探析商品林業投融資制革新

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摘要：商品林業投融資制度創新的利益集團分為林業集團和政府部門兩大類。分析了兩者在制度創新中的角色與地位，提出應結合兩種力量，共同推動商品林業投融資制度創新。

關鍵詞：商品林業；投融資制度；制度創新

商品林業投融資制度創新是打破原有低效率的制度均衡，實現新制度均衡的帕累托改進過程。商品林業投融資制度創新，不僅取決于新的制度安排是否會給相關利益集團帶來潛在收益，更重要的成本收益的比較和力量的對比。當前商品林業投融資制度創新中的利益集團主要有中央政府、地方政府、林業部門及關聯部¨、林業企業、林農、合作組織、潛在的投資者、其他社會團體等。根據他們的特點．可將利益集團分為林業集團和政府部門兩大類。林業集團，即經營林業的利益主體，主要包括林業企業、林農、潛在的投資者和其他社會團體。政府部，即管理林業的利益主體，包括中央政府、地方政府、林業部門及關聯部門。在商品林業投融資制度創新過程中，分析制度創新的主導力量，直接炎系列商品林業投融資制度的創新類型。

一、林業集團在商品林業投融資制度創新中的角色分析

在現行商品林業投融資制度安排下，商品林業投資效益低下已是一個眾所共認的事實。而投資效益低下的狀強必然會使人們產生獲取較大收益的合理預期，對更高收益預期的產生又會導致對現存以及新的商品林業投融資制度安排的成本和收益的評價發生改變，從而強化對投融資制度創新的期望。因此，林業集團自然是新制度的最大受益者。因為，對林業經營者而言，新制度的實施，將增強他們對從事林業經營的預期和偏好，激發了他們的投資熱情。對潛在投資者而言，新制度為他們提供了直接投資于商品林業的渠道和方式，使林業投資的長期性和穩定性成為可能，從而成為投資組合多元化、風險分散化的有效途徑之一。

林業集團是商品林業投融資制度創新的最大受益者，由他們發起的需求誘致性商品林業投融資制度創新必然能夠較好地滿足制度的需求。但是，由于林業集團的大集團化、組織化程度低等特點，導致制度供給的速度太慢，組織、協調與談判的成本太高。

首先，誘致性制度變遷必須有一個新制度安排的“發明者”或“創新者”自發組織實施。這個發明者類似于制度創新的熊彼得式的“企業家”(能發現制度不均衡及其潛在的獲得機會)，他們是整個制度創新的“初級行動團體”和“發明創造者”。但是，由于林業企業規模普遍較小，生產組織化程度低，加之林農的意識形態落后，難以產生制度創新的發明者與創新者。一方面，較小的私人收益不足以激勵林主參與集體行動。林業集團成員規模龐大，即使制度創新的收益可預期，但單個林主荻得的份額可能很小，該利益甚至難以彌補他們參與集體行動的個人成本，于是林業經營參與集體行動的激勵自然也不足。另一方面，林農在社會意識形態與文化傳統中的序位靠后，在社會潛意識和人們思想深處，農民總是與貧窮和愚昧聯系在一起，林農自然更不例外，如此深刻的社會文化背景使林業成為一個弱勢壓力集團。而林農自身的意識形態障礙，也使他們難以認識到集體行動的利益所在，認識不到自身對制度變遷可能施加的影響，他們只是受制度的影響，而非積極地去影響制度，這也弱化了林業集團在制度創新中的作用。

第二，林業集團主導的需求誘致性制度變遷是一種自下而上、從局部到全局的制度變遷過程，制度變遷的成本較高。而林業集團的組織化程度偏低又進一步增加了制度變遷的成本。首先，林業集團規模龐大，制約了其組織化程度的提升。當許多人組織起來一起行動和捍衛自身利益時，其組織成本遠高于少數人做同樣事的成本。林業人力資源龐大，僅林農就數以億計，將林主有效組織起來一致行動的組織協調成本人高。其次，林業經營特點制約了其較低的組織化程度。林業生產受自然條件影響，林農生產地點分散，林主生產的地理集中度偏低，從地理位置上講，林主聯合須跨越更大的障礙。再次，林主之間在地區、職業等方面具有共同利益，但是林主之間缺乏有效的社會聯系，他們對集體行動必要性的認識不足，這使林主聚合起來，建立有效聯盟，以強化其共同利益的難度驟增。總之，松散的林業集團高度組織化并非易事，其組織、監督、運行的成本太高，難以形成強有力的利益共同體，無法在制度變遷中表達自己的看法，難以直接影響制度變遷的過程。

第三，由林業集團主導的誘致性制度變遷，不僅其組織成本和實施成本較高，而且面臨著普遍的外部效果和“搭便車”問題。由于商品林業投融資制度創新屬于公共產品，具有強外部性，收益將為集體所有成員分享。每個林主的個人行動都具有較大的外部性，理性的林主更愿意保持沉默，讓他人去奮斗，由別人去承擔創立成本，自己“搭便車”分享制度創新的利益。越是大集團越是會受到“搭便車”問題的困擾。林業是名副其實的大集團，集團成員規模龐大。2000年末，僅我國林農人力資源總量就達104萬人，2002年退耕還林在全國鋪開后，林農人數數以億計。如此之大的集團規模，又缺乏類似的強大約束以對林主的“搭便車”行為實施有效監督，故“搭便車”行為在林業集團內很容易發生，這極大地降低了林業集團集體行動的效率。

第四，誘致性制度變遷依據的只是共同利益和經濟原則，它要受制于制度環境(如憲法秩序和法律制度)和其他外部條件(如知識、意識形態)，給新制度所留下了空間和邊界的制約。如果新的制度安排超出了制度環境所允許的邊界，即使是預期收益大于預期成本，制度變遷也不大可能發生，新的制度安排也難以出現。

二、政府部門在商品林業投融資制度創新中的角色分析

制度供給是國家的基本功能之一。根據新制度經濟學的分析，國家在使用強制力時有很大的規模經濟。作為壟斷者(國家在提供制度產品上具有自然壟斷優勢)，國家可以比林業集團以低得多的費用提供一定的制度性服務。國家在制度供給上除了規模經濟的優勢外，在制度實施和組織成本方面也極具優勢，可以對商品林業投融資制度的合法性問題加以保護，這是其他經濟和社會主體所不具備的，也是政府提供制度安排的重要原因。因此，制度的確立和保障需要強制性的力量。正如諾思所指出的，“雖然我們可以沒想資源的組織可以在有限范圍內保護所有權，但是很難想象沒有政府權威而可以推廣這種所有權的實施”。

在政府供給主導型制度變遷方式下，商品林業投融資制度完全是由政府提供的。政府發動和組織的制度變遷所遇到的阻力，一方面來自其他主體和利益集團，取決于支持變革的主體：陽利益集團與反對變革的主體和利益集團的力量對比關系及其變化；另一方面來自政府自身，取決于政府的偏好和政府機構的官僚化程度。這些都可能會對制度創新產生負面影響。

首先，政府通過制度創新所要實現的目標是雙重的，一是經濟目標，即通過降低交易費用使社會總產出最大化；二是政治目標，即通過為不同利益集團設定不同的產權，使其自身代表的利益集團的收益最大化，以贏得最大化的政治支持。具體到商品林業投融資制度創新而言，政府要實現的經濟目標就是要努力提高商品林業的投資效益，提高林農經營林業的收益。而政治目標則是實施對林業的控制，實現國家生態安全的保障。經濟目標同社會目標常常是會發生沖突的，當經濟日標與政治目標沖突時，政府的政治目標通常支配著經濟目標，即預期政治收益大于政治成本，是政府實施制度創新，包括商品林業投融資制度創新的先決條件。事實上在現行的商品林業投融資制度下，導致商品林業投資交易成本高的多個要素：如林地非流轉性、采伐限額限制等，均是由于政府在資產所有制屬性的規定和為保障國家生態安全所造成的，這也正好驗證了經濟目標與政治目標發生沖突時優先滿足政治目標的結論。

其次，盡管供給主導型商品林業制度創新可以降低組織成本和實施成本，節約制度選擇和推廣的時間，但由于它可能違背一致性同意原則。地方政府為其自身利益會“修正”“曲解”上級意愿的制度供給，或者以機會主義和實用主義的態度實施新規則，容易出現“改頭換面”“上有政策．下有對策”，增大制度變遷的“阻滯成本”。這樣不僅不能保證法治的統一和政令的暢通，而且會使制度變遷扭曲變形。如改革開放后，南方集體林區木材市場放開后導致的濫砍濫伐就是一個例證。

第三，在政府供給主導型制度變遷中，政府可能會因為自己的特殊利益和權威顯示偏好而實行過度的行政管制性制度供給，導致政府行為的越位和制度供給的“過剩”。例如為了生態安全我國政府覘定了嚴格的森林采伐管理制度，卻沒有給予林業經營者應有的經濟補償，使林主蒙受了經濟損失。政府運用行政手段對森林采伐進行約束和限制是必要的，但是政府對于林業經營者財產權的約束是應有一定限制的，要依照法律規定并按照法定程序進行，不能無所限制地行使公權而侵犯私權。

第四，由于國家總是通過政府來行政的，而政府則是由人組成的，政府官員本身也是“經濟人”，他們的私人凈收益并不等于國家凈收益(或社會凈收益)，因此社會凈收益的存在不一定能導致制度的有效供給，或者他們供給的制度只是為了獲得壟斷租金的最大化(尋租空間的最大化)，從而導致低效制度供給。例如在森林采伐限額的分配上，政府的操作缺乏某種程度的透明度，這給地方和部門行政權力“尋租”提供了極好的土壤和機會。采伐指標的發放依據的往往不是林木生長、成熟的狀況，而是權力大小、人情關系遠近等因素。因此，采伐限額制度的實施常常以犧牲山林產權者的利益，特別是當地農民的利益為代價，從而最大程度地遏制了市場主體投資于林業的積極性。公務員之家

三、結語

從以上分析可見，不管是林業集團主導的需求誘致性變遷，還是政府主導的供給主導型變遷都不能解決商品林業投融資制度變遷中所有的制度供給問題。林業集團主導的需求誘致性制度變遷能較好地滿足現實的制度需求，但制度供給的速度太慢，時間太長，而談判費用昂貴。政府主導的供給主導型制度變遷能使制度得到快速高效的安排，但制度安排的績效可能是低效的，且執行成本太高；只有把兩者有機地融合在一起，在誘致性因素出現時及時啟動制度變遷，而在變遷過程中借助強制力量推進制度變遷進程，把握時機交替使用二者，這樣才能保證制度安排效率最高，從而最大限度地獲取各種潛在利益，推動商品林業的發展壯大。