林業(yè)資源型城市轉(zhuǎn)型研究論文

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摘要：資源型城市轉(zhuǎn)型面臨著接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展乏力、失業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施落后、社會(huì)保障明顯不足等問(wèn)題。本文以內(nèi)蒙古根河市為例，就林業(yè)資源型城市發(fā)展困境及如何實(shí)施轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略進(jìn)行探索。

關(guān)鍵詞：林業(yè)資源型城市；轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略；根河市

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)共有資源型城市118個(gè)。其中，東北地區(qū)35個(gè)，占29.7％，林業(yè)資源型城市18座，占51.4％。根河市是典型的林業(yè)資源型城市，地處大興安嶺腹地，是聯(lián)系大興安嶺南北與東西的樞紐城市。根河市是一座因林而建、因林而興的典型純國(guó)有林區(qū)城市，森林覆蓋率為87.2％，林業(yè)人口12萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?2.8％。但該市接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展乏力，資源型城市積累的問(wèn)題在這里比較集中，失業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施落后、社會(huì)保障明顯不足等問(wèn)題比較嚴(yán)重，加之生態(tài)環(huán)境的約束，城市的發(fā)展步履維艱。根河市面臨的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題集中了我國(guó)資源枯竭型城市、生態(tài)功能重要地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)及作為國(guó)家“限制開(kāi)發(fā)區(qū)”的眾多矛盾，問(wèn)題十分典型。研究根河城市轉(zhuǎn)型問(wèn)題，對(duì)資源型城市的可持續(xù)發(fā)展有積極的借鑒意義。

一、根河市城市發(fā)展現(xiàn)狀

根河市是純國(guó)有林區(qū)，是典型的資源城市。市內(nèi)駐有大興安嶺森林集團(tuán)所屬的五大森工公司和板業(yè)集團(tuán)，森工企業(yè)歷史欠賬多、負(fù)擔(dān)重，下崗分流人員比重大，社會(huì)保障體系脆弱。1998年國(guó)家對(duì)大興安嶺地區(qū)實(shí)施“天然林保護(hù)工程”(簡(jiǎn)稱“天保工程”)，“天保工程”的實(shí)施，使根河市木材采伐量大幅削減，木材采伐量由1998年的184.3萬(wàn)立方米削減為2007年的86.7萬(wàn)立方米，木材加工企業(yè)原材料供應(yīng)不足，企業(yè)效益下降甚至虧損，直接導(dǎo)致大批林業(yè)工人下崗或轉(zhuǎn)崗，給林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)極大困難。林區(qū)就業(yè)也趨于停滯狀態(tài)，大量人員失業(yè)。2007年，全市享受低保人口2.17萬(wàn)人(占總?cè)丝诘?3.2％)。其中，林業(yè)人口占60％，這還不包括已買斷工齡超過(guò)五年而應(yīng)享受低保的5000多林業(yè)工人。據(jù)呼倫貝爾市市政協(xié)調(diào)研組2006年的調(diào)研報(bào)告，林區(qū)百戶職工家庭中，溫飽線以上的有39戶，達(dá)不到溫飽線的有61戶。

(一)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)“斷裂”，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡

長(zhǎng)期以來(lái)，根河市一直把主要力量用在林木資源的開(kāi)發(fā)上，其它產(chǎn)業(yè)沒(méi)有得到相應(yīng)的發(fā)展。根河市現(xiàn)有的主要產(chǎn)業(yè)為礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)、旅游業(yè)、特色種植、養(yǎng)殖業(yè)，但由于基礎(chǔ)設(shè)施比較差，配套能力不強(qiáng)，主體功能區(qū)政策及環(huán)境治理水平與資金的缺乏、企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理水平相對(duì)較弱等一系列因素，使替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展乏力。經(jīng)過(guò)50多年的采伐，森林資源蓄積量大幅度減少。隨著“天保工程”的實(shí)施，建立在原木采伐基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)體系面臨著資源供給的嚴(yán)重制約。五個(gè)森工公司產(chǎn)值平均下降7.06％，以林業(yè)經(jīng)濟(jì)為主體的地方經(jīng)濟(jì)增速下滑，1998～2008年地區(qū)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)3.7％，遠(yuǎn)低于同期全國(guó)的平均水平。資源依賴型經(jīng)濟(jì)的衰退，對(duì)根河市經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重大影響。

(二)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，政府提供公共服務(wù)水平低

根河市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，自身積累能力差，政府提供公共服務(wù)和公共物品的能力低下。主要經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)與全國(guó)平均水平相比有較大差距，嚴(yán)重依賴資源開(kāi)采，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，特別是實(shí)施“天保工程”后，地方財(cái)政非常困難，積累能力差，致使政府無(wú)力提供均等化的公共服務(wù)和公共物品。地方政府財(cái)政收支缺口不斷加大，2007年財(cái)政收入不足1億元，而財(cái)政支出達(dá)4億元以上，更無(wú)力達(dá)到企業(yè)退休人員養(yǎng)老金和城鎮(zhèn)居民最低生活保障金等財(cái)政兜底的要求。給、排水設(shè)施建設(shè)落后，大多數(shù)居民不能安全飲水。根河市區(qū)給水工程現(xiàn)有供水能力為1.5萬(wàn)立方米／日，用水戶數(shù)為3300戶，用水人口為2.85萬(wàn)人，用水普及率為36％。市區(qū)排水設(shè)施趨于空白，沒(méi)有完整的污水排放系統(tǒng)。大量污水未經(jīng)處理，勢(shì)必造成地下水的污染。

(三)體制性矛盾突出

根河市因林設(shè)市，是典型的“林業(yè)挺進(jìn)——以場(chǎng)定居——地方政府跟進(jìn)”的模式，形成林(林業(yè))地(地方政府)兩套系統(tǒng)并存的狀況，地區(qū)資源難以整合。一方面，林場(chǎng)歸部門所有，各城鎮(zhèn)處于地方政府與林業(yè)管理部門兩層皮的狀態(tài)，形成地方政府與林業(yè)企業(yè)分割的局面。另一方面，在林業(yè)企業(yè)內(nèi)部政企不分，企業(yè)辦社會(huì)現(xiàn)象十分突出，巨大的社會(huì)負(fù)擔(dān)使企業(yè)難以按照現(xiàn)代企業(yè)制度深化改革和發(fā)展。國(guó)有林區(qū)的體制是一大難題，林權(quán)是矛盾的焦點(diǎn)。林業(yè)企業(yè)不僅擁有城市絕大多數(shù)的人口，而且擁有絕大部分的林地空間。這樣，一方面地方政府沒(méi)有林權(quán)，也就沒(méi)有土地使用權(quán)，也沒(méi)有林地之下礦物資源的探礦采礦權(quán)，地方政府可以使用的自然資源非常有限，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展是無(wú)米之炊，因此十分乏力。另一方面，企業(yè)“辦社會(huì)”的負(fù)擔(dān)極其沉重。

二、根河市城市轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)和困境

(一)城市轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)

根河市產(chǎn)業(yè)資源豐富，替代產(chǎn)業(yè)具有較強(qiáng)的發(fā)展?jié)摿ΑＲ皇堑V產(chǎn)資源豐富，處于得耳布爾與大興安嶺兩大成礦帶交錯(cuò)地區(qū)，蘊(yùn)藏著豐富的有色金屬等礦產(chǎn)資源。二是根河市大陸性寒溫帶濕潤(rùn)氣候具有“長(zhǎng)冬無(wú)夏，春秋相連”的特點(diǎn)，獨(dú)具特色的冷資源使特色種植、養(yǎng)殖業(yè)資源豐富，在發(fā)展狐、貂、獺兔、馴鹿為主的特色養(yǎng)殖業(yè)和以野生漿果藍(lán)莓、卜留克、食用菌、山野菜、中草藥等為主的特色種植業(yè)方面具有較強(qiáng)的潛力，并且根河市特色養(yǎng)殖業(yè)和特色種植業(yè)已具備一定的基礎(chǔ)，根河市已初步形成了以貂、狐養(yǎng)殖為主的特色養(yǎng)殖基地(主要分布在金河鎮(zhèn)、阿龍山鎮(zhèn))和以食用菌栽培為主的特色種植基地(主要分布在好里堡鎮(zhèn)、滿歸鎮(zhèn))。三是生態(tài)旅游資源豐富，境內(nèi)有汗瑪自然保護(hù)區(qū)、奧科里堆山、根河斷橋碧波山風(fēng)景區(qū)、鹿鳴山風(fēng)景區(qū)、伊克薩瑪風(fēng)光、第二北極村滿歸、潮查原始森林景觀區(qū)等諸多自然景觀，獨(dú)具特色的敖魯古雅鄂溫克民族風(fēng)情、森工文化等構(gòu)成了引人注目的人文景觀。近幾年，根河市旅游業(yè)發(fā)展較好，根河市已成為呼倫貝爾市旅游資源的核心地帶。四是木材精深加工潛力仍較大。盡管自1998年國(guó)家實(shí)施天然林保護(hù)工程以來(lái)，根河市木材采伐量銳減，但至今仍保持了86.7萬(wàn)立方米的采伐量，全市森林覆蓋率為87.2％，活立木蓄積量15272萬(wàn)立方米，人均占有林木922立方米，未來(lái)可利用林業(yè)資源的稀有性、獨(dú)特性等比較優(yōu)勢(shì)，發(fā)展木材的深加工、細(xì)加工，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條。(二)城市轉(zhuǎn)型困境

根河市城市轉(zhuǎn)型面臨以下困境：一是根河市本身沒(méi)有能力支付轉(zhuǎn)型的社會(huì)成本。城市轉(zhuǎn)型的社會(huì)成本主要包括五個(gè)部分，即崗位創(chuàng)造成本、隱性失業(yè)顯性化成本、社會(huì)救濟(jì)成本、人力資本投入及制度節(jié)約成本。而根河市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，自身積累能力差，主要經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)與全國(guó)平均水平相比有較大差距，地方財(cái)政非常困難，根河市每年財(cái)政收入不足1億元，而財(cái)政支出要達(dá)4億元以上。財(cái)政收入中，剔除用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)的支出，能用來(lái)解決社會(huì)問(wèn)題的投入很少，根河市自身脆弱的經(jīng)濟(jì)供給能力無(wú)法滿足城市轉(zhuǎn)型社會(huì)成本的需求。二是地理?xiàng)l件上的比較劣勢(shì)。根河市處于邊緣區(qū)位，與內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)中心城市距離較遠(yuǎn)，而且也不在東北區(qū)經(jīng)濟(jì)中心的輻射范圍內(nèi)，增加了生產(chǎn)過(guò)程中的運(yùn)輸成本。同時(shí)，也難以接受發(fā)達(dá)地區(qū)流出的資金、人才和技術(shù)等生產(chǎn)要素，屬于市場(chǎng)的邊緣地區(qū)。交通條件較差、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的外部推動(dòng)力量不足，給資源型城市轉(zhuǎn)型造成一定困難。三是體制性障礙難以逾越。由于根河市與多數(shù)資源型城市相似，企業(yè)體制仍然是政企不分的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，導(dǎo)致企業(yè)機(jī)構(gòu)臃腫，冗員負(fù)擔(dān)沉重，與地方政府常常發(fā)生矛盾，發(fā)展無(wú)序，無(wú)法形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合力，制約了資源型城市的順利轉(zhuǎn)型。

三、根河市實(shí)現(xiàn)城市轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略

根河市的城市轉(zhuǎn)型要遵照國(guó)家“主體功能區(qū)劃”和“資源型城市可持續(xù)發(fā)展”戰(zhàn)略的總體部署，借鑒生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般模式，同時(shí)充分挖掘自身的生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)，在制度創(chuàng)新、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)選擇、空間管制模式、生態(tài)移民和環(huán)境治理等方面制定城市轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略：

(一)制度創(chuàng)新戰(zhàn)略

根河市面臨的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問(wèn)題集中了我國(guó)資源枯竭型城市、生態(tài)功能重要地區(qū)及作為國(guó)家“限制開(kāi)發(fā)區(qū)域”的眾多矛盾，解決問(wèn)題的過(guò)程是長(zhǎng)期的，所以制度建設(shè)非常重要。可在根河市進(jìn)行下列制度建設(shè)的試點(diǎn)：第一，進(jìn)行國(guó)有林區(qū)的林權(quán)試點(diǎn)改革，培育林權(quán)市場(chǎng)，完成對(duì)國(guó)有林業(yè)企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度改造，發(fā)揮政府的職能，最終在體制上實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)軌，在發(fā)展方式上實(shí)現(xiàn)從粗放到科學(xué)發(fā)展的根本性轉(zhuǎn)變。第二，建立針對(duì)資源開(kāi)發(fā)(利用)企業(yè)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)制定進(jìn)入林權(quán)市場(chǎng)的門檻，通過(guò)征收資源稅、生態(tài)恢復(fù)準(zhǔn)備金等制度使企業(yè)切實(shí)承擔(dān)起資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的社會(huì)責(zé)任。第三，探索建立地區(qū)之間的“生態(tài)交易”制度，鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)(“優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域”和“重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域”)向生態(tài)功能區(qū)投資，換取本地“生態(tài)(或土地)份額”，同時(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的“生態(tài)服務(wù)”提供補(bǔ)償。

(二)培育接續(xù)產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，沒(méi)有產(chǎn)業(yè)做支撐，經(jīng)濟(jì)發(fā)展就成為無(wú)本之木，要解決根河市城市面臨的諸多問(wèn)題，必須以產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為支撐。強(qiáng)化綠色接續(xù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，提高城鎮(zhèn)就業(yè)吸納能力。依托區(qū)域內(nèi)豐富的生態(tài)資源，加強(qiáng)環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)力度，為人口向中心城鎮(zhèn)遷移提供保障。在接續(xù)產(chǎn)業(yè)選擇上要秉持生態(tài)經(jīng)濟(jì)的理念，堅(jiān)持生態(tài)、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)等綜合效益最大化原則，在開(kāi)發(fā)過(guò)程中通過(guò)清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益的共贏，并使當(dāng)?shù)鼐用裨诋a(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)中得到實(shí)惠。依據(jù)根河市的現(xiàn)狀，重點(diǎn)培育旅游業(yè)、有色金屬采選業(yè)、特色種植和養(yǎng)殖業(yè)、林產(chǎn)加工等接續(xù)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展木材深加工、細(xì)加工，提升木材加工業(yè)的質(zhì)量和效益，形成以開(kāi)發(fā)和轉(zhuǎn)化當(dāng)?shù)刎S富生態(tài)資源為基礎(chǔ)的生態(tài)經(jīng)濟(jì)型產(chǎn)業(yè)體系，加快根河市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的步伐。

(三)借助外力戰(zhàn)略

落實(shí)國(guó)家提出的“衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制”和“資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償機(jī)制”是資源型城市實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的根本條件之一。在自身積極努力的同時(shí)，爭(zhēng)取國(guó)家、省給予的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。積極爭(zhēng)取生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)援助等外部推動(dòng)。依托根河市的實(shí)際情況，以資源型城市轉(zhuǎn)型、生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)經(jīng)濟(jì)援助、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域等名義，通過(guò)多種渠道爭(zhēng)取國(guó)家和各級(jí)地方政府的扶持。同時(shí)，加大對(duì)外宣傳力度，并在宣傳方式上進(jìn)行創(chuàng)新，吸引域外資本支持根河市的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和生態(tài)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)建設(shè)。

(四)生態(tài)功能保護(hù)戰(zhàn)略

根河市地處大興安嶺腹地，生態(tài)功能極其重要，因此，在今后的城市轉(zhuǎn)型進(jìn)程中要不斷加強(qiáng)在生態(tài)建設(shè)和環(huán)境治理等方面的投入力度，根據(jù)當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件開(kāi)展一系列有針對(duì)性的生態(tài)環(huán)境治理工程，逐步解決因以往過(guò)度開(kāi)發(fā)所導(dǎo)致的森林生態(tài)系統(tǒng)退化、水土流失等環(huán)境問(wèn)題，遏制當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)的退化趨勢(shì)。