國民經濟與福利發展研究論文

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【摘要】自20世紀下半葉以來，亞洲先后以日本、韓國、中國、印度等為代表，創造了經濟發展方面的奇跡．但普遍奉行著經濟增長優先與低福利政策，國民福利普遍未能夠獲得同步發展。筆者認為，21世紀是亞洲世紀．也將是亞洲國家普遍增進國民福利的世紀，將國民經濟發展成果轉化成國民福利并保持同步發展，以及通過健全社會保障體系來擴大公共支出、造福全體國民，最終建立公平、正義、共享型社會，將是亞洲國家在本世紀發展進程中不可逆轉的趨勢。

【關鍵詞】亞洲國家；福利制度；發展趨勢

眾所周知。要將亞洲視為一個整體來加以考察是十分困難的事，因為亞洲不僅地域遼闊、人口眾多，而且各國之間發展極不平衡．影響社會福利制度的政治因素、經濟因素、社會因素等均有很大差異。如日本早已是公認的發達國家．其不僅穩居世界第二經濟大國的地位近半個世紀，而且福利制度伴隨經濟發展而日臻完善；韓國等亦在上世紀80年代即進入新興工業化國家行列，國民福利亦得到了較快發展；其他多數國家還屬于較為落后的發展中國家。然而，亞洲多數國家畢竟有著相似的文化傳統與價值取向．并且大多處于快速工業化進程之中，我們依然可以從宏觀上加以考察，并獲得一些基本的結論。

通過對亞洲一些國家福利制度歷史的考察，可以發現一些現象：

1．普遍奉行經濟增長優先與低福利政策的取向。與歐洲發達國家社會福利水平通常伴隨著經濟發展而同步提高的規律相比較，亞洲除日本外，大多數國家并未遵循這一規律。例如。戰后韓國、新加坡、中國香港和臺灣地區作為率先工業化的亞洲“四小龍”，就一直追求高經濟增長而忽略社會福利的改善，長期將發展經濟視為重中之重，注重儲蓄與發展，以小規模的社會福利公共開支作為其發展經濟的優勢。后來進入快速發展軌道的中國大陸地區、印度、印度尼西亞、馬來西亞、泰國、菲律賓等國家，亦不約而同地選擇了經濟增長優先的低福利政策取向。在增長優先戰略的指導下，人們將社會福利看成經濟增長的負擔，認為健全的社會保障制度會降低勞動生產率、削弱國際競爭力，甚至將福利與養懶漢等同起來，并將相對忽略正式的社會保障制度的保持低福利政策視為經濟成功的重要原因。因此，我們看到的現象，便是在最近幾十年間，亞洲大多數國家的經濟都在持續快速增長，而社會福利制度卻進展緩慢，國民福利依然處于低水平狀態。據亞洲開發銀行在2008年5月14日的一份對亞洲各國政府社會福利開支的比較研究報告《社會保護指數》顯示，亞洲各國用于社會福利的平均開支低于GDP的5％，給予失業人口、老人、窮人和殘疾人的財政資助平均水平僅達到聯合國規定的35％。可見，增長優先與低福利政策取向的直接后果，即是社會福利支出嚴重偏低，對國民福利保障嚴重不足。

2．社會保障覆蓋率低。普惠性弱，不公平性突出。除日本、韓國等極少數國家外，亞洲多數國家的社會保障覆蓋率都很低。以中國為例，參加養老保險的人數只占應參加養老保險人數的20％，領取養老金的人數亦在同齡人口中只占20％左右；即使是最低生活保障制度，亦僅有5％左右的人口直接受益；醫療保障體系建設步伐雖然在加快，但還有3億左右的城鄉人口缺乏醫療保障，而在農村參加了合作醫療的鄉村居民實際得到的醫療保障待遇不足其醫療支出的1／3。在印度、印度尼西亞、馬來西亞、泰國、菲律賓、巴基斯坦、蒙古等國家，均可以發現類似的情形。與覆蓋率低并存的另一現象，是亞洲國家的社會保障制度的不公平性非常突出。各國的公務員普遍享有較高水平的福利保障，但普通勞動者享受的福利保障卻非常有限，高水平福利保障、低水平福利保障與缺乏福利保障的群體現象．在同一個亞洲國家往往并存，其體現的往往是強者優先、弱者居后的順序。折射出來的同樣是增長優先戰略。

3．與就業、收入密切關聯而與公民權的關系并不緊密。盡管歐洲國家早期的社會保障是與就業、收入密切關聯的制度安排，但戰后卻日益與就業、收入有了距離，而與公民權直接相關。基于公民權的福利制度安排，必然是普惠的、公平的制度安排。然而，亞洲國家的社會保障普遍以社會保險為中心。以勞動者甚至只以公職人員為核心，國民獲得社會保障的最佳途徑是通過就業或者其收入不足以維持基本生存條件，而且往往是正規就業才較易獲得相應的社會保障，這樣的制度安排其實同樣是基于增長優先、效率優先的發展取向，從而很自然地難以實現社會公平。

4．福利制度的多樣性特征非常明顯。與歐洲國家相比，亞洲各國的福利制度其實有很大的差異。日本是一種亞洲型的福利國家，新加坡選擇了獨特的公積金模式．中國正在形成自己的混合型福利制度，其他國家在福利制度安排方面亦有很大差異。這一方面表明了亞洲國家在建設自己的福利制度時沒有盲從發達國家，另一方面也表明不同的國情對福利制度的客觀制約作用很大。

5．家庭保障和家庭成員之間的互助傳統影響深遠。盡管在快速工業化進程中，全球化思潮對亞洲人的影響非常大，但家庭保障作為亞洲共同的文化傳統，依然深刻地影響著社會成員的行為，進而影響著福利制度安排及其政策取向。在中國，占總人口60％以上的鄉村人口就主要依靠家庭成員之間的相互保障，無論自愿與否和是否具備保障能力，家庭都必須承擔起保障家庭成員的責任，在其他多數亞洲國家也是如此。這種傳統文化的積極影響是可以進一步發揮家庭內部的保障功能并在一定程度上增進親情關系，但它也直接制約著福利制度的社會化與普惠化。并通常構成亞洲一些國家延緩建立正式社會保障制度的最好理由。而在缺乏正式社會保障制度或者正式社會保障制度覆蓋率低、保障極為有限的條件下，人們不得不將家庭作為最主要的保障資源，并且完全可能因為維護一個家庭成員的生存與發展而損害另一個家庭成員的正常權益．從而從另一個側面造成對社會公正的損害。

6．人口老齡化與城鄉差距、貧富差距的擴大化．構成了亞洲國家福利制度的新挑戰。盡管亞洲總體上屬于年輕型，但越來越多的亞洲國家正在步日本后塵而進入老年型社會，中國于2000年進入老年社會，少子高齡化現象正在由日本等少數國家向更多的亞洲國家蔓延，同時鄉村的老齡化明顯快于城市老齡化，這是亞洲國家工業化進程加快的必然結果。以中國為例，以億計的鄉村年輕人離開農村而遷入城鎮，老年人口在農村居民中的比重急劇上升；類似的現象在泰國、蒙古、印度尼西亞等國家同樣在大規模出現，并必然向更多的亞洲國家蔓延。然而，這些亞洲國家還未能夠為老年社會的到來做好相應的財政與服務體系的準備。而伴隨著工業化、城鎮化進程的加快和經濟的增長，亞洲多數國家的城鄉差距與貧富差距在持續擴大。中國的情形就十分明顯，正在快速發展中的其他亞洲國家也是如此。這些都是亞洲國家必須應對的挑戰。

那么，當人類進入21世紀以后，亞洲國家的福利制度何去何從?是仿效歐洲國家，還是向美國靠攏，抑或是走出自己的新路來?合理的答案，只能是在遵循福利制度客觀規律的基礎上，尋求適合本國國情的社會福利發展之路。

人類已經進入了21世紀，21世紀被稱為亞洲的世紀。在亞洲各國經濟都在向前發展的大背景下，亞洲國家福利制度的未來發展亦必然表現出一些共同的趨勢。筆者認為，有五個趨勢將不可逆轉：

1．調整發展理念，將經濟發展成果轉化為國民福利，并將人民帶入福利社會的趨勢不可逆轉。日本早已是一個具有較高水平的福利社會。韓國、新加坡等新興工業化國家也正在將國民福利與國民經濟同步增長列為國家發展的追求目標。中國則明確提出科學發展觀、執政為民、以人為本的施政理念。近幾年中國執政黨與中央政府對社會保障制度建設高度重視，整個社會保障制度建設進入了快車道。多個東盟國家亦在擴大自己的福利支出。所有這些，都表明亞洲國家正在向歐洲健全的能夠體現民主和公民權益的福利制度靠攏。新自由主義取向的發展理念正在亞洲許多國家遭到挫折。這一方面是因為人民的要求總是持續向上、向好的，民生問題升級的主要標志就是對社會安全網的要求不斷攀升；另一方面也是亞洲國家長期奉行的增長優先與低福利政策取向雖然在經濟發展初期具有必要性，但在經濟發展到一定階段后會引發出日益嚴重的社會問題．包括收入分配不公、貧富差距擴大、不同社會階層與不同群體之間的利益沖突加劇等，這些問題必然直接影響著國民經濟的持續發展以及經濟社會的協調和諧發展。

2．健全社會保障制度．大幅度擴大社會福利開支．努力提高全民生活質量的趨勢不可逆轉。基于多數亞洲國家過去長期采取低福利政策并導致保障不足的現實格局，人民對生活質量持續提升的強烈要求與愿望，以及人口老齡化加速行進與家庭保障功能的持續弱化，再加上各國對公民權的日益認同、民主化進程加快和國家財力的增強，可以肯定亞洲國家未來必定大幅度擴大社會福利開支，并通過建設健全的福利制度來達到提高人民生活質量的發展目標。保障水平低下、覆蓋率低、不公平性等局面將會逐漸得到改變。

3．遵循公平、正義、共享的新價值觀，將大量被排斥在外的非正式部門就業人口和鄉村人口納入社會保障體系不可逆轉。從亞洲大多數國家的實踐可以看到，在非正式部門就業的人口和鄉村人口往往被排斥在正式的社會保障制度之外，這種排斥不僅進一步放大了貧富差距與城鄉差距．而且嚴重違背了社會公平，并最終會損害效率，因此．公平、正義、共享將成為新世紀亞洲國家共同追求的核心價值．而統籌正式部門就業人口與非正式部門就業人口的福利制度，統籌城鄉的福利制度，即是消除社會不公和實現公平、正義、共享核心價值的必由之路。因此，盡管將非正式部門就業人口和鄉村人口納入正式社會保障體系面臨著諸多困難甚至障礙，但其趨勢已經不可逆轉。公務員之家

4．理性選擇福利制度．努力實現可持續福利社會的趨勢不可逆轉。從亞洲各國對待福利制度異常小心謹慎來看．并不完全是排斥福利的結果，而是包含了理性選擇福利制度的成分在內．因為福利的剛性增長規律和歐洲部分國家因福利水平過高而造成的一些并不完全正面的影響，客觀上告誡亞洲國家在設計自己的福利制度時需要理性。中國走漸進改革的道路，強調尊重國情，其實也有著理性的考慮因素。因此，簡單模仿的時代已經成為歷史，理性尋求可持續的福利社會發展道路的時代已經到來。

5．傳統文化仍然會對亞洲國家福利制度安排產生直接影響，但這種影響持續下降之趨勢不可逆轉。以家為單位實行家庭成員之間的互助．是亞洲傳統文化的重要組成部分，這種文化還會繼續在國家發展與福利制度的建構中發揮影響力。然而。社會福利作為公民權的一部分在亞洲國家正在被日益廣泛地接受，全球化帶來的獨立、自由價值觀日益深入人心．而傳統的家庭保障功能亦因為家庭規模日益小型化、家庭結構多樣化和少子高齡化而持續弱化。在這樣的背景下，亞洲國家的福利制度建設，傳統的關于家庭與性別分工的深刻影響便必然不斷弱化。因此，尊重國情、尊重傳統雖然仍然應當是亞洲國家的考慮因素，但追求人類的普適價值，并通過公平、普惠的福利制度安排來促進亞洲人民的全面、自由發展，已經勢不可擋。

總之．21世紀被稱為亞洲的世紀．它不僅表現在亞洲各國經濟的持續發展方面，也將直接表現在福利已經成為亞洲各國人民的普遍需求方面。因此，帶領人民走向福利社會，必定成為21世紀越來越多的亞洲國家的選擇。然而．歐洲與亞洲兩大洲畢竟處于不同的發展階段．亞洲國家的福利制度需要在保持理性的條件下，走循序漸進的發展道路，而尊重國情與尊重福利制度的客觀發展規律．將構成亞洲國家選擇福利制度的兩大現實影響因素．但國家愈是發展．就愈是可能向持續增進國民福利的福利社會邁進．國民經濟與國民福利的同步發展必定會成為各國政府的自覺選擇。同時，還需要強調的是，亞洲國家的社會保障與福利制度將會有自己鮮明的特色，在這方面，以中國、日本、韓國等為代表的東亞國家已經在自己的福利發展實踐中不同程度地打上了亞洲的烙印。