農地制度改革論文

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“三農”問題的核心是農民問題。農民問題的癥結在于人地關系高度緊張，導致大量剩余勞動力的出現。因此，實現農業剩余勞動力的充分轉移，是解決“三農”問題的必由之路。然而，現行的農地制度制約了農業剩余勞動力的轉移，必須加以改革。

一、農地制度對農業剩余勞動力轉移的影響

一般認為，農地制度歸結為土地占有方式和使用方式。土地的占有方式和使用方式既密切相關，又在一定程度上存在相對獨立性。農地制度既是一個經濟問題，又是一個社會政治問題。農地制度對社會經濟結構正處于工業化、城市化、現代化進程之中的我國農業剩余勞動力轉移有著十分重要的影響。

(一)不同的土地所有制形式和土地經營方式直接影響著農業剩余勞動力向城鎮和非農產業轉移的方式和規模

一般的情形是，土地占有愈不均衡，就會使愈來愈多的無地農業人口涌向城市，或者少地農民以兼業方式從事非農業生產經營活動，處于一種不穩定的流動狀態。不均衡的土地所有制及經營方式潛伏著極大的農村人口流動的推動力，而推動力的大小影響了農村人口流動的速度和規模。

(二)中國現行農地制度對農業剩余勞動力轉移的影響

新中國的農村土地制度經歷了、合作化運動、化運動和家庭承包制等復雜的發展過程。家庭承包制基本上是以農民家庭人口為基礎在全體人口中平均分配土地占有權、經營權。如果說50年代是土地制度的第一次革命，是土地所有權的革命，使土地從封建社會的生產關系的束縛中解放出來，從而確立了土地社會主義國家和集體所有的基礎，那么，家庭承包制則是土地制度的第二次革命，是土地使用權的革命，使土地從計劃經濟體制、政經合一的制度束縛中解放出來。家庭承包制在不改變所有制的基礎上，實現了所有權與經營權的分離，農戶通過承包方式獲得了獨立經營集體公有土地的權力。應該肯定，這一制度完全符合二十世紀八十年代初中國農村的生產力水平和國情實際，家庭承包制的推行充分調動了億萬農民的生產積極性，使陷于崩潰邊緣的農村經濟擺脫困境，促進農業生產力連上幾個臺階，其歷史功績毫無疑問。但這種家庭承包制形成了目前中國農地制度兩個突出的特點：一是“耕者有其田”，農地分配極其均勻；二是占有經營規模極其細小。這種均田制及小規模的經營方式，形成了對農村人口的“拉力”，阻礙了農業剩余勞動力的轉移。

當然，現實的農地制度也醞釀著對農村人口流動的“推力”。首先，中國的土地家庭承包制有別于土地私有制基礎上的小農土地所有制。在中國土地所有權被明確為國家和集體所有，農民所行使的只不過是生產經營權，因此，從根本上講，農民也很清楚，他所眷戀的土地并不是他本人的私有財產，國家和集體有權收回。其次，由于資源稟賦的原因，農民家庭現行進行經營的土地只能基本解決家庭成員的溫飽，只能滿足最基本的生存需要。要想在解決溫飽的基礎上實現小康及達到更高層次的生活水平，均田制下的土地家庭承包制無論如何也滿足不了需要。事實上，自20世紀80年代中后期以來，中國農村社會經濟的發展，主要動力是農村非農產業的發展，而非農產業生產經營的發展，客觀上需要農業剩余勞動力的流動。從這種意義上講，土地家庭承包制及小規模經營不但為農業剩余勞動力的轉移創造了必要的條件，最終發展的結果是促使農業剩余勞動力轉移。

兩種傾向同時并存的結果，使得現實的農業剩余勞動力一方面不得不以轉移追求更高的生活質量，一方面則又難以割舍與土地的臍帶，加之在城鎮對農民并未完全開放的背景下，大部分農民被迫選擇了兼業化之路，要么由家庭主要勞動力流向城鎮或農村非農產業，次要勞動力維持土地經營；要么大部分時間流入城鎮從事非農產業經營，農忙時短期回鄉務農；要么已在城鎮中初步立足，但仍不放棄農村土地，任憑其撂荒或由別人代耕。這種非永久性轉移，在改革發展的初期是可以理解并予以支持的，但在工業化加速并積極推進城市化、現代化新的歷史進程中則將會拖后腿，會延緩歷史的進程。家庭承包制作為改革開放初期的一項農地制度創新，在中國改革開放和農村經濟發展史上曾寫下光輝的一筆，但這種農地制度在新時期已難以適應農業現代化、農村城市化發展的需要，它對引導農業剩余勞動力向城鎮轉移表現出制度上的嚴重滯后性。

(三)農地制度影響農業剩余勞動力轉移的程度分析

農地制度對于農村勞動力的轉移結果具有決定性的影響。中國特有的農地制度決定了中國農業勞動力轉移的特征，它是一個既有流出又有回流的過程。因此，農業勞動力的轉移決策不是永久性的。這導致中國農業勞動力轉移中的一系列特點，包括農業勞動力轉移的循環往復，呈現出“鐘擺式”的轉移模式，即多次性、季節性和回遷性。土地是農業生產的基本要素之一，土地制度的安排決定了農民與土地的聯系方式。在世界各國，土地制度安排的形式多樣，不僅與各國的經濟水平有關系，也和各個國家所具有的歷史文化背景有聯系。中國具有鮮明計劃經濟特征的統購統銷制度、制度都是以農地制度的安排為基礎的。中國經濟體制改革的序幕在農村拉開，而對農地制度的改革又是各項農村改革的開始和核心。農村改革在確認農村土地集體所有的同時，靈活地安排了農民對土地的使用權。由于土地使用權的排他性和享有農業生產剩余，農民的生產積極性得到了充分發揮，農業的產出水平出有了明顯增加。

但是，隨著時間的推移和經濟的迅速發展，農業在國民經濟中的產值地位日漸下降。與其相應的是，在微觀層面上，農戶的家庭收入中農業收入的比例也越來越小，而非農收入，尤其是外出務工收入的比例逐漸上升。相應地，土地在家庭決策中的作用也在逐漸變化，從家庭的主要生產要素演變為提供保障和抵御風險的資產。

由于土地轉而成為農民社會保障的主要依賴，因此，包括轉移決策在內的各種家庭決策，都與土地的歸屬產生聯系。這種農地制度的安排直接導致“循環轉移”成為中國農村轉移的主要形式，使農業剩余勞動力的轉移可能會擺脫農業，但無法徹底擺脫農村。此外，由于土地的保障功能甚于生產功能，使得轉移后獲得的現金收入很少投資于農業，又影響了農業的可持續發展。中國農地制度的安排仍是帶有計劃經濟色彩的政策，構成了農村勞動力市場發育與完善的障礙，是導致農業剩余勞動力轉移難以徹底完成的一個主要因素。

二、對深化農地制度改革，推進農業剩余勞動力轉移的幾點建議

(一)農地制度改革必須充分考慮經濟發展的基礎，使之條件化、理性化

農地制度改革，既要有利于農村人口流動、農業勞動力的轉移，讓一部分已具備脫離土地從事非農產業的生產經營者無后顧之憂地割斷與土地的臍帶，加速非農產業轉移的步伐，又要穩定農業生產，穩定農村社會，避免社會震動。我國的農地制度改革必須在解決上述矛盾中找到自己的出路。“穩制活田嚴管”是改革的基本思路。同時，必須以該地區經濟發展的水平來衡量具備必要的條件。如果條件具備就得到農民朋友的支持，從而順利推進改革；如果條件不具備，那必定適得其反，甚至會造成一定的社會震蕩。中科院牛文元研究員認為，現行的農地制度改革特別是土地流轉絕不能靠行政力量強制推行。農地制度的改革應根據經濟發展基礎、農民意愿和各地實際情況不搞一刀切，采取靈活的制度，以適應市場經濟對農地經營管理的要求。

(二)穩定家庭承包制度，使之法律化、長期化

家庭承包制以人口、勞動力均分土地，以“耕者有其田”為主要特征。這一制度對于解決中國80年代初的農村問題，實踐證明它比集體經營制度好，也比純粹的小農經濟好，它保留了土地的公有制性質，避免私人壟斷土地的危險。我國農地資源稟賦，人多地少，人地關系高度緊張，土地作為中國農民安身立命的最基本的生存資料，每個老百姓能有一份土地，就占有了一份生存的資源。農民承包的土地按人口、勞力平均分配，這還體現了社會的公平，至少是起點的公平。家庭承包制這是中國農村一個歷史的轉折。土地不僅僅是經濟來源，而且還是社會保障的財源。從國情出發應該給家庭承包制予以立法，從政策層面轉到法律層面，給它一個有力可靠的法律保障。應該把從公有制分離出來的承包權，以法律形式肯定它是一個經濟主體，一種物權，應按私人財產給予保護。承包權可以說是準所有權。它包含使用權、經營權、還有抵押權、入股權、轉讓權等多種權利，如果立法予以界定，形成法律依據，從宏觀上看，對于穩定農村、穩定農業、穩定農民、穩定中國是大有益處的。農民承包權長期化或改稱為農地永包權，使農民能夠根據這個法律排除不穩定因素，讓種田的農民增加土地的預期，安心生產。

(三)建立土地流轉制度，使之資本化、市場化

市場經濟如果沒有要素的流動就不成為市場經濟。如果沒有一種有效的承包權轉讓或資本化的市場，即使農民已從農業轉到非農產業就業，已是一個非農勞動者，也不會放棄他對土地的承包權。目前的農地制度不利于農業勞動力徹底脫離農業。這一制度，盡管保護了農民的利益和權益，但不利于非農化和城市化的推進。因而必須建立流轉機制。鼓勵流轉要避免行政行為，要靠市場的力量。通過市場轉讓，優化土地配置。要按照依法、自愿、有償的原則，建立土地使用權流轉配置。通過承包權的流轉，既照顧了目前農村均分土地的現實，又可適應農村人口外流和農業規模經營的需要。這種形式，可以使在非農領域中有了穩定立足之地的農民順利流出，也可以使處于這一過程之中的農民有一個漸進的適應過程。這種穩制活田新型農地制度，既不會產生突發性的大規模農村人口轉移，給農業生產和農村社會經濟穩定造成損害，又可加速非農勞動者從農業中轉移出來，是促進農村人口流動并使其漸進而有序進行的較好選擇。

(四)嚴格土地管理制度，使之科學化、規范化

為提高農地利用的宏觀效率，促進土地有序健康地流轉，必須建立嚴格的農地管理制度。這種制度可以分三類：一類是農地流轉和管理制度。首先，應建立農村土地定級估價制度。按照市場經濟的要求，逐步形成合理的地租、地價，保障土地交易各方的利益，并以此為杠桿，促進土地合理流轉；以股份制形式將土地產權量化到戶，農民轉移進城后可進行土地股權交易，舉家外遷也可變現，當然國家應制定相應的交易法規，如交易變現的資金應納入該業主落戶城市社會保障專戶、專款專用，以保障其基本生活，防止出現“失地流民”。其次，應建立土地交易許可制度，國家直接干預某些地區的地價水平和土地利用方向。第三，應建立流轉土地儲備制度。第四，應設立土地流轉中介服務機構。另一類是農地征收制度。即農用地向非農用地轉化中科學的農地征收制度，改征用制度為購買制度，按市場經濟規律進行土地的轉讓，以利于保障土地所有者和使用者的權益。再一類是耕地保護制度。應建立完善的土地用途管制制度和基本農田保護制度，使土地管理科學化、規范化。

三、結束語

在工業化、城市化、現代化的進程中，人口流動集聚是必然現象；在二元傳統經濟向一元現代經濟轉變中，農業剩余勞動力轉移也是必然現象；在人地關系中，不均衡的農地制度安排有助于人口集中化。從國情出發，建立在“均等化”基礎上的承包制這一農地制度是理性的選擇，但隨著經濟社會的發展，人口流動的加快，農地制度必須創新。農地制度創新既要有利于農村人口流動，農業剩余勞動力轉移，又要提高土地利用效率，促進農業經濟發展，穩定農村社會。“穩制活田嚴管”是農地制度創新的基本思路。通過創新，使農地制度從適應農業剩余勞動力轉移過渡到促進農業剩余勞動力轉移，并進而加速農業剩余勞動力轉移，為推進工業化、城市化和農業產業化增添動力。