地方政府債務成因及預防透析

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我國法律中早有明文規定地方政府不能舉債。如《中華人民共和國預算法》第二十條：地方各級政府預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字；第二十八條：除法律和國務院文件另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。但是目前地方政府舉債在我國乃至世界各地都已成為了一個普遍的現象。雖然法律上不允許地方政府直接發行債券，但地方政府舉債在實際中卻也普遍存在，而最后當地方政府失去承擔債務能力后。最后買單的往往就是中央政府。那么如何加強地方政府債券的管理，防止風險出現就成為一個研究的焦點問題。

一、政府債務的情況分析

債務的來源可分為：由財政部門作為市級政府債權債務代表人或擔保人、反擔保人舉借的政府債務包括外債和內債兩部分，外債包括世行貸款、亞行貸款和外國政府貸款，內債包括國債轉貸資金、國家開發銀行貸款和其他商業銀行貸款等。從債務期限結構來看，上述債務大多為長期債務。即轉貸期為10年以上。從債務償還構成來看，主要分為：債務本金、債務利息、承諾費、滯納金或罰息。

二、地方政府債務風險的成因

地方政府債務風險是指地方政府所承擔的債務而無能力按期償還本付息的可能性以及相應產生的后果，導致政府財政不能正常運轉。拖欠干部教師工資和職工養老金，以及無力進行公用事業投入等。造成地方政府債務風險主要有以下原因：

(一)地方政府舉措超過了地方經濟和財政承受能力

地方政府舉債與個人、企業的借債一樣，借債規模必須控制在其經濟承受范圍之內，即政府債務規模必須與當時經濟發展水平、財政支出和財政收入水平相匹配，也就是說債務依存度(當年債務收入/當年財政支出)、償債率(當年還本付息額，當年財政收入)、債務負擔率(當年債務余額，當年GDP)這三個指標要適度。否則，就會加劇財政困境，從而導致政府債務風險。

(二)舉債項目各環節管理不到位。增加了財政支出負擔

一方面地方政府在項目立項前往往關注的是項目要不要上。沒有做到全面的投資估算，實際支付時超概算情況嚴重，特別是一些項目要求地方配套，這樣就加重了地方財政負擔；另一方面建設單位在建設過程中任意擴大投資規模，提高建設標準。變更、增加計劃外工程，導致整個工程超規模、超概算、超標準，同樣也加重了財政負擔。另外，還有一部分項目沒有引入競爭機制，部分設備未實行政府采購，由上面直接提供，不僅實際造價高，而且還有一些設備根本無法使用，無形中增加了建設成本。

(三)舉債項目沒達到預期經濟效益。導致政府債務拖欠

地方政府舉債除一部分用于公益性項目外，還有一部分用于競爭性項目。用于競爭性項目的部分必須由使用單位來歸還。如果使用單位所建的項目達不到預期的經濟效益，就會導致債務被拖欠，最終由政府財政兜底還款，使用單位的債務風險就轉化為財政風險。

三、政府債務風險防范對策

從以上分析可以看出，各級政府有必要采取有效措施防范政府債務風險。筆者認為，應當進一步強化政府債務管理，從體制上理順管理機制，從源頭上控制債務規模，從制度上規范各項工作，以達到緩解財政壓力、化解債務風險的目的。

(一)從理順機制入手，建立以風險管理為核心的政府債務管理體制

為解決目前政府債務多頭管理、各自為政、項目確立與債務資金使用和償還相脫節的問題，財政、發改委、銀行及項目實施部門應進一步明確職責、理順關系、加強協調，規范項目申報和資金使用程序。以風險管理為核心。將政府債務的借款規模與結構、使用投向、借款的資金配套、本息償還、借款的日常財務管理等納入政府財政債務控制體系中，實行集中統一管理。

(二)從制度建設入手，加強財政部門在債務管理中的地位和作用

作為政府債務統一管理部門，財政部門應當從加強制度建設人手，強化對貸款的借用還，進行全過程管理，盡快出臺符合實際情況的債務管理辦法，逐步建立健全包括貸款評審制度、還貸準備金制度、風險管理制度、監測預警體系、檢查制度和評價制度在內的政府債務管理制度，真正實現“借用還”與“權責利”的統一。

(三)推行財務預算管理，實施財務信息實時控制

全面預算管理包括利潤預算、投資預算和資金預算管理三大內容。企業應以目標利潤為前提，以現金流為核心。以成本、費用目標的確定與控制為主線。建立科學合理的全面預算、編制、控制、分析、考核體系；將目標按月，按地區、部門、產品等進行分解，并將其嵌入ERP系統的控制器中。通過目標的數字化，來實現管理的數字化。執行過程中對企業資金收支和成本費用實施動態監控，改變事后靠制度和檢查進行控制的軟控制方式，實施會計實時控制。