政府經濟職能轉變研究論文

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摘要：政府是一個國家和社會的機構，被委托對公共事務進行管理。在經濟全球化和我國改革開放的背景下，遼寧的經濟體制正發生著前所未有的深刻變化，而政府經濟職能轉變和管理模式的創新是遼寧經濟成功轉型和振興與發展的關鍵。本文在理論分析的基礎上，結合對遼寧各級政府機構改革和經濟職能轉變的研究，提出了正確界定政府經濟職能的建議和制度創新策略。

關鍵詞：經濟全球化；市場經濟；政府經濟職能；制度創新

任何一個經濟社會的良性運轉都需要政府部門的適當介入、市場機制的自發運轉以及非政府組織的大力支持，而不僅僅由政府去主導。然而，對政府經濟職能進行正確定位是可以彌補“市場失靈”和糾正“政府失效”的。因此，政府的經濟職能能否在市場經濟進程中成功轉變是國家經濟和區域經濟能否實現振興與發展的關鍵。本文在理論分析的基礎上，結合對遼寧各級政府機構改革和經濟職能轉變的研究，提出了正確界定政府經濟職能的操作性建議和制度創新策略。

一、市場經濟中的政府職能

各國的經驗表明，政府在現代市場經濟中具有雙重身份。首先它是一個社會的經濟管理者，在市場經濟中充當“裁判員”的角色，同時承擔著干預和調節經濟的任務；其次它又作為市場主體，直接參與經濟的運行，對市場的供給和需求有著十分重要的影響。由于政府是國家機器最主要的組成部分，政府的職能就是國家職能的具體化。政府這種特殊的身份決定了它的職能不可忽視。

一般來說，政府職能包括了政治職能、經濟職能、文化職能、社會職能等[1]。政府的政治職能是政府進行行政管理最主要的職能，它反映了一定時期政府活動的基本方向、方式和作用。主要包括領導國防建設，防止外來侵略，維護國家獨立主權，保護公民合法權益等。政府的經濟職能主要是通過政府的經濟管理部門來實現的。具體包括制定經濟和社會發展戰略、計劃、方針和政策，協調地區、部門和企業之間的發展計劃和經濟關系，制定并監督執行經濟法規等。政府的文化職能主要是發展科學文化教育的職能，如制定科學文化教育發展的總體戰略和規劃，制定和頒布重大的科學文化教育的政策和法規，有秩序地推進科技、文化、教育體制的改革等。政府的社會職能主要體現在社會保障方面，如制定各種社會福利的法規，籌集社會保險基金，創辦各種社會服務事業等。這里我們主要討論政府的經濟職能。

政府的經濟職能一般包括四個方面，即政府的配置職能、分配職能、調節職能和穩定職能。對于廣大的發展中國家來說，政府是經濟活動的參與者，而且實際上是主要的參與者。政府機構每天投放資源、指導信貸、采購商品和服務并談判合同；這些活動對于交易成本和經濟活動以及經濟成果有著深遠的影響。如果做得好，政府的活動可以加速經濟發展，做得不好，那么它將會導致蕭條，在極端的情況下會導致經濟和社會解體[2]。

二、經濟全球化背景下政府管理模式創新

經濟全球化的浪潮給遼寧經濟社會帶來了深刻的影響，它在為遼寧經濟的振興與發展帶來機遇的同時，也帶來了風險與挑戰。所說的機遇就是遼寧可以抓住歷史賦予的時機參與全球范圍內的分工與協作，獲取比較利益，提升遼寧的整體競爭能力；挑戰是指遼寧固有的體制性矛盾使得遼寧經濟安全面臨著巨大的風險，外來經濟主體逐漸主導遼寧經濟市場以及本地企業無法實施“走出去”戰略。因此，如何抓住機遇、迎接挑戰、規避經濟風險、維護遼寧經濟安全就成為遼寧經濟振興與發展過程中一個重要的問題。

(一)經濟全球化推動遼寧經濟轉型

經濟全球化影響著世界上的各個領域，不僅帶來了各國經濟運行環境的改變，也促進了國家之間和地區之間在政治、經濟、文化等領域的交流與融合。據海關統計，2004年遼寧全省進出口總額344.4億美元，出口總額189.2億美元，進口總額155.2億美元，其中國有企業出口53.2億美元，“三資”企業出口109.0億美元，其他企業出口27.0億美元。同期廣東全年進出口總額達到3571.33億美元，出口額1915.58億美元，進口額1655.75億美元，其中國有企業出口436.66億美元，外商投資企業出口1217.11億美元，私營企業出口187.78億美元。在利用外資方面，遼寧全年新簽外商直接投資合同項目2491項，合同外資金額86.6億美元；實際利用外商直接投資額54.1億美元。同期廣東全年外商直接投資新簽項目8322項，合同外資金額193.6億美元，實際使用外資100.12億美元[3]。

通過對外經濟方面的數據對比，可以看出在經濟全球化背景下，遼寧經濟在實施振興東北戰略的第二年取得了前所未有的好成績，并且逐漸在與世界經濟融合。但與發達省份廣東同期的外貿數據對比可以看出，遼寧的對外聯系額度與國內發達省份還有較大的差距，尤其在國有企業出口額方面。例如，2004年遼寧國有企業出口53.2億美元，同期廣東國有企業出口436.66億美元，大約是遼寧出口額的8倍之多。在全球化經濟競爭日益激烈的情況下，要想使遼寧經濟能夠持續、快速、健康、穩定的發展，必須加快經濟轉型，才能在激烈的全球競爭中占有一席之地。

(二)遼寧經濟轉型的關鍵是創新政府管理模式

政府是一種特殊的制度形態，是由少數人組成的特定機構，是權力集中的組織體，是傳統、習慣、法律和規章的綜合物[4]。從本質上說，政府是一個國家和社會的機構，被委托對公共事務進行管理。市場是物質要素和信息要素的交換場所，是經濟交易的一種自組織形式。實際上，對于政府與市場關系的界定一直是理論界研究的焦點?，F代經濟學創始人亞當·斯密在1776年發表的經濟學經典著作《國民財富的性質和原因的研究》中認為，政府扮演的角色是一個社會的“守夜人”，而市場則是“一只看不見的手”，自發調節著社會經濟活動。宏觀經濟學的鼻祖凱恩斯在20世紀30年代資本主義世界經濟危機期間提出了政府對于市場經濟的干預應該是積極的，因為市場的失靈造成了國家的經濟危機。目前，在經濟全球化這一背景下，政府對經濟的有效干預與市場功能的正常發揮是實現經濟增長與推動社會進步的兩種重要手段。這一點已經在世界許多國家或地區的改革實踐中得到證實。但目前對于遼寧來說，政府與市場保持一種什么樣的關系還不夠明確和具體。所以，我們應該對遼寧經濟發展中政府與市場的關系給出明確的答案。

在經濟全球化的影響下，遼寧的經濟體制正發生著前所未有的深刻轉變，這種轉變主要包括體制轉型和發展轉型。所謂體制轉型主要是遼寧由傳統的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變，而發展轉型就是改變遼寧城鄉二元結構，實現農村剩余勞動力的戰略性轉移。其中，體制轉型是發展轉型的前提和基礎，發展轉型又會決定體制轉型的方向與速度。只有完成體制轉型與發展轉型的全面轉型，遼寧經濟才能實現全面振興，社會才能健康、和諧的發展。那么，如何促進經濟的成功轉型呢？什么才是遼寧經濟轉型中的決定性因素呢？在筆者看來，政府管理模式創新是遼寧經濟成功轉型的決定性因素。原因在于：雖然遼寧經濟轉型有市場自發性因素的作用，但畢竟市場發育不夠成熟，市場失靈現象還很普遍，所以，政府就要承擔起完成經濟轉型的重任。不過，遼寧經濟能否成功轉型取決于政府能否轉變舊有的管理模式，創新政府管理方式。

中國的政治體制要求政府必須履行促進地區經濟發展的職責，當然遼寧各級政府也不例外。這一點使得各級政府對經濟活動的干預比較多，在眾多經濟領域出現了越位、缺位和錯位等“政府失靈”的現象。這些都已成為經濟發展的限制與障礙。因此，政府只有對于市場進行正確、合理的干預和引導，遼寧經濟的轉型和振興才有希望。

(三)創新政府管理模式的關鍵是轉變政府經濟職能

21世紀初的遼寧正處于經濟轉型的過渡時期，市場經濟體制還不完善，正確處理政府與市場的關系是遼寧經濟振興與發展的關鍵。從發展的角度來看，我國在加入世界貿易組織之前，遼寧各級政府對于市場的控制力很強，對于市場的干預程度很大，通常以“管理型政府”的姿態出現在人們的經濟生活中，主導著經濟社會運行的速度、質量和方向。在我國加入世界貿易組織之后，人們對于政府改革的呼聲愈來愈高，遼寧各級政府通過政府機構改革以及相應的職能轉變從“管理型政府”轉向了“服務型政府”。客觀地講，這是一個正確的發展方向，同時也是政府發展模式轉型的表現形式，但還存在許多問題。一方面，“管理型政府”仍然有較大的慣性，以至于遼寧各級政府的行政方式仍以管理為主；另一方面，遼寧各級政府在經濟職能尚未完全轉變的基礎上去服務市場，那么這種服務也許在很大程度上帶來了外部不經濟性。所以，遼寧各級政府目前的發展形態屬于“管理—服務型政府”，也就是處在從第一種形態向第二種形態轉變的過程。從戰略的高度上說，政府與市場的最終關系應該是小政府與大市場的關系，也就是圖1所示的第三種形態。這是一個成熟政府應該走向的“歸宿”，也是遼寧各級政府今后的發展導向。

對于政府目前談論最多的同時也是達成共識的就是政府是市場經濟的“補充者”，這一點我們沒有異議。除此之外，遼寧各級政府在經濟轉型過程中還要承擔特殊職能，這是轉型經濟對政府的特殊要求。它包括促進市場公平競爭；繼續深化國有企業戰略性調整；充分發揮比較優勢，促進產業結構優化升級；利用財政政策和貨幣政策促進中觀經濟的穩定增長，等等。實際上，“補充者”的角色是針對政府對微觀經濟活動干預而言的，針對的是“看不見的手”的失靈問題。政府的特殊職能是從政府的中觀角度來說的，在這方面政府承擔著不可推卸的責任。兩方面是相互關聯，相互協調的，就像一個硬幣的正反面。政府只有充分發揮兩方面的職能，才能全面提升區域競爭力，促進經濟增長與社會發展。如果政府只強調自己的“補充者”角色，那么中觀經濟的整體運行就會出現不穩定，而不穩定的中觀經濟狀況反過來又會削弱政府的“補充者”作用；如果政府只強調中觀經濟職能的戰略調整，而忽視對于微觀經濟領域的重要補充作用，那么遼寧經濟的發展將可能出現一種“偏態”均衡。所以，總體上來說政府的經濟職能既要補充市場機制的缺陷，又要充分發揮政府的特殊職能。

三、政府經濟職能轉變與制度創新

中國的政治體制帶來更多的是集權，而經濟體制改革帶來更多的是分權。從這個意義上說，遼寧經濟轉型的過程就是政治體制與經濟體制背后的集權與分權的“博弈”過程。由于受到計劃經濟體制的深刻影響，遼寧各級政府職能中的社會職能和經濟職能都帶有一定的政治色彩。盡管受到經濟全球化的影響，這種政治色彩在逐漸淡化，但“淡化”的措施相對有限，進度相對緩慢，同時政府的強制力依然具有權威性。所以，已經轉變的政府經濟職能依然有“復原”的高風險。只有通過經濟職能的全面轉變以及相應的制度性創新才能還政府經濟職能一個“本色”。

(一)政府改革與經濟發展關系分析

我們認為，政府機構改革、經濟職能轉變、政府管理模式創新與經濟發展之間存在著緊密的關系，具體的傳導機制如圖2所示。

1.政府機構改革與政府經濟職能轉變和經濟發展是互動關系

首先，政府機構改革與政府經濟職能轉變往往是同步進行的。但是，遼寧的現實情況是政府經濟職能轉變落后于政府機構改革的實踐。這樣，政府機構改革為政府經濟職能的進一步轉變奠定了基礎；反之，政府經濟職能轉變又是政府機構改革的一個實質性內容。其次，改革政府與發展經濟是一個問題的兩個方面。政府機構臃腫、人員龐大、財政負擔過重等問題的出現會阻礙經濟的發展，主要表現在政府行政成本巨大導致分配給社會的福利費用相對減少；管理市場經濟活動的機構越來越多地影響到市場的經濟效益；官員低效行為方式擾亂經濟的穩定。世界銀行認為，“有效的政府”是獲得經濟成功的基礎，而有效政府的前提又是有限的政府，即機構精簡、人員精干的政府，就是規模合理的政府。所以，改革政府必將促進經濟發展。同時，經濟發展中出現的新問題又會對政府機構的進一步改革提出新的要求。

2.政府經濟職能的正確界定是經濟發展的關鍵環節

政府的經濟職能是與一定的經濟體制相聯系，并且為一定的經濟體制服務。經濟體制的直接目的是有效配置有限的經濟資源，這一目的為政府的經濟干預提供了充分的理由。然而政府在干預經濟的過程中顯示出了自身能力的不足，并以巨額的行政成本為代價。政府不但沒能解決問題，反而成為了問題的本身。所以，改革政府或者說政府的自身革命勢在必行，為的是增強政府自身的能力。政府經濟職能的重新界定是政府自身革命的實質所在。有了明確、合理的干預事項，政府就可以輕裝上陣，成為推動經濟發展的另一個“發動機”。所以說，政府經濟職能的正確界定是經濟增長與發展的關鍵環節。

3.政府管理模式創新促成經濟發展目標的實現

政府管理模式創新體系應包括三個層次：一是技術層面的創新，包括人員管理、機構設置、制度規范、管理方式等；二是體制層面的創新，包括政治體制、經濟體制等；三是觀念層面的創新，主要是政府管理理念、原則、意識文化等方面。技術層面就是指遼寧政府的機構改革和經濟職能轉變，體制層面是指經濟全球化影響下的遼寧經濟體制及其相應的政治體制的變革，觀念層面是指遼寧人民的改革呼聲以及高層領導者的改革意愿。三個層次之間相互制約、相互聯系。技術層面和體制層面的改善會促進觀念層面創新的實現；體制層面和觀念層面創新的實現又會促進技術層面創新的進一步實現。只有三個層面實現同步發展，遼寧經濟發展的目標才能夠達到。這里所說的經濟發展是指經濟效益、經濟穩定、經濟公平的統一。經濟效益表現為人們的實際購買能力提高、社會整體福利水平提高，產業結構優化升級以及科學技術進步；經濟穩定表現在宏觀調控效果明顯，就業率和通貨膨脹率保持一個恰當的水平，財政收支和外貿收支基本平衡；經濟公平表現在社會收入分配公平、經濟主體公平競爭。

(二)優化政府規模，建立有限政府

有效政府首先是一個規模適度的有限政府[5]。有效壓縮政府規模是確立“小政府、大市場、大社會”的基本前提。

1.精簡政府機構，構建政府有機體

按照十屆全國人大一次會議第三次全體會議的要求，國務院在2003年進行了政府機構改革，并要求各省市進行相應的機構改革，以適應市場經濟發展的要求。遼寧省政府在2004年也進行了政府機構改革。經過機構調整，省政府工作部門變為42個，其中辦公廳和政府組成部門由26個調整為28個；直屬特設機構1個，直屬機構由15個調整為13個。另設部門管理機構5個，議事協調機構的常設辦事機構1個，省政府11個部門發生變化。雖然這次改革較以往來說進步很大，但需要完善的方面還有很多。

首先，需要繼續合并重疊機構，組建專業性的政府機構。一方面，這次機構改革將省經濟貿易委員會改組為省經濟委員會，主要承擔行業規劃、產業政策制定、技術改造、投資管理等職能；增加了省對外貿易經濟合作廳，將省經濟貿易委員會承擔的對外經濟協調職能劃入其中；將省商業局改組為省商業廳，承擔原省經濟貿易委員會承擔的內貿管理方面的職能。實際上，這幾個政府部門完全可以合并為一個商務部門，以解決遼寧企業在國內、國外貿易方面的摩擦。另一方面，根據市場經濟發展的要求，政府應成立專業性的機構。建議成立一個城市經濟性住房專業協調機構?，F在住房的功效集消費、投資和經濟增長為一體，盡管如此，這個行業政府管理機構的結構、體制和目標卻基本沒有變化。政府相關部門很重視房地產業的經濟屬性，但卻忽視了其作為個人資產和居住保障等社會穩定因素的作用。所以，政府應該在其中發揮均衡作用，既要考慮到經濟效益，又要重視社會群體的福利。在美國有住宅和城市發展部，在新加坡有建屋局。因此，遼寧應該成立一個類似的機構，以有別于城建局和土地局之類的機構。此外，諸如電信等公共規制機構的建立以及相關價值評估機構都應設置類似的專業性機構，以適應經濟社會發展的要求。

其次，構建政府管理的有機體。系統論的原理告訴我們，任何系統都由諸多要素組成，但僅有要素還不能說就組成了系統。系統是在要素的基礎上，以某種方式相互作用，建立聯系，從而形成整體結構。同理，政府也是一個系統，更確切的說應該是一個有機系統。這個有機系統包括科學的經濟決策系統、精干的經濟執行系統、強有力的經濟調節系統、權威性的經濟監督系統和及時準確的經濟信息系統。其中，經濟決策系統、經濟執行系統和經濟監督機構是在人員、財務和職能上相互獨立而又緊密聯系的三個子系統，而經濟信息系統和經濟調節系統則貫穿于整個系統之中。對此，我們建議遼寧各級政府應當借鑒深圳市政府實行的“行政三分制”，即政府的決策、執行、監察相互分離、互相獨立，以權利制約權利，最大限度地維護公眾利益，實現公共目標。在這方面，深圳市政府已經從全能型政府轉向有限型政府，政府把主要精力集中在決策上，通過聽政、議政、民意調查、專家咨詢和市民參與等新方式，形成決策方案。該方案的具體操作將由執行局完成，監察局對工作執行情況進行監察。政府所起的作用就像是十字路口的交警指揮車輛，足球場上的裁判員控制比賽節奏一樣。

第三，重視非政府組織的發展。有這樣一個比喻，“政府機構改革就像一個拿手術刀的人能夠給自己開刀一樣，需要的是勇氣和膽識。”的確，按照中央政府機構改革的要求，遼寧各級政府自2003年開始了新一輪政府機構改革。這一次改革是成功的，但不足之處在于政府放權讓利的同時，中介組織建設不力，導致政府放權后往往又實際控制著經濟權力。俗話說“吃別人的嘴短，拿別人的手短”，非政府組織部分性地承接了政府原來的經濟權利，必然在很多方面按照政府的意志行事。在這里，政府扮演著“裁判員”和“運動員”的雙重角色，這樣的政府放權實際上成了一種形式。因此，政府應進一步放權，大力培育各種營利性和非營利性中介組織，使這些組織成為真正承接政府具體職能和技術性職能的重要載體。公務員之家

2.借鑒現代人力資源管理方法，深入改革傳統人事制度

深化政府人事制度改革是建設高素質行政領導、培養優秀行政人才的治本之策。因此，應建立“能上能下、能進能出、各盡其才、合理流動”的現代干部人事制度，構建知識結構、智能結構和年齡結構更為合理的公務員隊伍。按照現代人力資源管理程序，提出以下具體建議。

(1)完善分流轉崗制度。在政府公務員隊伍建設中，能進不能出一直是一個棘手的難題，人員的不斷增加必然產生財政支出增加、人浮于事等一系列問題。對此，遼寧應實行領導干部自愿辭職、責令辭職和引咎辭職等制度，鼓勵懂經營、會管理的干部領辦或創辦企業的一系列舉措。應該說，這是一個令人興奮的制度安排，至少為人員的轉崗分流創造了一個平臺。但是，還應做好相關的配套工作。一是給分流出去的干部和人員提供一定的政策條件，努力營造創業氛圍，促使其轉變觀念，發揮自身文化和能力方面的優勢，成為創業致富的中堅力量；二是通過利益機制引導人員從政府部門向非政府部門轉移，或下海經商創業；三是政府應當未雨綢繆，完善相關政策，制定對相關人員在個別地區、行業的暫時性限制準入等措施，防范辭職從商人員利用過去關系的“期權”行為。

(2)實行公務員內外相結合的招聘制度。以往，政府公務員招聘采取內部招聘為主、外部招聘為輔的模式。這種模式的弊端就是公務員隊伍難以得到“新鮮血液”，政府行政能力受到限制，并且容易滋生“腐敗”。對此，政府應根據職位的性質要求分別采取內部招聘和外部招聘相結合的方式。一般來說，科級及其以上的領導職位適用內部招聘制，科級以下的職位全部采用外部招聘制。在這里，內部招聘制不同于以往的內部任命制，也要有所創新。一是各機關內設機構出現領導職位空缺時，一般應采取競爭上崗的方式確定任職人選；二是進一步完善競爭上崗的程序、方法、培訓、考核和公示等環節；三是上崗后設立一年的試用期，對于考核合格的領導繼續留用，反之亦然。對于外部招聘，建議盡快出臺《遼寧國家公務員考核錄用操作規程》，規范考試錄用操作程序；改革考試內容和考試方式，逐步實行分類分等制度；創新社會性監督體制，完善考核錄用監督機制。

(3)創新培訓形式，提高公務員的專業技能。公務員培訓是一種崗位繼續教育，主要是提高公務員自身的專業技能。對此，提出以下四點建議：一是定期進行思想教育活動，對新老公務員進行意識培養，樹立“憂民之所憂，樂民之所樂”的人民公仆意識，變“官本位”為“民本位”；二是詳細制定公務員初任培訓、在職培訓、專業知識培訓以及其他各種形式培訓的培訓計劃，改變以往培訓流于形式的作風；三是將講授、研討、實踐、反饋等學習方式相結合，提高公務員的綜合能力；四是加強與高等院校的合作交流，舉辦政府官員MPA核心知識培訓班，學習先進的公共管理理念和方法，建立公務員培訓基地。

(4)實施不同的考核模式。考核是對公務員培訓期間以及任職期間成績的一種度量?？己瞬荒苡靡粋€口徑，要根據培訓對象的不同以及任職人員職位的高低采取不同的考核模式。一是根據培訓對象不同采取不同的考核內容。要重視初任培訓后的考核，將考核結果放入個人檔案；對任職人員培訓實行360度360度考核反饋可稱為多源評估或多評價者評估。這種模式一反傳統的由上級考核下級的作法，而是由上司、同事、下屬、客戶以及自身等幾方面進行全方位的考核。政府績效考評體系，進一步擴大內部考核的民主性；專業知識培訓要接受人民群眾的抽查驗收；更新知識培訓建議實行學分制。二是對于不同等級職位實行不同的考核方式。政府高層管理者一般應由聘用者或其直接上級考評，政府中層管理者在機構中發揮承上啟下以及橫向溝通的作用，是政府管理的“樞紐”，也是政府內部做好績效考評工作的關鍵。因此，這一層次的考評適宜采取360度考評；科級及其以下則采取360度考核和直接主管考評相結合的361度考核方式。

2.加強財政監督與管理，優化財政支出結構

實行分稅制后，遼寧各級政府機關的財政收支有了較快的增長。但重視財政收入而忽視財政支出的問題普遍存在于各級政府部門之中，并且財政支出方式也是粗放型的，后者在很大程度上決定著政府收入政策的效果和行政效率的高低。

(1)加強財政預算管理，逐步將預算外收入納入預算管理中。遼寧各級政府的預算外收入基本上包括兩部分：一是預算外的非稅收收入，主要指各項行政事業性收費、各項基金以及各種附加費等；二是制度外收入，包括地方政府各種籌資、非法罰款和其他無名目的亂收費等。據我國學者賈康等人估計，地方政府預算外收入大致與稅收收入相當(賈康，1999；盧洪友，1998)。所以，通過立法把預算外收入納入預算管理勢在必行。對此，提出兩方面的建議：一是完善部門預算編制，涵蓋掌握公共資源的所有部門的預算。具體措施為盡可能細化公用經費標準，引入中長期的財政支出計劃，增強預算的前瞻性，減少各部門對支出總量的不確定預期，編制滾動預算。二是實行綜合財政預算，實現預算內和預算外資金的統籌安排，增強預算的科學性。在預算編制中，通過立法手段明確規定將地方公共債務、財政撥款收入、上級補助收入、部門預算外收入、附屬單位上繳收入、其他收入等部門所有收入都統一納入部門收入預算，取消預算外資金財政專戶；建立規范的財政收入收繳程序，對財政收入(包括稅收收入和政府非稅性收入)實行直接繳庫或集中匯繳。

(2)解決“越位”、“缺位”現象，優化財政支出結構。在遼寧經濟體制轉軌時期,一方面政府財政承擔了應由市場承擔的支出(如國有企業虧損補貼、國有企業挖潛改造資金等)，形成了財政支出的“越位”問題；另一方面，財政本應承擔的農業、社會保障、環境保護等支出卻因財力不足而無法予以保證，形成了財政支出的“缺位”問題?；诖?，政府公共支出范圍應該主要限定在國家機關及那些代表社會共同利益和長遠利益的非盈利性領域內，主要包括國防、對外事務、行政費用、公共安全、基礎教育等維持性支出；失業補助、扶貧救濟資助等轉移性支出；郵政、能源、交通、環保、水電等公共項目支出。對于財政安排的企業虧損補貼、經營性事業單位的財政撥款、稅收先征后返以及對某些困難企業的稅收減免等，都要逐步縮減相應的比例。對于一般競爭性領域、企業經營性發展項目和應用性研究項目等方面財政資金都應逐步退出。

(3)改革財政監督體制，采取財政體系內部監督和納稅人外部監督相結合的體制。財政內部監督活動其實就是政府的自律行為，主要包括審計監督和財稅監督。這種監督往往是突擊性事后監督，所以，無論是財稅監督還是審計監督都應采取事前、事中和事后相結合的日常監督機制。財政外部監督模式是一種社會化監督模式，主要采取聽證會制度形式。具體為由省市各級人民代表大會通過合法程序成立一個專項監督小組，主要負責各地政府的財政支出監督。人員是非政府官員，可以是非政府組織的一些人員，科研院所的專家學者，具有較高專業知識的農民代表等。小組主要職責是審議政府財政預決算方案，并向人大提交聽證結果。人大根據結果以及當地人民的主流意見對政府預決算方案進行表決。

(三)政府經濟職能轉變與制度創新

政府經濟職能的強化、弱化和轉化要求政府在履行經濟職能時“缺位的地方要彌補、越位的地方要退出、錯位的地方要轉變”。按照這樣的思路與理念，提出政府經濟職能轉變與制度創新的思路。

1.政府與國有經濟結構戰略性調整

遼寧國有經濟的主要特征是結構不當、規模偏大、布局分散、功能錯位。為改變這一格局，需要繼續對國有經濟的規模與結構進行戰略性調整。實際上，國有經濟規模與結構調整并不會影響政府對于經濟的控制力，因為政府對于經濟的控制力來源于政權，而不僅僅是產權。對此，政府機構中的特設機構——國有資產監督管理委員會主要承擔此項經濟職能，當然需要相關機構配合的時候，各部門要給予積極合作。

(1)進行國有資產的存量調整，政府掌控大中型國有企業。按照經濟性質劃分，遼寧國有企業大體分為三類：一般競爭性中小企業(包括食品、紡織、餐飲等)；重化、機械、電子等工業企業；自然壟斷企業(包括自來水、電力、煤氣等)。政府應該把競爭性企業推向市場，通過參股、兼并等形式與非國有經濟合資、合作；對于大中型國有企業，政府應該掌握經濟上的絕對控制權，主要在股份上占據絕對優勢；對于自然壟斷企業，政府要積極主動地打破壟斷，吸引非國有股份進入該領域[6]。

(2)調整國有經濟結構，降低國有資產中的經營性資產比重。在遼寧國有經濟結構中，包括經營性資產和非經營性資產兩類。經營性資產可以分為一般性競爭資產和基礎性資產，其中機械、食品、紡織、貿易、餐飲就是典型的競爭性行業。所以，降低國有資產中經營性資產的比重，是推進國有企業改革的戰略性步驟。因此，政府對于競爭性領域的國有企業要放松管制，主要承擔激勵性管制和社會性管制的職責；政府可以在實際控制的經濟領域增加國有資產，使其與國有經濟結構調整和政府經濟職能相吻合；政府新增的國有資產一般不應進入競爭性領域，否則國有經濟不合理的局面又會出現，而應把相應的國有資產投入到關系國計民生的重要領域。

(3)高度重視國有資產流失問題。目前，遼寧的國有資產流失問題不容忽視。盡管設立了國有資產監督管理委員會，但監管的觸角并未觸及國有企業的資產流失等深層次的問題，這導致國有資產有一定程度的流失，國有企業職工的權益沒能得到很好的維護。所以，政府在明確國有資產戰略布局的基礎上，應堅持以下三點原則：在涉及到國家安全的核心領域以及百姓切身利益的公共服務領域，要繼續堅持國有獨資形式；在涉及到國民經濟支柱和命脈的重要領域，要堅持國有控股的方式；在其他領域，國有資本、民營資本、外商資本要“一視同仁”。

2.發展產業集群，優化產業結構

產業組織的建立與發展最有效的方式就是發展產業集群，它是產業結構優化過程中的“穩定器”。在產業集群的發展過程中，要通過界定政府的經濟職能來優化遼寧產業結構。

在產業集群發展的初期階段，政府是產業園區的規劃者與企業發展的扶持者。在產業集群成長階段，政府是企業經濟行為的監督者和制度制定的參與者。在產業集群發展的成熟階段，政府是“無為而治”。在這里，“無為而治”并不意味著不作為，而是有選擇的作為。在產業集群衰退階段，政府是改革的先驅者。任何事物都不會永遠存在下去，產業集群也不例外。大量曾經輝煌一時的產業集群會隨著時間的流逝而消亡。在這種情況下政府力應當大于市場力，引導與支持企業進行技術改造，促進產業集群的產品更新、技術升級，為下一階段的再發展奠定基礎；要制定特殊政策，促使企業之間合理競爭，規范交易行為；進行集群內的產業結構升級與規劃。

3.優化環境，積極扶持多種所有制經濟主體的發展

一個有效的政府應該是一個能夠最大限度地利用非國有經濟的政府。遼寧民營經濟總量近三年年均增長14%以上，在全省國內生產總值中的比重已達45%。2003年，遼寧實際利用外資總額57.1億美元，比上年增長34.2%，吸收外資來源地已達90多個國家(地區)，其中居世界前100位的大公司有26家投資于遼寧。在這樣良好的發展勢頭下，政府不僅要繼續大力支持非國有經濟的發展，而且要高度重視區域軟環境和硬環境的建設。

(1)扶持、鼓勵、引導非國有經濟發展，積極引進有益于遼寧經濟發展的現代企業組織。為此，一方面要積極發展自己的民營企業，另一方面要重視各種經濟性質企業的引進。這些企業組織可以搞活競爭性國有中小企業，為遼寧大型國有企業的“外包”提供配套服務。政府招商的手段是什么呢？一是轉變觀念，變限制為鼓勵，變管制為引導。二是在各類國有企業中放松進入的限制，為非國有經濟提供發展的空間。三是成立科技研發小組，重視中小企業的科技創新能力建設，這是政府應重點關注的方面。在美國，科技發展項目一半以上是由中小企業完成的；在德國，中小企業的發明成果一直占全國最新科研成果的70%左右。四是廣泛推行孵化器制度，促成各地民營企業或外資企業“遍地開花”。五是定位中小企業在產業鏈條中的價值地位?，F代經濟體系由大企業和中小企業組成，德國著名的西門子公司的數萬個分包單位中，中小企業占據了2/3；日本的制造業中，56%的中小企業是大型企業的外包企業，他們承擔大企業的委托，進行零部件、附屬品的加工制造，對大型企業的資本設施進行維修等。

(2)軟環境和硬環境建設至關重要。各種基礎設施建設與運營狀況是一個地區硬環境的重要標志；軟環境則主要是指一個地區的企業組織、文化建設、制度環境以及政府的行政能力，其中制度建設和政府行政能力建設尤為重要。制度建設包括投融資體制改革，銀行制度改革、建立中小企業信貸擔保機制等?，F代社會，政府的行政能力可以通過電子政務和依法行政兩個方面得到很好的體現。

4.政府在基礎設施領域供給中的角色轉變

從基礎設施領域的產權單一化到產權多元化，從資金來源的單一性到融資渠道的多元性，從壟斷因素的“獨角戲”到具有網絡形態公共服務的競爭性因素融入，政府在公共服務領域的角色正在由原來的壟斷經營者轉變為競爭引導者。目前，公私合作方式主要有運營和維護協議；租賃—建設—經營；建設—轉讓—經營；建設—經營—轉讓；購買—建設—經營；建設—擁有—經營。實際上還有其他多種衍生形式，如DBOT、BOOST等。在這一過程中，政府的經濟職能也發生著深刻的變化。

當傳統的公共服務供給效能降低時，政府組織中的高層領導往往提出對某項服務實施合同外包的建議。實際上，他們保留了自己的責任，但職責的履行主要依靠私營部門的專業優勢和技術特征。此外，合同承包的主要目的是節約成本。因此，需要審視現行成本并確立成本底線，為隨后的合同定價提供參考。一般來說，營利性民營企業承包經營的服務，其定價要低于非營利性機構的運營成本。比較理想的做法是有幾個投標者參與的真正的競爭性招標。公平、公開、公正的招標環境是吸引潛在競爭者的最好方法，但良好的政策也是至關重要的。這包括廣泛宣傳、給投標商以充分的信息和準備時間、合理界定合同期限等。合同承包要求監測和促進合同的履行，即建立系統的程序來監測承包商的績效，比較承包商績效與合同規定的績效標準[7]。服務監測包括投訴狀況的監測、承包者工作記錄的審閱、定期的實地考察(關鍵階段)、不定期的巡視、接到客戶投訴后的視察、階段性的抽樣調查和民意評估測驗等。

4.政府對于市場秩序的維護與監管

盡管市場經濟體制是配置資源的有效方式，但它時常也會失靈。比如壟斷、信息不對稱和外部性等問題都是市場失靈的表現。所以，政府在這些領域的出現就對市場經濟起到了重要補充作用。

(1)選擇最佳時期實施價格管制。農業、農村和農民問題是中央高度重視的“三農”問題?！叭r”問題是一個綜合性問題，政府經常使用價格管制等經濟手段來調控農業價格，但往往“錯位”。政府應正確使用價格管制這一經濟工具，選擇好使用的時機。在關系到農民切身利益的農用材料漲價的時候，政府應積極干預，通過財政補貼、最高限價等措施保護農民的切身利益。在農產品銷售方面應放松價格管制，還價格一個真實的“面目”，在政策、體制上為農產品拓展銷售渠道、創建銷售市場。

(2)消除市場的負外部性，為市場機制的順利運轉減少“摩擦力”。市場經濟在運轉過程中存在“摩擦力”，尤其是經濟主體之間的外部影響使得經濟體系出現很多不和諧因素。因此，解決外部性問題已經成為政府的主要職責。在經濟學理論中，對于外部性的解決要依靠市場和政府。市場解決外部性的主要方式有，科斯的產權交易方式和企業合并方式等，其中，政府起到一個調解者的作用。比如，對于企業之間或企業與居民之間的糾紛進行仲裁；對于初始產權界定不合理的進行產權再界定；通過政府強制力和感召力促成兼并，減少企業之間的交易成本，等等。此外，政府通過征收污染稅和可轉讓污染許可證兩種方式解決外部性問題。

(3)加大金融監管力度，創新金融監管方式，嚴厲打擊非法經濟活動。鑒于現代金融體系的脆弱性，金融管理部門必須采取所有可能的措施防范和減少金融體系的各種風險，通過監管增強金融機構的穩定性是最重要和有效的方面。有效金融監管是指能夠通過監管使建立金融制度的目的充分實現的金融監管[8]。政府如何進行有效監管呢？一是轉變監管方式，將目前的權力監管轉化為權威監管，即監管部門的監管基礎要建立在其監管措施符合技術指標的內在規定性之上，而不是建立在行政權力之上。二是建立一套全面的監管信息系統。這套系統主要包括強制性信息披露制度和真實性責任追究制度、各金融機構內部控制監管信息網絡系統、監管當局之間的監管信息網絡系統。三是進行實時監管。實時監管是指監管當局通過電子監控網絡系統實時、動態、全面地收集金融機構在業務處理過程中的資產、負債、資本金變動情況、大額現金流動、資金清算及經營效益等業務運行中的信息，對金融運行過程進行全過程的監管。

參考文獻：

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[3]國家統計局.中國統計年鑒[M].北京：中國統計出版社，2005.

[4][美]邁克爾·巴澤雷.突破官僚制：政府管理的新愿景[M].北京：中國人民大學出版社，2002.

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[6]胡家勇.一只靈巧的手：論政府轉型[M].北京：科學文獻出版社，2002.

[7]E·S薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系[M].北京：中國人民大學出版社，2002.

[8]王兵，胡炳志.論有效金融監管[J].經濟評論，2003，(4)：110-117.