經濟調控稅收政策論文

導語：經濟調控稅收政策論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：我國經濟運行已進入新一輪的快速增長期，經濟增長的內在動力正在加強。積極財政政策轉型的條件已基本具備，應采取漸進式的轉型方式，對財政政策的調控目標、調控方式、調控手段和方法組合上進行適時調整。與當前宏觀經濟形勢相適應，采取以結構性減稅為主的新一輪稅制改革，以稅收政策促進經濟結構的戰略性調整。尤其是針對嚴峻的就業問題，應制定、完善稅收政策以促進就業。

一、積極財政政策轉型與新一輪稅制改革的政策取向

（一）對我國當前宏觀經濟形勢的分析判斷

據國家統計局的數據顯示，我國經濟在2002年已基本走出低谷的基礎上，2003年已進入了一個快速增長期，2004年前三季度繼續保持了較快增長的勢頭。拉動經濟快速增長的“三架馬車”―投資、消費和進出口都保持了良好的增長態勢，特別是固定資產投資成為經濟增長的最主要推動力。同時，物價溫和上漲，貨幣供給充足，國民經濟已經走出了通貨緊縮的陰影。

有人據此認為，從高的GDP增長率、高的投資率和物價上漲這幾個經濟發展指標來看，經過這幾年以增發國債擴大投資為主要特征的積極財政政策的實施，我國經濟發展已經出現了過熱的問題，并有引發新一輪通貨膨脹的可能。在當前經濟形勢下，減稅政策不符合反經濟周期調節的基本原則，再實施減稅政策就是給現在過熱的國民經濟“火上添油”，結果助長了通貨膨脹。

直觀上看，所謂的經濟過熱，其判斷標準主要有三個：（1）較快的經濟增長速度。2003年我國GDP增長了9.3%，是1997年以來增長最快的年份；2004年前三季度GDP同比增長9.5%，比去年同期提高0.6個百分點。（2）較快的固定資產投資增長速度。我國全社會固定資產投資增長率從2003年的26.7%提高到了2004年第1季度的43%和1-3季度的29.9%，個別部門投資增長率甚至達到或超過了100%，如今年第1季度，鋼鐵、水泥行業投資同比分別增長了107.2%和101.4%，其他如電解鋁、煤炭、房地產和汽車等的投資增長率也居高不下。（3）較高的CPI漲幅。2003年1-12月累計平均，我國CPI比2002年同期上漲1.2%。2004年1-9月份，除2月份和9月份外CPI同比漲幅逐月走高，各月同比分別上漲了3.2%、2.1%、3.0%、3.8%、4.4%、5%、5.3%、5.3%和5.2%，呈較明顯的V字型變動態勢。1-8月份同比累計上漲4.0%，是自1997年以來漲幅最高的。

但我們認為，至少有以下幾條理由說明經濟并未整體過熱：第一，從經濟周期的視角看，當前GDP增長速度還遠未達到過熱的水平。我們只要考察上一個經濟周期（按谷－谷方法劃分）中歷年的GDP增長速度，就會發現從1990年到1998年9年中只有3年低于9.1%。也就是說，2003年GDP增長速度雖為7年來最快，但還不及上一個經濟周期的平均水平。第二，從經濟結構和投資結構來看，高投資率有一定的合理性。我國目前的經濟結構已經顯出了重工業化的特征，而這需要高投資來支撐；基礎設施和公共設施的建設既是投資需求又是最終需求，計入房地產投資的絕大部分也是最終需求，所以目前投資需求高于消費需求。第三，現在國內各種商品庫存并不是短缺到能使價格上升過高的程度，而且國際市場對于中國經濟資源的影響也越來越大，現在全球經濟仍處于通貨緊縮的狀態，中國物價也相應會受到一定影響。因此，中國經濟沒有出現通貨膨脹的基礎。

我國經濟存在的局部過熱現象，可以歸結為我國經濟結構不合理所導致的經濟發展結構性失衡的問題，或者說是一種結構性過熱現象。當前經濟發展結構性失衡主要表現為：

（1）產業投資增長不均衡。2004年1-7月份，我國第一產業投資277億元，同比增長15%，；第二產業投資10851億元，增長42.5%；第三產業投資15987億元，增長24.6%。

（2）行業發展冷熱不均。鋼鐵、水泥、電解鋁、房地產、汽車等行業過熱，而其他行業則相對較冷。據國家發改委有關負責人指出，目前在建的鋼鐵項目全部建成后，到2005年年底全國至少將形成3.3億噸鋼的生產能力，而鋼需求量預計2010年才能達到3.3億噸，鋼鐵工業投資已超前5年。到2003年，我國水泥總產量已達到8.13億噸，占全世界總產量的1/3以上。目前，我國電解鋁在建能力有310萬噸，2005年產能預計達到1000萬噸以上，超過市場預計需求近1倍。

（3）即使在投資過熱的行業中，也存在不同程度的結構性失衡問題。如，我國鋼鐵工業發展中存在的結構性失衡現象主要表現為：第一，嚴重的低水平重復建設現象。據初步統計,2003年我國新建成煉鐵高爐81座,能力約3542萬噸,其中1000立方米以上的高爐只有6座,能力1000萬噸,占28%；新建煉鋼爐60座,能力3475萬噸,其中100噸以上的轉爐只有8座,能力940萬噸,占27%。第二，產品結構不合理。據分析，我國鋼材品種結構中，普通型線材、中厚板、窄帶鋼等一般檔次產品占鋼材總產量的70%以上，生產能力過剩；而高檔次的鋼材品種，還需要大量進口。據統計，2003年全年進口鋼材3717萬噸中，90%是附加值高的板材產品，占到國內市場消費量的35%—70%。但現在我國鋼鐵企業，特別是民營鋼鐵企業擴建、新建的鋼材品種，大多是棒線材和熱軋窄帶鋼，大部分屬于低水平擴張的范疇。再如，我國水泥行業也存在嚴重的結構性問題。根據中國水泥協會的數據，2003年中國水泥企業的平均日產規模是16.8萬噸；全國最大的安徽海螺集團達到4000多萬噸，這也是全國唯一超千萬噸的大型水泥企業；百萬噸以上的水泥企業也不過幾十家。此外，水泥行業存在的結構性矛盾還體現在技術差異上，代表水泥發展方向的新型干法水泥比重很小，90%以上是工藝落后的立窯水泥。所以說，即使是過熱的鋼鐵、水泥等行業也存在嚴重的結構性問題，并不是全行業過熱。

（二）積極財政政策轉型的基本思路

自1998年我國開始實行積極財政政策以來，至今已有6個年頭。積極財政政策的實施，對拉動經濟增長、促進國民經濟的穩定協調發展發揮了積極的作用。據有關部門統計，從1998年至2002年，我國積極財政政策年均拉動經濟增長分別為1.5、2.0、1.7、1.8和2.0個百分點。但是，以擴大國債投資規模為特征的擴張性財政政策不可能、也不應該長期實行下去，在經濟形勢好轉之后，就應適時轉型。

從前文分析可知，我國經濟運行已進入新一輪的快速增長期，經濟增長的內在動力已然形成，并正在加強。因此，積極財政政策轉型的條件已基本具備，但是鑒于我國經濟中尚存在的問題和國內外的歷史經驗，應采取漸進式的轉型方式，對財政政策的調控目標、調控方式、調控手段和方法組合上進行適時調整。

1.調整財政政策的調控目標：由刺激經濟增長轉向增加就業和解決“三農”問題。我國經濟運行中，消費需求不足仍然是一個突出問題。而消費需求不足的深層次癥結，就在于就業問題和“三農”問題。增加就業，有利于提高城鎮低收入群體的收入水平，有利于縮小居民收入差距，提高社會消費傾向；而農村經濟的發展、農民收入的增加和農村市場的真正啟動，將是我國消費需求增長的根本保證。把增加就業和解決“三農”問題列為財政政策乃至整個宏觀調控政策的重要目標，不僅可以解決需求不足問題，促進經濟的持續穩定發展，還便于將當前的財政政策與今后長期的財政政策及發展戰略很好地銜接起來。

2.調整財政政策的調控方式：由需求管理轉向需求管理與供給管理并重。我國現行的積極財政政策是典型的凱恩斯主義需求管理政策，其政策措施的核心和主要內容都是圍繞著刺激需求展開的。但就當前我國的現實情況來看，既有消費需求不旺的問題，又存在供給結構不合理的問題。我國的產業結構、產品結構和城鄉“二元”經濟結構極不合理，供給狀況不能適應不同階層、不同收入水平消費者的需求。而且隨著人們收入水平和有效需求水平的不斷提高，供給可能發展成為矛盾的主要方面，調整供給將顯得越來越重要。從西方發達國家的實踐經驗來看，長期實行通過擴大財政赤字、增發國債來刺激需求而得政策，必然會帶來經濟“滯脹”的惡果。因此，進入新世紀以來，西方國家普遍采用兼顧需求管理與供給管理、而以供給管理為主的財政政策。這一經驗值得我們借鑒。

3.調整財政政策的調控手段：由主要使用以國債投資為主的財政支出手段轉向財政支出與稅收手段的并用。一般來說，擴張性的財政政策主要采用擴大財政支出和減稅兩種政策手段。而我國一直采用單一的以國債投資為主的財政支出手段，盡管在稅收等方面也采取了一些措施，但相對國債投資手段來說，則是很微弱的。政策手段的運用必須服從于政策目標和政策調控方式的變化。在將增加就業和解決“三農”問題納入財政政策的目標、實行需求管理和供給管理并重的條件下，再繼續單獨依靠國債投資手段，顯然是不夠的，只有綜合運用財政收入和支出的各種手段，包括稅收、國債、投資、補貼、轉移支付等手段的組合，才能有效地實現調控目標。從市場與計劃調節的關系來看，稅收相對于財政支出手段，更符合市場調節的要求。因此，應特別重視稅收手段的運用，通過充分發揮稅收的調控作用，為社會投資提供更為寬松的環境，促進經濟社會的長期協調發展。

（三）新一輪稅制改革的政策取向

黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》（以下簡稱《決定》），明確提出了新一輪稅制改革的原則和任務，這對完善我國稅收體系和制度，改善宏觀調控，促進國民經濟的健康發展具有重要意義。

1.新一輪稅制改革實質實行的是一種結構性減稅政策

減稅政策通常是指通過調整稅收的法規制度而帶來的稅負的降低，即通過降低稅率、減少稅種、縮小征稅范圍（包括提高起征點和免征額、增加扣除項目及數額、增加稅收減免優惠等）等來降低稅負。而我們所謂的結構性減稅，則是指結合稅制調整，把一些主體稅種和重要稅種的微觀稅負（稅率）適當降低，同時輔以開征一些新稅種和調高一些輔助性稅種的稅率，但從總體上看，具有減稅效應。盡管減稅從長期來看有利于稅收的持續增長，但從短期來看政府確實存在減收的壓力，所以，在實施大規模減稅政策的同時，為緩解財政收支的壓力，就需要采取輔助性的增稅措施，這與減稅并不矛盾，因為減稅是主旋律，增稅是減稅政策順利實施的重要保障。

新一輪稅制改革實行的是一種結構性減稅政策，具有明顯的減稅效應，并且力度相當大。首先，伴隨著增值稅轉型、內資企業所得稅稅率的降低和減免農業稅等減稅政策的實施，我國還將采取諸如擴大增值稅征稅范圍、提高外資企業所得稅負擔、增加消費稅部分稅目、開征遺產稅與贈與稅等一些輔助性的增稅政策，而這就是我們所謂的結構性減稅政策。其次，從本輪稅改對財政收支所帶來的總體影響來看，據我們粗略估算，就改革方案算大賬，改革增值稅、企業所得稅和統一城鄉稅制，大約會減收2000－2500億元，占2003年稅收收入的10%-15%；如果再加上償還欠出口退稅款，則約減收5000－5500億元，占2003年稅收收入的25%-27%。可見稅改的減稅效應之大。

當前在我國實行結構性減稅政策是非常必要的，而且具有重要的意義。主要表現在：第一，從理論和實踐上看，減稅對經濟發展能起促進作用。減稅，不論對商品稅、所得稅和其他稅種來說，都會對生產和消費有明顯的刺激作用，我國改革開放以來實行的減稅讓利政策，明顯地促進了經濟發展就是個有力的證明。對不同的稅種進行減稅，盡管它們之間有著不同的功能特點，但具有擴張效應是共同的。第二，我國稅費總負擔相當重，不利于提高企業的競爭力。第三，我國的主要稅種―增值稅、企業所得稅和個人所得稅的法定稅率同國外和周邊國家比，都偏高。第四，我國最近幾年稅收增量占GDP增量的比重過高。根據有關資料統計，1998－2003年稅收增量占GDP增量的比重平均為33%，而2003年高達39%。這就是說，每年新增GDP的1/3以上被稅收拿走了。

目前在我國實行結構性減稅政策非常必要，而且新一輪稅制改革確實具有力度很大的減稅效應。這如果在西方，將會被執政黨和政府大張旗鼓地進行宣揚，因為它會對經濟和民眾生活產生重大影響，有利于贏得民心，爭取選票。但令人費解的是，我國政府似乎忌諱談論減稅問題。表現在，在分步實施稅制改革的《決定》中，明確了這次稅改的原則和內容，但沒提及稅改的指導思想和政策：到底是增稅，減稅，還是不增不減？從主管部門領導的講話和文章來看，稅改的基調似乎是明確的，即不增不減。但這顯然與本輪稅改的內容差距過大。若果真按此指導思想來設計稅改方案，恐怕優化稅制的目標就會落空。

2.結構性減稅政策與當前宏觀經濟形勢是否存在矛盾

由前文分析可知，我國當前經濟并非整體過熱，只是一種結構性過熱。而且我國政府從去年下半年始采取的一系列“有保有壓”的調控措施，也已經取得了初步的、階段性的成效，整個經濟正朝著宏觀調控的預期方向發展。應該承認，從短期來看，減稅政策確實與我國當前結構性過熱的經濟形勢存在一定矛盾，但并不嚴重。從優化稅制結構本身和完善宏觀調控手段來講，結構性減稅政策還是有它實行的必要性。

首先，實行結構性減稅政策是優化稅制的內在要求。一個良好的稅制就是兼顧了稅收效率與稅收公平的稅制，這也是我們優化稅制的目的所在。而我國增值稅的轉型和個人所得稅制的改革無疑會使我國的稅制結構得到進一步的優化。增值稅的轉型更有利于體現稅收中性，從而提高了資源配置效率；而所得稅法定稅率的降低則有利于減少逃稅激勵，提高了稅務行政效率。增值稅的轉型，內外資企業所得稅的統一，城鄉稅制的統一，有利于促進公平競爭，體現了橫向公平；而個人所得稅計稅模式的轉變，則有利于縮小收入差距，體現了縱向公平。所以說，我們的結構性減稅政策兼顧了公平與效率的要求，這也正是優化稅制的內在要求，而良好的經濟發展環境則給優化稅制帶來了契機。

其次，實行結構性減稅政策有利于促進我國經濟結構的優化。中國經濟的快速增長與工業化進程的國際經驗是吻合的。工業化國家的歷史經驗顯示：經濟結構是在經濟增長的基礎上變動的；經濟結構的變動又影響著經濟增長，成為經濟增長的重要條件；當經濟發展到一定階段后，會有一個加速期，即“起飛”階段，經濟快速增長的主要動力來自經濟結構的及時轉型。當前我國經濟仍處于高速增長時期，能否實現持續高速增長，關鍵是調整經濟結構。我國經濟結構不合理主要體現在產業結構不合理，地區經濟發展不平衡以及城鄉二元經濟結構等。結構性減稅政策的實施則在客觀上優化了我國的經濟結構：增值稅的轉型，企業所得稅計稅工資規定的廢除、R&D費用稅前扣除標準的提高等都有利于推動高新技術產業的快速發展，提升我國的產業結構；規范稅收優惠，建立稅式支出制度等，有利于縮小地區間經濟發展的差距；統一城鄉稅制則是逐步縮小城鄉差距、解決“二元經濟結構”問題的有力舉措。

另外，結構性減稅政策正在成為促進我國經濟、社會可持續發展的長期戰略性選擇。與擴大財政支出的政策相比，減稅政策具有其自身的特點，其作用不可替代。長期實行擴大財政支出的政策會使資源日益向政府集中，不僅導致資源配置效率低下，同時會造成政府權力的擴張，危害市場經濟的正常運行。而減稅政策的作用則主要是通過影響市場經濟微觀主體的決策來實現的。社會主義市場經濟要求市場在資源配置中發揮基礎性作用，這一市場經濟的本質要求使得有利于市場資源配置的減稅政策逐漸成了我國長期性的戰略選擇。減稅政策的長期化也與新經濟的出現密切相關。這種主要依靠人力資本的新經濟更適應于中小企業和靈活多變的經營方式。在此前提下，增值稅轉型，降低所得稅的邊際稅率，增加對中小企業的稅收優惠等，就成了減少干預以培育新興產業的必然選擇。因此，結構性減稅政策是適應我國經濟結構調整和促進經濟長期可持續發展的戰略選擇。

3.實行結構性減稅政策對我國引進外資的影響

據商務部數據，截至今年7月底，我國累計實際使用外資金額5402.92億美元，是發展中國家中最大的吸收外商投資國。這也是我們實行結構性減稅政策所面臨的現實背景。減稅政策中重要的一條是統一內外資企業的所得稅，兩稅合一后，外資企業的稅負會有所提高。那么，這會不會影響我國引進外資的規模，進而影響我國改革開放的大好形勢呢？我們下面進行具體分析。

第一，稅收政策在一國的投資環境中只能起到部分激勵作用，并非決定因素，因此，外商稅負的提高對我國外資增量的影響不大。經濟學家約翰.鄧寧于1977年提出了著名的“OLI”理論（折衷理論）。他認為,若想吸引跨國企業的投資,必須為其提供三個方面的優勢,即所有權優勢（O）、區位優勢（L）和內部化優勢（I）。所有權優勢為一國企業擁有或能夠獲得而國外企業沒有或無法獲得的資產及其所有權，主要包括技術優勢、企業規模優勢、組織管理優勢和金融優勢等。區位優勢是跨國公司在選擇海外公司的國別、地點時必須考慮的東道國或東道國公司所具有的各種優勢的反映。不僅包括資源稟賦，還包括經濟和社會因素，如市場規模和結構，市場發展的前景和潛力，文化、法律、政治和制度環境，政府法制和政策等。區位優勢的大小不僅決定著一國企業是否進行對外直接投資和投資地區的選擇，還決定了對外直接投資的類型和部門結構。內部化優勢是指由于某些產品或技術通過外部市場轉移時會增加交易費用，跨國公司通過對外直接投資，在母子公司或子公司之間進行中間產品的轉移，就會防止市場缺陷的沖擊，從內部化中獲取高額利潤。

在我國，這三個優勢之中，區位優勢比其他兩個優勢的影響要大得多。首先是我國的政局、政策和法律。若政局不穩，意味著投資有全部喪失的可能；政策多變，將使投資者無所適從；法律不健全，投資者的權益將得不到有效保護。因此，這三者實際上是外國投資者決定是否投資的前提。其次，我國是否具備辦企業所必需的條件，如原材料、市場與勞動力等。其中最重要的是市場，產品是否有銷路，這是一切投資者最關心的問題。再次，我國是否具備辦好企業的必要條件，如較高的政府部門辦事效率、完善的交通、運輸、銀行、通訊、保險等基礎設施等。如果投資的前提、辦企業的必需條件和辦好企業的必要條件均已具備，這就表明投資能夠賺取利潤。只有在確信投資能夠贏得回報的條件下，外國投資者才會進一步考慮賺多賺少的問題，也就是考慮諸如稅率的高低、稅收優惠的多少等優惠待遇的問題。否則，優惠再多、稅率再低對外國投資者也不會有吸引力。例如，烏拉圭曾是世界上對外資征稅最低的國家，但它對外資的吸引力并不大；美國盡管對外資企業不實行稅收優惠，但它一直是世界上吸收外國直接投資最多的國家。因此，稅收政策只是構成投資環境的一個因素，只能起到部分激勵的作用，并非決定性因素。事實上，稅收優惠、地皮價格的優惠和勞動力成本低等因素只對中小資本和發展勞動密集型行業有較大的吸引力，大型的跨國公司具有雄厚的資本、一流的技術和管理水平，其投資往往推行長期戰略回報，注重整體利益和綜合經營，對一般的投資優惠或投資刺激常常興趣不大，而更多地關心基本的投資環境以及投資條件的穩定性。

第二，企業所得稅負擔提高對外資存量的影響也不大。主要基于以下判斷：其一，外資選擇在中國，更看重的是投資環境，而并非只是稅收優惠，而且一旦撤離，外資將承擔此前已經付出的沉沒成本；其二，在華經營過程中，外資透過轉讓定價，其應納稅所得額其實已經大幅降低，由提高稅率所帶來的業績敏感性并不高。其三，為保持政策的連續性，對已在華投資的老企業，可以采取一些過渡辦法予以補救。例如，對外資老企業，可以在一定期限內（例如3-5年）對其由于兩稅合并而多交的稅款予以退稅。

從未來走勢看，我國吸收外資還會保持良好的增長態勢。這是因為我國吸收外資諸多有利的基礎因素并沒有改變：投資領域進一步擴大，軟硬環境明顯改善，國民經濟發展勢頭在全球突出強勁，外商在新一輪制造業轉移中普遍將我國視為投資信心最強國。此外，我國社會穩定，奧運會、世博會、西部大開發、振興東北老工業基地等帶來的商機所具有的吸引力，都表明我國吸收外資不會出現持續大幅度下降的可能。并且，從進出口貿易的強勁增長以及合同外資額30%以上的高增長率來看，我國吸收外資有望上一個更大規模的臺階。

4.當前是實行結構性減稅的最好時機

當前我國經濟已基本走出低谷，進入了一個新的快速增長期，而我國稅收連續幾年的超額增長也為實行減稅政策提供了現實的財力支持。所以說，當前是實行結構性減稅的最好時機，具有可行性。

近幾年我國稅收增幅很大，財政有能力拿出一部分支持稅制改革，從而形成“經濟－稅收－經濟”的良性循環。2001、2002、2003年和2004年前三季度，我國稅收增長幅度分別為21.6%、15.2%、16%和26.3%，遠高于同期GDP的增長速度7.3%、8.0%、9.3%和9.5%。根據前面的測算，這次稅改的減稅效應，如果不考慮償還出口退稅的欠賬，大約在2000-2500億元之間。由于這次稅改的任務是分步實施，逐步到位，假定5年內完成，則每年平均減稅在400-500億元，占2003年稅收增長額的13%-17%，僅占2003年稅收總額的2%-2.5%；估計占2004年稅收增長額的8%%-10%，僅占2004年稅收總額的1.6%-2%。應當說這一減稅規模財政是承受得了的。至于拖欠3000億元出口退稅款的問題，據報道到今年5月底已基本還清，這反映了財政具有相當大的承受能力。

從以上分析可以看出，進入新世紀以來我國每年的稅收收入增幅都不小，這說明我國稅制改革實際面臨的財政約束并不大。那么，稅制改革步履蹣跚的主要原因是什么呢？我們認為關鍵就在于領導人的指導思想問題，即決策層對稅制改革的認識程度問題。如果認為稅制改革步伐必須加快，刻不容緩，財力自然會向這方面傾斜，那么所謂沒錢支持稅改的問題也就不存在了。應該認識到，新一輪稅制改革是一種制度創新，短期內可能會導致財政收入減少，長遠看，卻是促進經濟增長的巨大動力。所以，對改革的預期效果，我們宜“放眼量”，而不應急功近利。

二、以稅收政策促進經濟結構的戰略性調整

黨的十六大報告提出，本世紀頭20年經濟建設和改革的主要任務是完善社會主義市場經濟體制，推進經濟結構的戰略性調整，關鍵是以高新技術產業發展帶動產業升級，促進新型工業化和現代物流業的發展，延伸產業鏈，擴大產業群，增強企業核心競爭力。稅收作為國家宏觀經濟調控的重要杠桿，如何選擇有效可行的稅收政策，促進經濟結構優化和產業升級，保持國民經濟持續快速健康發展，已成為當前亟需解決的一個課題。

（一）我國當前經濟結構中存在的問題

隨著我國改革開放的進一步深化和市場化進程的進一步加快，我國當前經濟結構中出現了以下新情況和新問題：

第一，需求結構出現失衡。我國當前的需求結構呈現消費需求相對不足、而投資需求明顯過大的問題，也就是說存在明顯的消費率（或最終消費率）過低、而投資率（或資本形成率）過高的宏觀結構問題。我國1997年的投資率為38%，此后連續四年下降，2000年下降到36.4%，2001年起重又開始上升，2002年上升到39.2%，2003年進一步上升到47.2%（而2003年世界平均投資率只有22%），超過了上一輪經濟過熱時期的峰值（比出現經濟過熱的1993和1994年還分別高出9.5和10.8個百分點），說明2000年來，我國投資率已經表現出了上升的勢頭；與之相對應，消費率由1997年58.2%連續四年上升到2000年的61.1%，2001年重又開始下降，2002年下降到58.2%，2003年又進一步下降到55.4%，這是自1978年改革開放以來我國消費率的歷史最低點，說明2000年以來，我國消費率呈現不斷下降的趨勢。同時，從國際比較來看，目前我國投資率大大高于世界平均水平,也明顯高于各主要發達國家和發展中國家水平；而消費率不僅大大低于世界平均水平,也明顯低于發展中國家的平均水平。

第二，地區間經濟發展極不平衡。受自然、歷史、社會等人為與非人為因素的影響，我國東西部地區之間經濟發展極不平衡。由此產生的負面效應，一方面，按照繆爾達爾的理論，這種區域性經濟發展差異，會因為“累積性因果循環”的作用而越來越大；另一方面，西部地區人均收入水平低，由此形成的居民購買力難以為東部地區生產的商品提供廣闊的市場，從而在一定程度上制約了東部地區以至整個國民經濟的快速發展。

第三，國民收入分配格局發生重大變化。自經濟體制改革以來，我國的企業產權制度逐漸形成了以公有制為主體、公民個人所有及混合所有并存的多元化格局。相應的，居民個人收入在國民收入分配格局中的比重大幅提高，因按勞分配、按資分配、按經營成果分配等多種分配方式的采用，我國居民之間的收入分配差距也逐漸擴大。

第四，所有制結構發生較大變化。在傳統計劃經濟體制下，我國經濟成分是公有制經濟一統天下的格局，隨著我國市場經濟體制改革的不斷深化，我國民營企業近10年來得到了快速發展，尤其是近幾年來，我國民營企業面臨的環境正發生巨大而深刻的變化。首先，在政治意識形態和憲法層面上，黨的十六大和新修改的憲法為民營企業的發展提供了強有力的政治和法律保障；在經濟上，民營企業面臨的投資和貿易政策環境也有了明顯的改善。

（二）正確認識稅收在促進經濟結構調整中的作用

從稅收與經濟結構的關系來看，在市場經濟條件下，稅收作為國家進行宏觀調控的主要工具，可通過對產業結構、收入結構、所有制結構、地區結構等的調整，使經濟實現協調發展。如差別稅負可影響資源在不同產業、不同行業、不同地區之間的資源配置；合理的稅負分配原則有助于所有制結構的調整；合理的稅制結構與稅負水平有助于收入結構的改善等等。因此，從理論上說，稅收政策可以從中發揮重要的結構性調節作用。

應該說，稅收對經濟結構具有一定的調節作用，但決不能把這種作用過分夸大。事實上，在我們這樣一個市場經濟體制還不完善的國家，政策預期與實際效果之間存在著較大的差距。這是因為稅收調控作為宏觀調控手段也具有自身內在的局限性。具體表現在：

第一，從調控產業結構看，稅收作用的范圍主要限于增量調控，而在增量有限的情況下，調控力度必然受阻。具體來說，為避免稅收對市場機制可能產生的扭曲，一般不宜借助商品勞務稅優惠來達到調控產業結構的目的，但在所得稅所占比重不大的情況下，所得稅優惠在調控產業結構方面難免存在力度上的局限性。

第二，從調控地區結構看，為促進落后地區加快其發展步伐，在稅收方面主要實行以所得稅優惠為主的稅收待遇，但由于落后地區大多處于財政緊張的狀況，要提供稅收優惠，首先將因財力上的限制而存在局限性。而且，從某種意義上講，影響地區經濟發展的主要因素是地理位置、自然資源等，只有在交通、基礎設施等生產的外部條件先行發展的前提下，稅收優惠才能在促進落后地區發展中發揮較大的作用。

第三，從調控收入分配結構看，由于稅收主要參與國民收入再分配，即稅收調控收入分配主要是事后調控，它只能在某種程度上縮小社會成員間的貧富差距，而不能完全消除不合理的差距。而且，收入分配差距的形成既與國民收入再分配有關，也與國民收入初次分配有關，這就決定了稅收調控收入分配存在內在的局限性。

（三）促進高新技術產業發展的稅收政策

當前世界已進入知識經濟時代，科學技術的發展已成為促進國家經濟發展的關鍵，各國的產業化調整正呈現高科技化的趨勢，我們應該通過稅收政策促進高新技術產業的發展，支持產業結構升級，不斷提升高科技產業在國民經濟中所占的比重。

借鑒美國、法國、日本等發達國家和印度等發展中國家的經驗，結合我國實際，我們應該實施以下稅收政策，促進高新技術產業的發展：

第一，改革增值稅。內容包括：一是改革增值稅的試點方式，以減少稅收對整個社會資源分配的扭曲，鼓勵產業重點向技術密集型和資本密集型產業轉移，避免加劇區域發展不平衡的問題；二是對企業購入和自行開發的科技成果費用中所含的稅款比照農產品或交通運輸費的規定，按照一定的比例扣除進項稅額，減輕高科技企業的稅收負擔；三是規定對企業當期購進存貨增值稅進項稅額可全額抵扣，促進企業流動資金使用效率的提高；四是不宜盲目擴大增值稅的征稅范圍，以交通運輸業為例，交通運輸行業大部分企業規模較小，財務核算不健全，改征增值稅后大部分將成為小規模納稅人，這與現行按運費發票一定比例抵扣增值稅進項稅額沒有根本區別，所以，對交通運輸業改征增值稅意義不大；再如，對小規模納稅人不加區別增值率的高低而統一實行4%或6%的征收率，有違增值稅設立的初衷，有失公平；五是將貨物批發、零售和修理修配業務改納營業稅，增值稅只在工業生產環節征收。

第二，完善科技稅收優惠。稅收優惠政策的作用大小與稅收刺激或激勵的方式有著較大的關聯。一般認為，對于基礎性的科研開發活動，宜選擇事前稅收扶持政策；而對應用性技術研究開發，宜選擇事后鼓勵的稅收政策。具體說來，一是要完善與高新技術產業發展有關的稅收法律體系，對科技稅收政策實施單獨立法，消除現行稅法中的矛盾、重復和混亂的現象，加強科技稅收優惠政策的規范性、透明性和整體性；二是將目前對高新技術產品生產與銷售環節給予的稅收優惠轉向對科研技術開發補償與中間試驗階段給予稅收優惠；三是完善稅收對促進人力資本投資的政策；四是調整對高新技術產業的稅收優惠方式，做到稅基減免、稅額減免和稅率優惠三種方式的協調配合，注重加速折舊、投資抵免等稅基式優惠手段的應用；五是變區域優惠為產業優惠。特別是對傳統產業的技術改造，應加大稅收優惠的力度，促進經濟增長方式的轉變。

（四）促進第三產業發展的稅收政策

根據三次產業理論，由于第三產業行業多、領域寬、勞動密集型與技術密集型行業并存，可容納不同層次的勞動力，對拓寬就業范圍、增加勞動力需求、吸納新成長勞動力、降低失業率，有著舉足輕重的作用。另據實證研究，第三產業的就業彈性系數大于第一產業和第二產業，在吸收下崗失業人員方面具有廣闊的發展前景。所以，大力發展第三產業，對于擴大就業、增加居民收入、提高社會消費傾向、促進宏觀經濟協調發展都具有重要的意義。

要促進第三產業的發展，稅收應該在以下幾方面發揮積極作用：

第一，對那些投資少、就業成本低、就業容量大的行業，如對新開辦的服務、餐飲等行業實施減免所得稅、提高營業稅起征點等優惠措施，加快其發展。

第二，發展多種所有制的服務業，采取減免稅等政策支持、鼓勵和引導個體、私營企業大力創辦服務業，特別是在稅收征管和納稅服務等方面給予支持；

第三，對社會上專門提供就業培訓的機構提供減免稅優惠。

第四，對依法設立的各種勞務輸出公司給予定期減免所得稅和營業稅的優惠政策。

三、促進就業的稅收政策選擇

就業是民生之本。隨著我國經濟體制改革的不斷深入，經濟結構不斷調整，勞動力供給的不斷增加，失業問題越來越突出。有數據表明，目前我國城鎮登記失業率約為4.0%；若再加上600多萬尚未找到工作的下崗職工，則城鎮總的失業率超過7%；若再把沒有登記的失業者統計在內，可以推算出目前我國的城鎮失業率接近12%。另從勞動部科研所課題組提供的有關數據來看，我國約有1.6億的隱形失業者，約占就業總量的26%。此外，農村還有1.5億富余勞動力需要轉移就業。就業問題已成為當前我國一個帶有全局性影響的重大經濟和社會問題。我國處于經濟轉軌時期，公開化的失業和迅速增長的失業率必將對經濟發展和社會穩定產生很大的負面影響，這就需要政府采取相應的政策措施減少失業，擴大就業。

（一）稅收政策在促進就業中的積極作用

稅收作為政府宏觀調控的經濟杠桿，對提高就業水平和改善就業結構都會產生積極的作用。稅收對就業的促進作用可以從擴大勞動需求總量、調整勞動需求結構和改善勞動供給結構三個方面來考慮，可以采用的稅收政策工具調整稅種、變動稅率以及稅收優惠等。首先，擴大勞動需求。解決就業問題的根本出路是擴大生產，因而稅收對就業的促進作用也主要表現在，運用稅收政策刺激投資，促進經濟發展，擴大勞動需求總量，增加就業機會。其次，還要根據勞動供給結構，相應地調整勞動需求結構，以吸納不同教育水平和勞動技能的勞動力，最大限度地解決就業問題。再次，要加大稅收政策對勞動力教育、培訓的支持力度，降低人力投資的成本，提高勞動力素質，改善勞動供給結構，提高勞動者的就業能力。根據我國就業的現實需要，我們應該充分發揮稅收政策在促進就業中的積極作用，一方面，應該大力促進民營經濟、中小企業、高科技企業和勞動密集型企業的發展，創造更多的工作崗位；另一方面，要加大對下崗失業人員再就業的扶持力度，提高勞動者的素質和技能，以利于更好地再就業。

（二）發達國家促進就業的稅收政策

失業是市場經濟條件下普遍存在的現象，失業率過高對經濟健康發展和社會穩定都會帶來很大的負面影響。世界各國采取了很多宏觀經濟政策，包括稅收政策來促進就業。在利用稅收政策促進就業方面，發達國家主要采取了以下做法：

1.減稅政策。減稅是確保短期內經濟穩定增長和促進就業的重要方式，減稅的規模和幅度由經濟波動的程度和失業率的高低等因素決定。進入21世紀以來，為了應對全球經濟增長放緩的趨勢，各國紛紛推出了新的減稅計劃和方案，掀起了新一輪的世界性減稅浪潮。例如，2001年美國國會批準了布什政府10年期13500億美元的龐大減稅計劃，2003年又批準了其追加的10年期3500億美元減稅方案，這些減稅政策有利地促進了美國的經濟增長和就業。

2.扶持中小企業的稅收政策。比如，美國1997年出臺的納稅人稅收減免法規定，小企業在以后10年中將會得到數十億美元的稅收減免；英國連續削減公司所得稅率，將年產出低于30萬英鎊的小企業的公司稅率由30%降低到20%這一歷史最低水平（大企業稅率為30%）；法國建立了研究開發投資稅收優惠制度，規定凡是R&D投資增加的中小企業，都屬減稅范圍，還通過稅收優惠政策促進中小企業以專利形式向創新企業投資；加拿大主要通過降低稅率、減免稅收、稅收返還和延長稅收寬限期等對中小企業提供支持。

（三）促進中小企業發展的稅收政策

改革開放以來，我國的中小企業數量迅速增長。在市場經濟條件下，中小企業具有經營機制靈活，應變能力較強等優點，且分布領域、行業廣泛，為數眾多，在推動經濟增長、吸納勞動就業、活躍市場、促進企業制度和技術創新、以及增加財政收入等方面發揮了積極的作用，成為推動社會經濟協調發展的重要力量。然而與大型企業相比，由于規模較小，技術裝備和管理水平較低，競爭能力較弱，抗風險能力較差等“天然”的弱點，中小型企業在市場競爭中又往往處于不利地位。中小企業這種既重要又處于弱勢的地位和特征，決定了政府必須從政策上，包括稅收政策上給予大力支持。

我國現行稅制中。沒有針對中小企業制定特殊的稅收優惠政策。但是，現行的某些對不同規模企業實行的普遍優惠的稅收政策，實際上對中小企業是有扶持作用的。不過，由于原有的稅收政策目標不明確，標準定得太低，優惠措施不多，且手段單一，加之有些規定實際上是對中小企業的歧視和限制，嚴重影響了中小企業的發展。

為了促進我國中小企業的快速健康發展，政府應該在堅持公平稅負、輕稅、產業導向和便于征管等原則的前提下，對稅收政策做以下調整：

（1）改革和完善稅制，支持中小企業發展。主要包括：

第一，增值稅的改革和完善。主要內容有：抓緊時機，實現增值稅由“生產型”向“消費型”的轉變；調整標準，擴大一般納稅人的征收范圍和比重；進一步調低小規模納稅人的征收率，建議工業小規模納稅人的征收率調低到4%，商業小規模納稅人的征收率調低到2%；適當提高小規模納稅人的起征點，具體調整如下：銷售貨物的月銷售額由現行的600-2000元提高到2000-5000元；提供應稅勞務的月銷售額由現在的200-800元提高到800-2000元；按次（日）納稅的每次（日）銷售額由現在的50-80元提高到80-150元。

第二，企業所得稅改革和完善。盡快合并現行內、外資兩套企業所得稅制，統一稅法，加大對中小企業的稅收扶持力度。主要內容包括：降低稅率，特別是要降低中小企業的優惠稅率，具體設想是：企業所得稅稅率降為25%；年應納稅所得額在30萬元以下的中小企業，適用18%的優惠稅率；年應納稅所得額在10萬元以下的中小企業，適用10%的優惠稅率；放寬并規范稅前費用列支標準，包括：取消“計稅工資”規定，取消對公益性、救濟性捐贈稅前列支的限制，準予享受關于R&D費用的稅收優惠政策等。

第三，轉變觀念，完善制度，優化稅收服務體系。稅務機構和干部應該樹立為納稅人服務的觀念和意識，為中小企業提供優質納稅服務，營造良好的納稅環境。

（2）調整現行的稅收優惠政策。改變現行單一的減免稅方式，采用靈活多樣的稅收優惠方式，特別是注重采用加速折舊、延期納稅等到稅收優惠方式；改變當前稅收優惠政策在覆蓋范圍上主要局限于企業的創建環節，積極探索制訂將扶持范圍擴展到研發、設備更新、增資、再投資以及改制等企業發展中關鍵環節的稅收扶持政策；適當擴大稅收優惠政策涉及的稅種，發揮不同稅種對中小企業的調節作用，特別是對西部落后地區和東北老工業基地，建議下放給其地方政府更多的稅收管理權限，使他們能夠因地制宜、因時制宜地通過多稅種的稅收優惠政策對中小企業加以扶持。

（3）清理亂收費，實行“費改稅”，減輕中小企業的非稅額外負擔。

（4）利用稅收優惠政策，積極推動中小企業融資支持體系的構建。主要包括對中小企業信用擔保、再擔保機構的業務收入實行營業稅優惠，對向中小企業發展基金提供捐贈的企業和個人實施所得稅優惠等。

（四）進一步完善再就業稅收優惠政策

改革開放以來，財政部、社會保障部、國家稅務總局相繼出臺了一系列稅收優惠政策來促進就業和下崗再就業，并逐步形成了一個覆蓋面較廣的再就業稅收政策體系。歸納起來，我國現行促進再就業的稅收優惠政策可以分為四類：一是鼓勵和扶持下崗人員自謀職業和自主創業的稅收優惠政策；二是鼓勵企業積極吸納下崗失業人員的稅收優惠政策；三是鼓勵國有大中型企業主輔分離、安置富余人員的稅收優惠政策；四是較大幅度地提高了增值稅、營業稅的起征點，對納稅人銷售額達不到起征點的，分別給予免征增值稅、營業稅及城市建設稅的照顧。

現行促進再就業的稅收優惠政策在取得了積極效應的同時，也在制訂和實施過程中存在一些問題。主要表現在以下幾個方面：

（1）各職能部門缺少統籌協調，無統一的牽頭部門。勞動與社會保障、稅務、工商部門是落實稅收優惠政策過程中必不可少的部門，這些部門在辦理相關優惠措施的時候只是橫向聯合，彼此之間缺少一個統籌部門。如辦理再就業優惠證、新辦企業認定書、工商營業執照就分屬不同的職能部門，由于各部門工作時間的不同、對政策理解重視的程度不同，導致稅收優惠政策落實滯后。

（2）再就業優惠證的辦理存在很多問題。再就業優惠證是下崗失業人員及企業享受再就業優惠政策最重要的憑證之一，但是由于宣傳的力度不夠，許多失業人員和部分企業對此不了解，導致辦理優惠證的積極性不高。有些失業人員認為辦理優惠證環節多、手續雜、周期長，因此不愿意辦理。有些企業認為招收有優惠證的失業人員并不劃算，因為按照國家有關規定，企業要先為每位職工交納養老、醫療和失業保險，企業對于這筆費用是“先繳后補”（國家補貼養老和失業保險金），但是有些地方政府（特別是老少邊窮地區）的補貼很難及時到位，導致很長時間企業得不到補貼，享受的優惠又不是很多，因而積極性不高。

（3）稅收優惠政策本身存在很多問題。首先，按照國家政策規定，能夠享受優惠政策的企業必須是符合規定的服務型企業、商貿企業、國有大中型企業等，而對于新辦生產型企業則不能享受稅收優惠政策。眾所周知，生產型企業是安置、吸納下崗職工最多的企業，卻享受不到相關的稅收優惠。其次，目前享受稅收優惠的失業人員僅限于以下四種：一是國有企業下崗人員；二是國有企業失業人員；三是國有企業關閉破產需要安置的人員；四是享受最低生活保障并且失業一年以上的城鎮其他失業人員。這就把相當一部分集體企業、其他所有制企業下崗失業人員以及由于城市擴建、農田被征而造成的實地農民排除在外，形成一種“政策歧視”，極不公平。

再就業工程，關系人民生活水平的提高，關系改革發展穩定的大局，既是重大的經濟問題，又是重大的政治問題。為了更好地發揮稅收在促進下崗失業人員再就業中的積極作用，稅收政策需要做進一步的調整和完善：

（1）擴大優惠對象范圍。享受優惠的人員范圍應擴大到集體企業的下崗人員、失地進城的待業農民以及下崗后再失業人員。稅收優惠政策不僅要惠及能吸收較多勞動力就業的生產型企業，還要惠及商業、餐飲業、旅游業、社區居民服務業等勞動密集型行業，大力扶持中小企業的發展。

（2）完善稅收優惠政策的制訂程序，簡化審批手續，提高稅收優惠政策的可操作性。

（3）加強稅務與勞動、工商等部門的配合，對稅收優惠政策執行情況實行有效的監控，嚴肅查處利用促進就業的稅收優惠政策進行偷、逃稅款的不法行為，公平稅收環境。

（4）進一步加大政策宣傳力度，做好對下崗失業人員的服務工作，提高稅收優惠政策的透明性，切實幫助企業和下崗失業人員用足、用好現有的稅收優惠政策。

主要參考文獻：

1.《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，人民出版社2003年版。

2.安體富：《積極財政政策“淡出”的必要性、條件與對策》，《稅務研究》2003年第12期。

3.安體富：《支持民營經濟發展的稅收政策》，《經濟理論與經濟管理》2003年第12期。

4.安體富王海勇：《新一輪稅制改革：性質、理論與政策（上，下）》，《稅務研究》2004年第5、6期。

5.安體富王海勇：《結構性減稅：宏觀經濟約束下的稅收政策選擇》，《涉外稅務》2004年第11期。

6.倪紅日：《宏觀調控與稅制改革的協調》，《涉外稅務》2004年第10期。

7.阮宜勝：《論我國積極財政政策的轉型》，2004年中國稅務學會調研課題交流論文。

8.龐鳳喜：《論我國當前稅收調控面臨的約束與政策選擇》，2004年中國稅務學會學術委員調研課題交流論文。

9.孫亞：《促進經濟結構戰略性調整的稅收政策研究》，2004年中國稅務學會學術委員調研課題交流論文。

10.丁蕓：《對我國現行再就業稅收優惠制度的思考與建議》，2004年中國稅務學會學術委員調研課題交流論文。

11.姚稼強：《稅收促進擴大就業的政策研究》，2004年中國稅務學會學術委員調研課題交流論文。

12.Dunning,J.H."Trade,LocationofEconomicActivityandtheMultinationalEnterprise:ASearchforanEclecticApproach."InB.Ohlin,P.O.HesselbornandP.M.Wijkman,eds.,TheInternationalAllocationofEconomicActivity.London:Macmillan,1977.