規范并購政府角色論文

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編者按：本文主要從企業并購中政府行為介入的緣由；政府行為的效應分析；對政府行為在國有企業并購中的建議進行論述。其中，主要包括：企業并購作為一種市場經濟下的企業行為、一種優化資源配置的手段、政府介入甚至直接替代企業并購行為成為我國企業并購的一個突出特征、市場是一種資源配置系統，政府也是一種資源配置系統、我國長期實行高就業、低收入的政策、政府的介入將會給國有企業的并購帶來一定的正面效應、政府行為的負面效應分析、地方政府對企業并購的排斥和恐懼造成的負面影響、政府對企業并購的盲目熱衷和推崇造成的負面影響、明確政府職能、加強宏觀調控、加快建立和完善社會保障體系、制定戰略規劃，加強地區協調等，具體請詳見。

【論文摘要】近二十年來，中國企業的并購高潮不斷，有關企業并購的理論研究也成為熱點。不同于國外的是，在體制轉軌背景下的中國，一個重要特征就是政府以國有資產所有者與社會經濟管理者的身份直接參與企業并購，由此導致了一系列的問題基于以上分析．本文對如何規范企業并購中的政府行為，合理定位政府角色提出了建議。

【論文關鍵詞】政府行為企業并購效應

企業并購作為一種市場經濟下的企業行為、一種優化資源配置的手段，在西方發達國家己經司空見慣，僅美國從1897年到現在已經經歷了五次并購浪潮。西方政府在企業并購中的角色是政策的制定者和裁判員，主要通過制定有關法律、法規及采取某些特殊政策對企業并購進行間接控制。我國企業兼并從1984年最初興起至今已有二十多年的發展歷史，大概經歷了四個階段：第一階段為1984—1987年的起步階段；第二階段為1988—1991年間的第一次并購高潮；第三階段為1992-1997年間的第二次并購高潮；第四階段為1997年迄今的市場化程度加強階段。與西方成熟市場經濟國家不同的是，由于我國政府既是國有資產的所有者又是社會經濟管理者，同時又存在企業并購制度短缺和市場制度功能缺位的雙重約束，導致我國政府處于企業并購的主體地位。政府介入甚至直接替代企業并購行為成為我國企業并購的一個突出特征。因此，如何分析我國國有企業并購中的政府行為，具有重要的意義。

一、企業并購中政府行為介入的緣由

在市場經濟條件下，市場是一種資源配置系統，政府也是一種資源配置系統，其中市場起基礎性作用。企業并購作為一種特殊的商品交易，也應通過市場本身的作用，由企業從自身利益出發進行決策，促使資源的合理流動，提高全社會的效率，從這個角度講，政府不應進行過多的干預。但是，市場的資源配置功能不是萬能的，也會出現市場失靈，這為政府介入或干預提供了必要性和合理性。

由于歷史原因，我國長期實行高就業、低收入的政策，而市場競爭是以利益最大化為終極目標的，企業間的并購通常會帶來人員裁減的結果，這些結果所帶來的相應責任，如就業、醫療、養老等往往是企業所不能或不愿承擔的，這就需要政府作為社會管理者承擔這些責任，并運用經濟、法律手段如社會保障、稅收等保證社會的穩定和發展，促進企業并購的有序進行。

二、政府行為的效應分析

1、正面效應。由于政府行為在國有企業并購中是存在一定必要性的，因此政府的介入將會給國有企業的并購帶來一定的正面效應。

(1)政府發揮中介替代功能。鑒于政府和企業的密切關系，政府不僅具有縱向的控制優勢，而且還能低成本地將散落在各處的有關企業績效的信息整合成有力的并購信息優勢。對于國企并購雙方而言，政府適當的引導、干預和牽線搭橋，可以實現對我國不健全的中介機構體系的功能替代，并在一定程度上彌補我國現階段中介機構力量薄弱的缺陷，有力地推動企業的并購活動。

(2)政府行使產權流動的監督權和協調權。在一元財產所有權與多元管理權并存的產權制度下，經濟利益和產權流動呈現條塊狀分割的勢態。如果并購活動涉及跨地區、跨行業的不同企業時，必然帶來利益上的重新調整，從而影響到被并購企業隸屬政府部門的財政收入和主管部門的既得利益。這時，政府通過產權流動的監督管理權和協調權，可以協調地區和部之間的利益關系，大大降低交易成本，推動并購活動在更大范圍內盤活固化存量資產，實現資源的優化配置。

(3)政府從優化產業結構出發對企業并購起著導向作用。由于產權流動的低效性，大量的資產存量凝固在低效部門和行業上。通過企業并購，這些閑置的固化資產可以流向資金短缺的產業部門，達到優化的效果。但這種產業結構的優化需要政府干預和調節，引導這些產業中的優勢企業增強并購動力，提高經濟效率。

(4)政府在并購中發揮保護相關利益者的作用。并購的利益相關者不僅包括所有者，還包括債權人和企業職工。國家作為國有資產的所有者，國有商業銀行作為大多數國有企業的最大債權人，各級政府對其利益的保護負有不可推卸的責任。同時，在社會保障體系不健全的情況下，企業職工的利益也應在企業并購時得到保護和妥善安排。政府可以利用宏觀調控的職能在企業的并購活動中加強監督管理，切實維護相關者的合法權益。

2、政府行為的負面效應分析。政府在國有資產管理者和社會管理者的雙重身份和多元化目標下，常常會出現混亂，以政府的目標代替企業的目標，給企業并購活動造成一些負面影響。

(1)地方政府對企業并購的排斥和恐懼造成的負面影響。

地方政府對并購的排斥和恐懼主要來自兩個方面。一是政績的壓力。作為社會管理和地區經濟發展的推動者，政府部門顯示其政績的最好手段之一就是扶持和培育地方企業的發展，并通過優勢企業的輻射效應，增加就業和稅收，帶動地方經濟的發展。二是稅收的壓力。在分稅體制下，企業所得稅由中央政府和地方政府分享。地方政府既是國家利益的人，又是局部利益的受益者。因此，地方政府理想化的并購模式是，其行政邊界內的優勢企業并購其他行政邊界內的企業，或是其行政邊界內的虧損企業能被其他優勢企業并購。這樣原來的優勢企業可以借助并購的力量繼續增強競爭實力，而虧損企業的“消失”或“扭虧為盈”又可減輕其財政負擔。一旦其行政邊界內的優勢企業被并購，將意味著地方政府既失去了重要的財政支柱，又損失了良好的聲譽和形象。因此，有些地方政府往往會無視優勝劣汰的并購規律，阻礙正常的企業并購活動。

(2)政府對企業并購的盲目熱衷和推崇造成的負面影響。

從1997年北京產權交易中心舉辦的“首屆企業產權轉讓交易會”到遼寧省、吉林省分別推出的600家和779家企業公開出售活動直至沈陽、重慶、陜西、江蘇、山東等諸多省市召開的債權重組會議等類似的企業交易會議，均顯示不少地方政府在未做好充分準備的情況下急功近利的現象。更有甚者，一些政府部門還組成代表團到各地考察，分頭出售和拍賣本地企業，這種趕大集式的出讓企業的招商引資活動，不但造成了大量的資源浪費，而且也難保取得成效。

三、對政府行為在國有企業并購中的建議

1、明確政府職能。政府應該以資產所有者身份介入企業并購，其職能是實現國有資產的保值和增值，以企業價值最大化為終極目標，才能避免低效率并購。而政府作為社會經濟管理者，其職能是履行社會責任，對宏觀經濟進行調控，維護市場經濟秩序，為企業經濟發展創造良好的社會經濟環境和提供必要的社會服務。同一政府機構身兼雙職，難免會將其社會經濟管理職能帶到企業并購決策中，使企業變成政府的附屬機構而代政府承擔社會責任。為了徹底分離政府的雙重身份和雙重職能，我國設置了國有資產管理的專門機構——國務院國有資產監督管理委員會，該機構只對國有資產的保值和增值負責。

2、加強宏觀調控。在市場機制不能實現資源有效配置的某些并購，需要政府采取行政和經濟手段進行宏觀調控。如對關系國計民生的基礎產業及涉及國家安全的企業，政府要絕對控股；政府還須打破各地區、各部門、各行業條塊分割的局面，為跨地區、跨部門、跨行業的并購創造條件。同時，盡快完善與企業并購相關的法律法規，規范產權交易和并購整合的操作程序，對企業并購過程中的資產處理、債務處理、稅收安排、人員安置等方面做出明確的法律規定。為了防止企業壟斷謀取暴利而損害消費者利益，政府有責任維持市場的有序競爭，可以采取規定價格或利潤率等手段實行公共管制，也可以采取建立公共生產介入壟斷行業的手段，將價格控制在合理的范圍內。

3、加快建立和完善社會保障體系。企業富余人員的安置問題是目前企業并購中政府面臨的一大難題，據估計，國有企業中富余人員約占職工總數的20％~30％，失業問題影響著政府對企業并購的態度和干預方式，因為若地方政府面臨的社會問題壓力足夠大或者由于企業并購帶來的損失足夠大，大到超過它利用行政手段參與企業并購所造成的損失時，政府會再次直接參與到企業并購中，因而必須對失業問題加以解決。除了加速經濟結構和產業結構調整，加快完善勞動力市場和就業服務體系外，建立和完善社會保障體系是一個重點。

4、制定戰略規劃，加強地區協調。制定全國統一的企業并購戰略規劃，確立并購發展的整體目標框架及其發展步驟，以指導全國各地的企業并購活動健康有序地進行。規劃主要內容應包括：國有資本需要進入或退出的領域及其比重；企業并購操作主體的確立；企業并購的操作程序；通過資本置換調整企業資產負債結構的措施和步驟；調整分流企業富余人員和解決社會保障基金方面的具體方案；國有產權轉讓收入的集中管理使用原則以及企業并購的籌資渠道和注資渠道等。從而規范企業并購行為，將其納人中央政府宏觀預計的發展軌道中。同時，加強地區間和各級政府在企業并購利益上的協調，依靠更高級政府的行政力量來打破企業并購的行政邊界。

5、推進中介機構發展，引導、規范、促進企業的購并行為。加快評估業的發展，促進評估市場的發育和評估人員素質的提高，改變并購中存在的嚴重行政化現象，真正實現評估機構公正、公平、客觀的評估原則，以防止為了購并成功人為降低資產價值，造成國有資產流失的情況。大力發展信息和咨詢業，企業往往只對自有業務或相關業務的情況有較多了解，而對于整個市場情況和非關聯企業的情況了解不多，信息的不完全往往造成難以決策或決策失敗，在大規模的并購中迫切需要信息咨詢機構提供正確完整的信息。同時，政府還必須下決心、花大力氣推進產權交易市場的發展，盡快建成全國統一的產權交易市場，以利于企業并購的健康發展。

6、改革財稅政策。現行按企業行政隸屬關系交納企業所得稅的財稅體制也是政府行為產生一定負面影響的原因，因而必須加以改革。實行真正的分稅制，使企業所得稅成為中央政府和地方政府間的共享稅。同時，使征稅權與產權分開，不管產權主體如何變化，納稅主體不變，使得政府的財政收入不因并購的進行而減少，這樣有助于將政府因支持有效率企業并購而獲得的潛在收益予以實現，減少政府對并購的阻力。