小議市場經濟下的政府經濟職能的規(guī)章

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[內容提要]政府作為市場經濟管理的主體進行宏觀調控，如同其他市場經濟主體一樣，也必須遵守規(guī)則。二十多年的經濟改革實踐中出現的種種問題昭示，政府行為除了法律、規(guī)章制度約束之外，還必須具有與社會主義市場經濟相適應的倫理理念，遵守道德規(guī)則，增強自律意識，特別是在經濟全球化的大趨勢下，對政府行為的道德規(guī)約顯得日益重要。這是經濟倫理學應該關注的一個重要研領域。

[關鍵詞]政府經濟職能；宏觀調控；道德規(guī)約

發(fā)展社會主義市場經濟，需要市場調節(jié)這只“無形的手”，同時，還需要政府這只“有形的手”進行宏觀調控。政府作為社會經濟管理的主體，在通過其職能的發(fā)揮干預社會經濟生活的時候，本身也存在著一個規(guī)則問題，以及如何遵守規(guī)則的問題。我國目前經濟生活中存在的許多突出矛盾，如市場秩序混亂、地方保護主義、政府辦事效率低下等，除了市場化程度低、市場機制不健全外，政府調節(jié)也存在一些有待認識和解決的問題，特別是在中國加入wto、中國經濟日益融入國際經濟的歷史條件下，更需要從經濟倫理學的學科角度進行分析和研究。本文提出，政府調節(jié)中產生的一些問題，除了加強法制和制度建設之外（即使是這方面的問題，同樣也離不開道德的作用）。還必須強化道德的規(guī)范和約束。這是我國經濟倫理學必須關注的一個重要研究領域。

同其他市場主體一樣，政府作為管理的主體，也是有章可循的。只有做到有章可循，政府的調節(jié)才能真正步入規(guī)范化、科學化、制度化的軌道，才有可能完成市場留給政府的任務。當然，政府也是有缺陷的。有不完善的市場，也有不完善的政府，其原因有客觀方面的，也有主觀方面的。這就說明政府行為也不能不受制度的約束。加入wto后，政府管理市場必須是依法辦事，以保證政府力量成為社會的積極力量而非破壞性力量。這里僅就倫理的規(guī)約作一概述。

一、以尊重市場運作規(guī)律為政府基本的倫理理念探索、遵循經濟規(guī)律，是經濟學的任務，也是經濟倫理的應有之義。政府調節(jié)的道德約束，首先必須強調這一點。

在市場經濟中，市場調節(jié)是第一性的，是優(yōu)化資源配置的基礎。“市場是流通領域本身的總表現”①，它是一切經濟關系的總結合部。這些關系集中在表現為總供給和總需求的關系及供需雙方結構關系，而供需中的諸類關系又以價格的變動反映出來，并進行自發(fā)地調節(jié)，成為一種波動中的自然制衡機制。這種“無形的手”，表現了供求規(guī)律、價值規(guī)律和競爭規(guī)律的合力，是商品經濟所具有的基本調節(jié)功能。市場調節(jié)雖然是自發(fā)的，但它是自然進行的基礎性的調節(jié)，任何以社會生產力為基礎的社會經濟假如離開市場調節(jié)、另搞一套，就必然脫離實際，猶如神經系統(tǒng)脫離有機整體，自然沒有存在的依托和載體。我們搞了二十多年的經濟改革，就是要建立社會主義市場經濟體制。我們現在加入wto，其實質是市場經濟的泛化，市場機制的強化，市場規(guī)則的普遍化。

因此，在市場經濟條件下，對政府行為提出的問題首先是必須尊重市場發(fā)展規(guī)律，增強社會經濟理性。任何憑借“拍腦袋”、不計后果的決策，必須徹底改革，這就要求政府要從無端“管制”轉向更好地“服務”，而要服務好，就必須按市場經濟規(guī)律來操作。這是一個經濟問題，一個政府的公共政策水平問題，同時也是政府需要樹立的一個新的經濟倫理理念。據學者估計，十一屆三中全會前20多年，重大決策造成的直接經濟損失大約在4000—5000億元。按照全社會投資決策成功率70％計，每年因決策失誤而造成的損失在1200億元。⑦因此，這種決策體制既不適應社會主義市場經濟發(fā)展的要求，更不適應加wto后經濟一體化的要求。從目前看，有三點比較突出：一是政府職能的“越位”現象比較突出，過多的干預正常的經營活動，管了自己不該管也管不好的事。二是對市場尚缺乏科學的、理性的分析，決策上的隨意性較大；三是資任意識淡漠。對造成重大經濟損失的行為后果，很少去追究決策者的行政責任。從政府行為分析，尊重市場經濟發(fā)展規(guī)律，政府的計劃調控才會具有科學性、規(guī)范性，管好自己應該管的，切實履行其職能，承擔其責任。同時，要求政府必須精簡、高效、廉潔、公正，更好地適應市場經濟的要求。這是中國市場化進程的迫切要求，是政府調控經濟必備的倫理理念。

二、以彌補市場缺陷為政府的倫理責任市場不是主管道德的組織。

政府的彌補職能，同時又是一種倫理責任。當然，政府干預經濟的范圍和程度與市場發(fā)育程度有很大關系。就中國目前來說，由于市場發(fā)育不夠成熟，市場運作還有待規(guī)范的情況下，政府可能干預的事情就相對多一些，甚至原本就應該由市場去他的事，有時也不得不由政府來暫時承擔，待市場發(fā)育到一定程度后，再轉交市場去承擔。因此，就是在加入wto的今天，政府在遵守其國際規(guī)則的前提下，還不得不根據中國的國情，發(fā)揮著特殊的作用。

在市場經濟條件下，市場資源配置起基礎性作用，解決生產什么、如何生產和為誰生產的問題，它通過提供社會產品，滿足人們的需求。政府則致力于彌補市場本身存在的缺陷，解決市場失靈問題。具體來說，一般市場經濟條件下政府活動的五大領域，即利用財政貨幣政策，實現經濟穩(wěn)定增長；通過公共財政提供公共產品，滿足社會公共需求‘通過稅收、補貼、轉移支付等手段，緩照解社會分配不公的矛盾；利用賦稅、補貼等辦法，消除市場的外部經濟負效果。恢復市場的效率和活力；通過制定法律法規(guī)，限制壟斷，保護競爭，維護市場經濟制度的基礎。就我國而言，政府還承擔有搞好國有企業(yè)、壯大社會主義制度的經濟基礎的職能；在經濟全球化的大潮中，政府還負有保護和發(fā)展民族經濟、保衛(wèi)國家經濟安全的職能。至于這兩種功能如何在新的形勢下更好地有效地發(fā)揮，則是需要認真研究的。這些客觀上要求的職能，都要承擔職能的人去認識它，自覺地創(chuàng)造性地執(zhí)行它，并使之不斷完善。

從目前看，政府在彌補市場缺陷方面，或說服務方面，應該特別強調，政府要通過制定法律、執(zhí)行法規(guī)來規(guī)范市場秩序、企業(yè)和中介組織的行為，引導消費者。例如，市場法、反壟斷法、反不正當競爭法等，創(chuàng)造平等競爭環(huán)境，限制和制止惡性競爭及壟斷行為；再如，利用質量法、合同法保護名優(yōu)產品，打擊假冒偽劣產品和各種非法經營；當務之急是要引導國內各地區(qū)、各經濟主體不要再各自為政、相互殘殺。要盡快打破地區(qū)、部門和市場分割的局面，遏制地方保護主義的泛濫，使全國盡快形成統(tǒng)一規(guī)范的市場體系。再者，政府要著力解決公正與效率的關系，調節(jié)分配領域中的利益懸殊問題、保障最低生活標準的問題，特別是要盡快建立社會保障體系，以及就業(yè)問題、醫(yī)療、義務教育、創(chuàng)造良好的人文環(huán)境、生態(tài)環(huán)境等。因為單靠市場很難使經營者顧及全局利益，特別是自然資源的保護、生態(tài)平衡、公共衛(wèi)生的維護以及治安環(huán)境的維持等。為克服和彌補市場的盲目性和短期性，政府必須從整個社會發(fā)展出發(fā)，根據科學技術的要求，制定長期發(fā)展規(guī)劃和年度發(fā)展計劃，作為整個經濟的導向。

這些職能和責任，都是政府應該而且必須解決好的問題。如果政府職能“缺位”，將直接影響到經濟發(fā)展的命運和社會的穩(wěn)定。當前，我國的經濟體制改革正在向縱深發(fā)展，許多深層次的矛盾亟待解決，如就業(yè)問題、分配中的公正問題、市場秩序問題等，盡管政府在宏觀調控方面已發(fā)揮了強有力的作用，積累了許多經驗，但是，市場運作中仍有一些本該政府管的事卻沒有管好。原因是，一些政府官員還不適應市場經濟的運行要求，駕馭能力有待提高；有的是由于缺乏責任意識所致。實踐證明，社會主義市場經濟發(fā)展到今天，迫切需要一個強有力的決策科學的政府來規(guī)導和調控，需要一個具有強烈的倫理責任意識的政府來引導。

三、以維護社會公共利益為政府行為的出發(fā)點和歸宿點

政府作為宏觀調控的主體，作為權力的主體，它是代表公共利益和意志的。維護社會公共利益，是政府的首要道德要求。由于我國處在經濟體制的轉型期，一些政府職能出現了扭曲，給經濟生活帶來了混亂，也直接危害了國家和公民的利益。在一些地方和部門，個人利益、部門利益與人民利益、國家整體利益之間的關系，出現了緊張或矛盾。地方保護主義、由部門利益帶來的“三亂”現象，就是近年來一直試圖解決但并沒有根治的突出問題。

地方保護主義是轉型時期的地方政府職能畸形化的表現。出于地方的眼前利益（主要與分灶吃飯的財政體制有關），加上某些地方官員為創(chuàng)造“政績”的需要，特別是與腐敗現象直接聯系（權錢交易），一些地方政府不執(zhí)行國家的統(tǒng)一的法規(guī)，不維護統(tǒng)一市場的秩序，卻致力于保護地方上違法經營。如或明或暗地袒護制造假冒偽劣的產品，甚至對國家明令禁止、關系人民生命健康的藥品、食品也加以支持保護；對于污染環(huán)境、破壞資源的經營不但不制止，反而百般袒護，以至水污染、空氣污染屢禁不止，許多應該關閉的小工廠轉入地下；破壞信譽，不遵守法規(guī)，本地的經營者受到司法部門的處罰，地方卻拒不執(zhí)行，有的司法機關有意錯判，使得合同法難以貫徹，甚至設法包庇當地人對外地人的詐騙行為；為保護當地新產品劃地為牢，不準外地商品進人，或強行銷售當地的新產品，更有甚者，官員、執(zhí)法人員同黑勢力勾結，保護、販毒、走私、虛開稅票等違法經濟活動。這種地方保護主義的盛行，是當前我國市場秩序混亂的原因，它嚴重破壞了市場的環(huán)境，阻礙了公平、開放、統(tǒng)一、競爭的市場體系的建立，已經成為一大公害。對此，有些地方官不但不去追究查辦，反販子倒以為是發(fā)展地方經濟的有效措施。這里既有認識問題，更有利益問題。

地方保護主義之所以得以存在并發(fā)展，其實質是它與一些政府官員的個人利益有關，或者是經濟利益，或者是謀取所謂的“政績”。他們作為公共利益和意志的代表，其要求是必須代表人民的根本利益、國家的整體利益，但他們的行為卻背道而馳。

除了地方保護主義之外，還有部門類利益作祟。一些行政機關靠行政性壟斷，謀求本行業(yè)、本部門、本集團的利益最大化，而不是人民福利的最大化。這正是“三亂”現象屢禁不止的重要原因。“三亂”首先造成企業(yè)和消費者負擔加重，成本提高，效益下降。有的企業(yè)設法再轉嫁給消費者，直接損害消費者利益，扭曲經濟關系。其次，導致執(zhí)法不嚴、秩序混亂、經濟杠桿失靈、信用意識下降。為了“創(chuàng)收”不該管的亂管，該管的卻有意不管，其結果是合格新產品可能銷售不暢，不合格的劣質產品則橫行無阻，行業(yè)不正之風難以克服。這種群體腐敗，正是官員腐敗的土壤，致使政府職能嚴重扭曲，不僅難以履行其職責，而且從根本上違背了人民群眾的利益。