城市土地供應(yīng)體制不足以及更正意見

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一、國家對城鎮(zhèn)住房介紹

1998年國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度變革加快住房建立的通知》(國發(fā)[1998]23號)，明白提出中止住房實(shí)物分配，樹立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供給體系，最低收入家庭租賃由政府提供的廉租住房，中低收入家庭購置經(jīng)濟(jì)適用房，其他收入高的家庭購置、租賃市場價商品房。依據(jù)當(dāng)時的有關(guān)文件表述剖析，當(dāng)時公共住房的保證范圍設(shè)定的目的約占城市居民的80％，分別采取租賃(廉租住房，約占城市居民的10％)和銷售(經(jīng)濟(jì)適用房，約占城市居民的70％)的方式。

但理論標(biāo)明，保證性住房的范圍日趨減少。以經(jīng)濟(jì)適用房為例，2000年經(jīng)濟(jì)適用房占住宅銷售面積的比重為23％，到2008年這一比例只要6％，絕大局部居民住房問題的處理被推向了商品房市場。但是近年來隨同著房價的飛漲，越來越多的人被排擠在市場之外，又得不到保證性住房惠澤，住房問題日趨嚴(yán)重，對調(diào)和社會的建立構(gòu)成了很大的應(yīng)戰(zhàn)。

與此同時，作為住房建立“面粉”的土地市場“地王頻出”，很多“面粉”價錢多次超越“面包”價錢，地價與房價攪在一同不時應(yīng)戰(zhàn)政府和民眾的敏感神經(jīng)，招、拍、掛的土地出讓制度因而備受詬病，并成了住房問題的焦點(diǎn)。

本文將分析我疆土地供給制度存在的問題及深層次緣由，并針對性地提出變革對策及完善倡議。

二、我國城市土地供給制度演進(jìn)及現(xiàn)狀剖析

(一)城市土地供給制度演進(jìn)

1978年以來，隨同著我國變革開放的不時深化，城市土地市場從無到有、從小到大，土地供給也閱歷了從無償、無限期運(yùn)用到有償、有限期運(yùn)用，從行政劃撥到公開出讓的過程。與此同時，土地供給的市場化水平以及價錢機(jī)制的作用不時進(jìn)步，土地資源配置效率逐漸改善。

我疆土地供給制度1978年以前根本上屬于劃撥，不存在土地市場，變革開放以后，隨著經(jīng)濟(jì)體制變革的深化，土地市場閱歷了萌芽啟動(1978－1987年)、初步開展(1988－1997年)和快速開展(1998年至今)三個階段，土地供給方式也從行政劃撥、協(xié)議出讓逐步演化為以市場調(diào)理為主的招標(biāo)、拍賣、掛牌的土地供給制度。與此相對應(yīng)，土地價值也逐漸得到表現(xiàn)，從無償運(yùn)用、征收土地運(yùn)用費(fèi)開展到目前的市場競價機(jī)制。

(二)當(dāng)前城市土地出讓制度特性

1．政府壟斷

我國《憲法》規(guī)則，城市的土地屬于國度一切?！锻恋貎Σ毓芾矸椒ā?疆土資發(fā)[2007]277號)規(guī)則，城市土地由市、縣人民政府疆土資源管理部門統(tǒng)一組織供地。因而，無論是作為城中村、城郊等集體土地一切者代表的鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，還是實(shí)踐占有國有土地的企業(yè)單位都不能自行出讓土地，必需經(jīng)過城市土地儲藏中心，“一口進(jìn)一口出”地壟斷土地一級市場的供應(yīng)。我國城鎮(zhèn)國有土地供給制度的根本程序如圖2所示。

2．價錢主導(dǎo)

依據(jù)《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地運(yùn)用權(quán)規(guī)則》(疆土資源部11號令)，商業(yè)、旅游、文娛和商品住宅等各類運(yùn)營性用地，必需以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。關(guān)于契合條件的競買者，價錢是拍賣和掛牌方式中唯一決議要素，招標(biāo)方式中價錢上下普通也占決議性要素。從實(shí)踐操作來看，各地政府更傾向于拍賣而不是招標(biāo)。以北京為例，2009年招標(biāo)出讓所占的比例僅為10％，較前幾年大幅萎縮，大有退出之勢(見圖3)。

3．制度雙軌

固然國度規(guī)則，運(yùn)營性用地的出讓必需采取招標(biāo)、拍賣、掛牌方式，但可謂上有政策，下有對策，很多地塊經(jīng)過設(shè)置進(jìn)入門檻、限制條件等躲避其他競買者，使土地招、拍、掛流于方式。

例如長沙某地塊出讓招標(biāo)文件中規(guī)則“該宗土地招標(biāo)出讓應(yīng)優(yōu)先思索‘深洽會’簽約項目，招標(biāo)單位必需編制該宗用地概念性規(guī)劃初步計劃，并經(jīng)區(qū)規(guī)劃分局文字認(rèn)可”。北京某地塊掛牌出讓公告中規(guī)則“本次掛牌出讓宗地的競買人須為金融機(jī)構(gòu)與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)組成的結(jié)合體。金融機(jī)構(gòu)注冊資本不少于50億元錢，并在結(jié)合體中絕對控股；房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應(yīng)具備房地產(chǎn)開發(fā)一級資質(zhì)，且注冊資本不少于30億元錢?！?/p>

同時，大量的工業(yè)用地在一些中央還沿用協(xié)議方式出讓，使得土地多占、濫占、糜費(fèi)嚴(yán)重，特別是在開發(fā)區(qū)用地上表現(xiàn)得尤為突出。另外，由于大量市政用地的非市場化應(yīng)用，缺乏約束機(jī)制，中央政府為了形象工程，招致道路過寬、廣場超大、行政辦公樓超標(biāo)，占用了大量珍貴的土地資源。

三、當(dāng)前我國城市土地出讓制度存在的缺陷

(一)招致市場壟斷

在北京市2007－2009年出讓的非工業(yè)用地中，以規(guī)劃建筑面積計算，前10位開發(fā)商拿地范圍占全市比例高達(dá)40％以上，2007年以至接近60％(見表1－表3)。上海市2003－2008年出讓的住宅用地中，前10位開發(fā)商拿空中積占全市比例分別為28％、53％、62％、53％、86％，且呈逐年上升趨向。

招致土地市場高度集中于一些大型開發(fā)商手中的主要緣由為招、拍、掛出讓方式抬高了開發(fā)商拿地的資金門檻，一些中小開發(fā)商拿地的時機(jī)越來越少，不得不向中小城市開展，以至退出市場。以“價高者得”為準(zhǔn)繩的土地招、拍、掛出讓制度，使得土地的搶奪成為資金雄厚的大開發(fā)商的游戲，中小開發(fā)商被排擠在土地市場之外。以北京為例，均勻每個地塊(非工業(yè)用地)的成交額從2004年的1.08億元上升到2010年的15.03億元，土地市場的資金門檻逐年顯著進(jìn)步(見圖4)。

單個地塊總價的不時進(jìn)步，再加上付款方式嚴(yán)厲以及拿地貸款的限制，招致有實(shí)力拿地的開發(fā)商越來越少，土地市場的資本化趨向嚴(yán)重，少數(shù)開發(fā)商對土地的寡頭壟斷位置日趨明顯，并進(jìn)一步進(jìn)步其日后在市場中的份額，強(qiáng)化房地產(chǎn)市場的寡頭壟斷特征(見圖5)。

(二)抬高地價，助推房價

我國現(xiàn)行的土地招、拍、掛制度，在很大水平上推高了土地價錢。以北京為例，2004年以來出讓的非工業(yè)用地均勻樓面地價5年間上漲了187％，土地溢價率(成交價／起始價)從2004年的11％上升到2009年的117％。

關(guān)于房價與地價之間的關(guān)系，社會各界的認(rèn)識有一定的分歧，主要有三種不同的觀念：一種觀念是“本錢推進(jìn)論”，以為地價是房價的決議性要素，地價的上漲推高了房價；另一種觀念是“需求拉動論”，以為對土地的需求是由對房屋需求的引致