的行政是人格化的，“以個(gè)人關(guān)系為基礎(chǔ)—忠誠于某個(gè)親戚、保護(hù)人、領(lǐng)導(dǎo)人或政黨—而不是忠誠于制度本身”。[1]在這種行政系統(tǒng)，公共組織往往偏離其公共性，把私利置于公共利益之上，成為個(gè)人牟利的工具。“政府實(shí)際上是一個(gè)私人企業(yè)，公民無從知道政府的真實(shí)立場”。[2]19世紀(jì)大部分時(shí)期內(nèi)存在的政黨分贓制既是一個(gè)很好的例證。而韋伯的官僚制則高揚(yáng)理性主義的旗幟，以其“非人格的、理性的、具體的、成就取向的和普遍的”特性取代了以前“個(gè)人的、傳統(tǒng)的、發(fā)散的、同類的和特殊的”官僚制，[3]使公共行政重新恢復(fù)了其公共性。理性官僚制成為民主政體的“奴役式外殼”，防止野蠻人復(fù)辟的工具。連主張新公共管理的學(xué)者也不得不承認(rèn)：“那時(shí)，這個(gè)詞意味著組織方式的理性和效率，是極權(quán)主義統(tǒng)治濫用權(quán)力的替代物”。[4]理性官僚制和政治與行政的二分法一起構(gòu)成了工業(yè)社會(huì)的傳統(tǒng)行政模式的兩大理論支柱，有力地推動(dòng)了公共行政由傳統(tǒng)到現(xiàn)代的過渡，成為保障民主政治的有力武器。

總之，韋伯的理性官僚制作為一種理性和效率的工具，適應(yīng)了工業(yè)社會(huì)大生產(chǎn)和行政管理復(fù)雜化的要求，同時(shí)又以非人格化、制度化的特征否定了傳統(tǒng)的家產(chǎn)式官僚制，使行政管理牢牢地建立在理性、科學(xué)、民主的基礎(chǔ)之上，促進(jìn)了政府由人轉(zhuǎn)向法治、由經(jīng)驗(yàn)管理向科學(xué)管理的歷史性轉(zhuǎn)變，拉開了現(xiàn)代行政管理的序幕。因此，官僚制成了工業(yè)社會(huì)的世界性命運(yùn)。“在行政管理領(lǐng)域，要么采用官僚制度，要么外行作風(fēng)，否則，別無選擇。”[5]

二、官僚制的弊病

官僚制是工業(yè)文明時(shí)代的產(chǎn)物，它較好地適應(yīng)了人類社會(huì)從農(nóng)業(yè)文明過渡到工業(yè)文明所提出的要求，包括行政體系在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)的官僚制化是工業(yè)文明時(shí)代的必然選擇。但這并不是說官僚制完美無缺，實(shí)際上在官僚制的內(nèi)部存在著不可祛除的痼疾。當(dāng)人類社會(huì)從工業(yè)文明時(shí)代走向后工業(yè)文明時(shí)代時(shí)，這些痼疾不可避免地日漸顯露，成為困擾公共行政的弊病。

（一）人的異化

對合理性的追求是韋伯官僚制的核心要義所在。但這里的合理性并不完整，它僅指形式合理性，而不包括實(shí)質(zhì)合理性。形式合理性傾向于在其程序和手段等方面盡可能地加以量化，從而使行動(dòng)本身以及對行動(dòng)結(jié)束后目的實(shí)現(xiàn)程序的預(yù)測成為可以被計(jì)算的任務(wù)。而實(shí)質(zhì)合理性則是一種主觀的合理性，僅僅對行動(dòng)實(shí)現(xiàn)價(jià)值判斷，而忽視效率。形式合理性是工具——目的的，而價(jià)值合理性則是倫理道德的。價(jià)值合理性是傳統(tǒng)社會(huì)秩序的本質(zhì)特征，在現(xiàn)代社會(huì)這種合理性已經(jīng)失去了它存在的社會(huì)氛圍，現(xiàn)代化的過程正是一個(gè)形式理性擴(kuò)張和實(shí)質(zhì)理性萎縮的過程。因此，韋伯在設(shè)計(jì)官僚制時(shí)割裂了形式合理性與實(shí)質(zhì)合理性之間的關(guān)系，片面強(qiáng)調(diào)形式合理性而拋棄了實(shí)質(zhì)合理性。在這里我們可以看到，官僚制的合理化是以人的異化為代價(jià)的。伴隨著結(jié)構(gòu)的科學(xué)化和運(yùn)行的技術(shù)化，官僚制中人的價(jià)值和主體地位喪失了。由于追求形式合理性而排除價(jià)值因素的干擾，整個(gè)官僚制對于效率來說是一個(gè)有效的工具，而身處其中的行政人員也僅僅是作為一種工具而存在，是官僚制這臺(tái)龐大機(jī)器上的齒輪上的齒牙，一切均要依理性的規(guī)則和程序運(yùn)行，自主性和價(jià)值判斷成為理性規(guī)則的對立物，屬于必須祛除的行列。因?yàn)椤肮倭胖剖乾F(xiàn)代社會(huì)的體制性動(dòng)力，而官僚制中所固有的強(qiáng)制性規(guī)范迫使一個(gè)角色完成自我梳理從而提高體制的能量”。[6]人們?nèi)绻胍龀鲇幸粯拥纳鐣?huì)行為，就必須加入某個(gè)官僚制組織，以被異化為代價(jià)，放棄其自主性及一切情感因素，成為理性規(guī)則的奴隸。可以說，“官僚制猶如一個(gè)巨大的鐵籠，將人固定在其中壓抑了人的積極性和創(chuàng)造性，使人成為一種附屬品只會(huì)機(jī)械地例行公事成為沒有精神的專家，沒有情感的享樂人”。[7]“這無異于在官僚制中宣布了人的死亡”。[8]

我們知道，知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代知識(shí)是第一財(cái)富，人力資源是最重要的資源，效率的提高最終應(yīng)著眼于人的完善及其自主性的提高。因此現(xiàn)代管理以人為核心奉行人本主義，強(qiáng)調(diào)人的價(jià)值，把為了人、發(fā)展人、依靠人、完善人作為管理的目標(biāo)所在。在對人的態(tài)度上，官僚制與現(xiàn)代管理背道而馳。這也可以解釋為什么以效率為目標(biāo)的官僚制在信息社會(huì)卻成了效率低下的代名詞。

（二）與民主的沖突

按照韋伯設(shè)想，官僚制是民主政體的“奴役式外殼”，是最好的防范非理性的野蠻人復(fù)辟的手段。但在實(shí)踐中，官僚制下的行政人員往往給人民留下高高在上、脫離群眾、不切實(shí)際、不思進(jìn)取、保守僵化的官僚主義印象。在傳統(tǒng)行政模式中，由于堅(jiān)持政治與行政相分離的原則，行政組織按照官僚制建構(gòu)，是一個(gè)不同于政治組織的獨(dú)立體系。行政人員保持政治中立，根據(jù)其所處等級制度的特定層級確定其位置與角色，對其上級負(fù)責(zé)。行政人員常常與公眾接觸，但他們的權(quán)力并非直接來自于公眾，因此也不必對公眾直接負(fù)責(zé)，因?yàn)檫@是政治家的職責(zé)。作為官僚制組織這臺(tái)龐大機(jī)器上的零件，行政人員的任務(wù)就是依照理性的規(guī)則進(jìn)行工作，執(zhí)行上級的指示和命令，而結(jié)果如何并不在他們的考慮范圍之內(nèi)。“在通常情況下，除了最上層的官員，沒人能命令這部機(jī)器開始或停止運(yùn)作”。[9]而公民雖然是公共權(quán)力的來源，但“在與官僚制組織接觸的過程中，公民面對的是一個(gè)龐然大物，它擁有全面的技術(shù)和力量，公民僅是這個(gè)復(fù)雜過程的一個(gè)微不足道的參與者”。[10]可以說，官僚制是實(shí)現(xiàn)民主政治的一種工具，但這個(gè)工具本身就是不民主的。

必須指出，在實(shí)際運(yùn)作中，官僚制下的行政人員并非韋伯所說的齒輪上的齒牙，官僚制組織也不是非利益取向的組織。實(shí)際上，不管是官僚制組織還是官僚本人都有自身的利益追求。公共選擇理論從“理性經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)出發(fā)分析官僚制，認(rèn)為官僚和任何人一樣是自身最大利益的追求者，不是受到公共利益的激勵(lì)，而是受到其利己的利益激勵(lì)。“官僚制組織立志于通過其等級制的組織結(jié)構(gòu)來強(qiáng)化自身的權(quán)力、聲望、安全性以及收入而非組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。”[11]而個(gè)人利益驅(qū)使下的產(chǎn)出并不全然符合組織的最大利益。官僚們出于自身利益的考慮，千方百計(jì)的尋求權(quán)力的擴(kuò)張和預(yù)算的最大化，結(jié)果造成機(jī)構(gòu)龐大臃腫和預(yù)算的不斷膨脹。而官僚之間爭奪權(quán)力和利益的競爭也會(huì)在組織內(nèi)部形成一個(gè)相互傾軋、勾心斗角的氛圍，造成整個(gè)官僚制體系的內(nèi)耗增加，背離組織本身存在的目的。而且，官僚制組織往往通過信息和技術(shù)的壟斷來逃避政治家和公眾的監(jiān)督，使官僚制組織成為一個(gè)不受公眾制約的獨(dú)立組織。連韋伯自己也承認(rèn)“任何官僚制組織都力求通過對知識(shí)和意圖的保密來增強(qiáng)其專業(yè)上的優(yōu)越地位，而職業(yè)機(jī)密亦是官僚制的獨(dú)特發(fā)明”。[12]

（三）效率的低下

官僚制適合在環(huán)境比較穩(wěn)定、生活節(jié)奏較慢的社會(huì)中，大規(guī)模提供對服務(wù)質(zhì)量要求不高、品種比較單一的滿足社會(huì)基本需求的公共產(chǎn)品。在這種社會(huì)條件下，官僚制的效率是比較高的。“也許在公共行政的黃金年代，環(huán)境變化非常之緩，使其能夠在固定的環(huán)境中照常運(yùn)作，但現(xiàn)在已鮮有這種社會(huì)環(huán)境存在”。[13]后工業(yè)社會(huì)瞬息萬變，全球市場的形成使原來的經(jīng)濟(jì)體制面臨巨大的挑戰(zhàn)，信息技術(shù)的發(fā)展使普通百姓也能與他們的領(lǐng)導(dǎo)一樣獲取知識(shí)和信息，教育水平的提高使腦力勞動(dòng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素，人們對公共產(chǎn)品的需求也日趨多樣化。這一切要求體制必須是靈活的、適應(yīng)性強(qiáng)的；要求政府能給予其人民更多的權(quán)利和利益。而這一切都是官僚制力所不能及的。因?yàn)楣倭胖葡碌男姓C(jī)構(gòu)和人員必須遵照固定不變的理性規(guī)則工作，而不能根據(jù)顧客和社會(huì)的要求靈活自主地提供公共服務(wù)，即使這些規(guī)則已經(jīng)過時(shí)。在這里，遵守規(guī)則成為組織力圖達(dá)到的目標(biāo)，政府成了“規(guī)章驅(qū)動(dòng)的政府”，這樣就不可避免的窒息行政人員的創(chuàng)新精神，在組織中形成一種“不求有功，但求無過”的文化氛圍。于是，“工作變成了乏味的例行公事，表現(xiàn)出色的員工和表現(xiàn)不良的員工在報(bào)酬上體現(xiàn)不出太大的差異，其產(chǎn)生的結(jié)果就不是高生產(chǎn)力，而是低生產(chǎn)力”。[14]而官僚制組織內(nèi)部過多的層級也使這個(gè)組織體系決策緩慢，不能靈活地適應(yīng)社會(huì)和公眾多樣變化的需求。

參考文獻(xiàn):

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