我國財政政策調整取向分析論文

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[摘要]財政政策是政府實施宏觀調控的主要工具，近年來中國政府根據國內外經濟社會發展形勢的變化，不斷豐富財政政策的調控方式，取得了顯著成效。目前中國經濟進入新的發展時期，國內外經濟環境發生了很大變化，經濟正處于新一輪快速增長的上升階段，經濟社會生活中仍然存在一些深層次的矛盾和問題，客觀上需要我們按照黨的十六屆三中全會提出的“五個統籌”要求，適時適度調整財政政策的方向和側重點，進一步發揮財政政策在促進經濟增長、優化結構和調節收入方面的重要功能作用，不斷完善財政政策的有效實施方式．突出公共財政特征。

（正文）一、近幾年的財政政策一直具有明顯的“積極”特征

從1998～2003年，我國連續6年實行了旨在擴大內需的積極財政政策。其主要內容是：

1．發行長期建設國債，帶動全社會固定資產投資。近6年共發行長期建設國債8000億元，按前5年帶動比率1：5（1998～2002年共發行長期建設國債6600億元，形成總投資規模32800億元）測算，將拉動形成投資總規模3．5萬多億元。到2002年底累計完成投資2．46萬億元，集中力量建成了一批關系全局的重大基礎設施項目，基礎設施的“瓶頸”約束基本改觀，經濟結構優化也取得明顯成效。

2，注重發揮稅收政策的作用，支持擴大國內外需求。從1999年7月1日起減半征收固定資產投資方向調節稅，2000年開始暫停征收；從1999年7月1日起，對符合國家產業政策的技術改造項目購置國產設備的投資，按40％的比例抵免企業所得稅；連續多次提高出口退稅率，使我國出口貨物的平均退稅率由原來的8％左右提高到15％左右；從1999年11月1日起，對居民存款利息恢復征收個人所得稅，到2003年底累計組織收入超過1000億元。這些稅收政策的調整和實施，有利于擴大國內外需求。

3．注重調整收入分配政策，增強居民消費能力和企業自主投資能力。1999年以來，我國連續三次提高機關事業單位職工工資標準，還實施了年終一次性獎金制度，使機關事業單位職工月人均基本工資水平，由1998年的400元提高到2002年的823元，翻了一番。2003年又進一步提高到877元。同時，提高了社會保障水平，1998～2003年中央財政大幅增加對“兩個確保”和城市“低保”的投入，共安排資金2620億元左右。這些收入分配政策的調整和實施，有利于增強居民消費能力。此外，我國政府還加大治理亂收費、規范分配秩序的力度。1998～2003年，我國政府公布取消不合法和不合理的收費項目1805項，降低469項收費標準，減輕企業和社會負擔1400億元左右。由于收費是一種準稅收，減費可以起到與減稅等價的效應，同樣有利于增強企業自主投資的能力。

4．結合財政體制完善，強化財政政策作用。2003年，中央財政本級收入由1997年的4227億元增加到11849，5億元，年均增長18．7％；相應地，中央財政本級收入占全國財政收入的比重也由49．5％上升到54．6％。在此基礎上，中央財政不斷加大對地方的轉移支付力度，中央財政轉移支付總額由1997年的2857億元增加2003年的8687億元，年均增長20．4％，高于同期中央財政本級收入增幅1．7個百分點，有力地促進了各地區經濟社會的協調發展。

5．在財政政策的具體措施設計中，注重發揮與貨幣政策的協同作用。長期建設國債主要是面向國有商業銀行發行的，國債投資項目也帶動了銀行的配套貸款，在一定程度上提高了銀行資金的運營效益。特別是，1998年通過國家財政發行2700億元特別國債，提高了國有獨資商業銀行的資本充足率；成立四大金融資產管理公司，剝離了1．4萬億元的銀行不良資產，增強了銀行抗風險能力，充分發揮了財政政策和貨幣政策相互協凋與配合的作用。

二、財政政策運作面臨的環境條件和選擇

市場經濟的基本原則是市場要在資源配置中起基礎性作用，市場調節必須是基礎的、全面的和充分的。政府調節則必須是相機的、適時的和適度的。這也是理論和實踐早已證明的規律。因此，財政政策與其他政策一樣，都要隨著客觀條件和作用對象的變化而及時調整與完善。那么，近年來政策運行環境發生了哪些變化呢？

1．國際經濟環境發生了重大變化。1997年下半年以來，亞洲部分國家金融危機和日本經濟衰退打亂了世界經濟發展的正常節奏，使全球經濟發展進入了低速增長區間。到2001年，占世界經濟總量70％的美、日、歐三大經濟體同時陷入低迷狀態，經濟增長率分別只有0．3％、0．4％和1．5％；全球經濟增長2．4％，全球貿易只增長0．1％。2002年，美、日、歐三大經濟體仍然低速運行，經濟增長率分別為2．4％、0．2％和0．9％。面對世界經濟復蘇乏力的局面，加快世界經濟增長、防止全球性通貨緊縮已成為世界各國的共識和首要任務，為此，近年來各國政府都采取了相應的財政政策和貨幣政策，以刺激經濟增長。目前政策調控效應正在逐漸顯現，投資者和消費者信心逐步恢復，全球經濟呈現復蘇趨勢。2003年全球經濟增長3．2％，全球貿易將增長2．9％，其中美、日、歐的經濟增長率分別為2．6％、2．0％和0．5％。據有關方面預測，2004年全球經濟增長將達到4．1％，其中美、日、歐的經濟增長將分別為3．9％、1．4％和1．9％，世界經濟正在從低速增長走向整體復蘇。2．國內經濟運行環境有所改善。一是投資需求不足和外貿出口乏力的矛盾明顯緩解。全社會固定資產投資增長速度由1997年的8．8％逐年上升到2002年的16．1％，2003年又增長26．7％，是1994年以來的同期最高水平，說明目前投資需求的持續增長勢頭仍比較強勁。隨著世界經濟的復蘇，2003年外貿出口增勢也比較強勁，在2002年增長22．3％的基礎上，2003年又增長34．6％，比1998年同期加快29．6個百分點。二是通貨緊縮趨勢得到初步遏制。自2002年第4季度開始，隨著投資需求的持續快速增長和經濟增速的加快，居民消費價格水平開始出現回升趨勢。其中，從2001年年初起，居民娛樂教育文化用品價格就已率先扭轉下降趨勢，呈現持續上漲的勢頭；從2002年第4季度開始，居民的居住、食品、醫療保健等消費價格也先后逐步回升。2003年，居民消費價格指數同比上漲1．2％，而1998年為-0．8％；工業品出廠價格同比上漲2．3％，原材料、燃料、動力購進價格指數上漲4．8％，通貨緊縮趨勢進一步緩解。三是經濟自主增長能力逐步增強。社會投資主體的信心普遍增強，非國有經濟固定資產投資增速明顯加快。1998年國有投資和非國有投資分別增長17．4％和10％，而2002年變為7．2％和25．6％，其中非國有投資增幅提高了15．6個百分點。這種趨勢在2003年表現更為明顯，從投資資金來源看，2003年全年預算內投資比上年下降1．5％；而國內貸款增長39．3％，加快16．9個百分點；外商直接投資增長33．5％，加快13．5個百分點。實際利用外資增長強勁，2002年已占全球第一位，2003年為561億美元，增長2．1％；企業自籌資金增長39．7％，加快25．1個百分點。這種變化促進了經濟快速增長，1998年上半年GDP增長7％，同比回落2．5個百分點；2002年增長8％，2003年增長9．1％，經濟呈現出較快增長的勢頭。

3．當前經濟運行中仍然存在一些需要關注的問題。1998年以來，投資率逐年上升，由1997年的34．1％逐年提高到2002年的42．2％，2003年達到43％左右（全社會固定資產投資增長26．7％，全國有13個地區投資增長30％以上），對拉動近年來經濟快速增長起到了重要作用。但是，持續放高投資率也給經濟發展帶來一些負面影響。一是資源約束矛盾加劇。2003年年初以來，廣東、上海、四川、甘肅等17個省區市就出現了不同程度的電力供應緊張、局部地區拉閘限電的現象，部分地區鐵路貨運以及石油、棉花、橡膠、有色金屬等原材料也出現了供應緊張局面。二是生產能力超過有效需求規模，不僅導致生產能力利用率較低，而且形成了低水平的買方市場。在600多種主要產品供求統計中，供大于求的產品已從1998年上半年的26％上升到2003年同期的85．5％，大多數工業設備利用率在60％以下。三是消費能力相對不足。2002年，我國最終消費率為58．2％，成為“九五”時期以來最低值，比1999年和2000年分別低1．9和2．9個百分點，比國際平均水平低約10～20個百分點。相對投資率講，當前消費能力仍顯不足。2003年，我國社會消費品零售總額增長9．1％，比同期全社會固定資產投資增幅低17．6個百分點。特別是，近年來城鄉居民收入差距和地區差距仍呈擴大趨勢，社會發展和生態環境建設相對滯后，說明城鄉、地區、經濟與社會、人與自然之間不協調問題日趨嚴重。這種情況如果不及時調整，將影響著經濟社會的協調發展。

4．財政政策繼續加大擴張力度的約束條件有所趨緊。從近年來財政赤字和債務指標變化情況來看，財政風險問題應引起高度重視。一是財政赤字率逐年提高。1997年，我國中央財政赤字占GDP比重為0．7％，2002年達到3．0％。2003年雖略有下降，但仍為2．7％。二是政府顯性債務規模逐年擴大。國債余額1997年為6074．5億元，占GDP比重為8．2％；2002年擴大到18704億元，占GDP比重上升為17．9％；2003年這一比重預計上升到18．8％。三是政府總債務規模處于較高水平。如果考慮到未列入預算而又實際發生的政府債務和或有債務，2002年，我國政府總債務比列入預算的政府債務規模可能高出一倍以上。四是未來財政收支矛盾仍較突出。隨著社會保障體制改革深化和體系建設加快，以及老齡人口的增加，社會保障等方面的政府隱性債務還將不可避免地增加。特別是考慮到我國政府債務主要由中央政府承擔，而且國家促進經濟發展、繼續深化改革和維護社會穩定的任務很重，我國財政，特別是中央財政收支矛盾仍將比較突出。5．根據上述分析得出的幾個基本結論。既要保持一定的財政政策擴張力度，確保黨的十六大和十六屆三中全會確定的發展目標實現，又要依據變化了的形勢和政策環境條件，對積極財政政策實施方向、結構、側重點進行調整，完善財政政策的有效實現形式，實現財政經濟社會的良性互動和協調發展。一是針對當前投資和出口呈現快速增長、通貨緊縮有所緩解的勢頭，以及財政運行風險加大的態勢，有必要適時適度調整積極財政政策的方向和側重點，適當壓縮建設國債規模。二是鑒于目前消費需求仍然偏低，財政支持改革的任務較重，以及經濟運行中一些深層次的問題尚未得到有效解決的現實，又有必要在一定時期保持現行財政赤字的規模，并進一步合理調整投資與消費的比例關系，增強消費需求對經濟增長的持續拉動作用。三是為進一步提高政府宏觀調控的效率，為市場主體創造公平公正的制度環境，增強經濟自主增長的能力，應當加快調整和完善現行稅收制度。四是要通過完善積極財政政策，突出公共財政特征，統籌城鄉、地區、經濟與社會、人與自然之間的協調發展。

三、調整和完善財政政策的建議

1．做大一個“蛋糕”。做大經濟發展和財政收入這塊“蛋糕”，是財政工作全面實踐“三個代表”重要思想、深入貫徹黨的十六大及十六屆三中全會精神、促進全面建設小康社會的根本要求。只有“蛋糕”做大了，積極財政政策的實施才有堅實的基礎，政府宏觀調控效率的提高和綜合國力的增強才有根本保障。為此，今后一個時期財政在促進經濟持續穩定發展的同時，要努力實現財政收入繼續保持較高的增長幅度，不斷擴大財政收人的增量，保障黨中央、國務院確定的重大戰略目標的財力需要。

2．維持兩個規模。就是今后幾年財政赤字和財政債務仍將維持一定的規模。這主要是因為今后一個時期我國經濟社會發展和改革的任務很重，財政還需要保持一定的赤字規模。同時考慮到我國財政的承受能力和財政風險加大等問題，赤字規模也不宜過大；在目前經濟自主增長能力逐步增強的情況下，赤字規模也沒有必要進一步擴大。因此，今后四年財政赤字仍將維持現行規模不變。相應地，財政債務也將繼續保持一定的規模，但要注意合理調整債務結構，將債務負擔率控制在合理界限內，以有效地防范財政債務風險。同時，維持一定的債務規模，也是協調貨幣政策、激活金融市場的客觀需要。

3．調整三大存量。一是調減長期建設國債項目資金規模。騰出空間用于支持稅制改革，促進資源配置的優化和企業投資自主增長能力的提高。同時，要調整優化建設國債項目資金的使用方向和結構，著力解決“五個統籌”的問題。二是調整財政補貼，提高財政補貼資金的使用效率。重點是將目前補貼在糧食流通領域里的財政資金，調整為補到生產環節，拿出部分糧食補貼資金用于對種糧農民的直接補貼。同時，要適當壓縮國有企業虧損補貼，除對農業、環保等基礎行業的企業繼續給予必要的財政補貼支持外，應逐年削減或停止一般性企業虧損補貼。三是調整優化一般預算支出結構。突出公共財政特征，有保有壓，加大公共服務與公共產品的投入，支持農業、教育、科技、衛生等方面的發展。

4．加快四大改革。一是認真落實出口退稅機制改革的各項措施。適當降低出口退稅率，建立中央和地方共同負擔出口退稅的新機制，結合完善出口退稅機制促進外貿體制改革，調整優化出口產品結構，對以往拖欠的出口退稅，由中央財政采取適當辦法逐步解決。二是統一內外資企業所得稅。適當降低企業所得稅稅率，統一稅前扣除標準，規范稅收優惠政策。三是實施消費型增值稅改革。將新增機器設備等生產性固定資產已征增值稅款納入增值稅的抵扣范圍，維持現行增值稅稅率水平。四是健全其他相關稅收制度。開征房地產稅（物業稅），相應取消相關稅費；將外商投資企業納入城市維護建設稅和教育費附加的征收范圍；合并車船使用稅、車船使用牌照稅，開征車船稅；適時取消固定資產投資方向調節稅、土地增值稅和筵席稅。5．完善五項政策。一是完善收入分配政策。簡化公務員工資結構，實行職務與級別相結合的工資制度，適當拉開職務間工資差距，形成與公務員職責、貢獻和資歷關聯度較強的工資增長機制。逐步實行規范化的地區附加津貼制度，并采取切實措施防止不同地區之間附加津貼差距過大，完善特殊崗位津貼制度，逐步理順各地區和各行業的工資分配關系。二是支持完善社會保障制度。統籌推進國家基本養老保險、企業補充養老保險和個人儲蓄性養老保險體系改革，逐步解決養老保險轉軌成本問題；完善失業保險制度，依法擴大覆蓋面，逐步實現省級統籌；堅持統賬結合的城鎮職工基本醫療保險模式，將基本醫療保險制度由城鎮職工擴大到所有城鎮居民。同時，積極穩妥地推進農村社會保障工作，因地制宜地推進新型農民合作醫療和貧困農民醫療救助制度的建立。三是支持完善政府投資體制。要適應社會主義市場經濟條件下政府職能轉變的要求，科學界定政府投資范圍，財政投資主要用于關系國家安全、國土開發和市場不能有效配置資源的經濟和社會領域，要逐步退出競爭性領域。同時，要徹底改變政府對企業投資項目的管理制度，確立企業的投資主體地位；對不同所有制性質的企業實行同等政策待遇。四是支持和促進教育事業改革與發展。認真執行有關法律對教育投入的規定，加大財政對教育的投入，引導社會資源支持教育事業發展；積極調整財政支出結構，加大對教育特別是農村義務教育的傾斜力度。優化教育資源配置，合理調整義務教育與非義務教育、城鄉、區域之間的教育資源投入比例，向義務教育傾斜，促進義務教育服務均等化。五是加快解決“三農”問題。繼續加強對農業基礎設施建設、科技進步和農村扶貧開發等工作的支持，逐步將農村公共衛生和醫療救助、社會保障、基礎教育、科技文化等納入公共財政的覆蓋范圍。優化教育、衛生、文化等方面的現有財政資源配置，增加對農村的財政投入。認真落實中央關于財政預算內教育、衛生、文化等方面新增支出主要用于農村的政策，增加國債資金用于農村投資的規模。建立有效的財政支農機制，逐步整合支持農業發展的資金渠道，確保支農資金安全和使用效率。