政府間轉移支付的分類

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一、以均等化為目標的轉移支付

(一)均等化目標的由來

以均等化為目標的轉移支付基于這樣的價值觀念：一個國家的所有公民都有平等的權利享受國家最低標準的基本公共服務。對均等化的理解包括兩點：一是它是一項基本權利，與個人的支付能力和居住位置無關。二是它是指縮小地區間政府基本公共服務的差距，而不是直接改變地區間經濟發展的不平衡。當然，改善貧困地區的基本公共服務能力，有利于縮小地區間經濟發展差距。無論各地方政府財政能力如何，中央政府都應保證所有的公民都能享受到基本的公共服務。

地區間基本公共服務差距的形成是由于地方政府的財政能力不同，其支出需求和自有財力之間存在缺口，表現為在相同的公共服務項目上，在平均的征稅努力下，地區間的服務水平和質量存在差距。具體原因有兩個方面：一是地區間收入能力的差異。由于地區間的經濟發達程度、經濟體制、經濟結構、都市化程度、人口分布不同，加之稅基的規模和稅源的集中程度等存在差異，必然造成地區間收入能力的不同；二是在相同支出項目上，各地區單位支出成本也各不相同。受自然地理環境的影響，地區間社會經濟結構和人口分布狀況存在差異，尤其像我國這樣的發展中大國，成本差異更為明顯。

在人口完全自由流動的情況下，基本公共服務的均等化可通過居民在地區間的自由遷徙來實現。完全自由流動意味著居民在轄區間的遷徙成本為零。一般情況下，這種均等化的“自動調整機制”在現實生活中難以達到。為了使各地方政府都能達到基本的公共服務水平，要求中央政府站在社會大眾的角度，通過提供一套無條件的、基于基本公共服務為目的的政府間轉移支付，協調地區本論文由整理提供間由于客觀因素差異造成收入能力和支出成本差異而帶來的居民享受公共服務的不平等。

凡是在地區差距比較明顯的國家，均等化目標都是在轉移支付制度設計中考慮的重要內容，一般通過無條件撥款來實現。在澳大利亞，政府間轉移支付的形式主要有普通支付和特定支付，其中，普通支付中的預算平衡援助款具有明顯的均等化性質。在加拿大，均等化轉移支付是聯邦政府為減少各省之間的財力不平衡而設立的一項最主要的補助。此項轉移支付由聯邦直接補助到省，由省級政府根據輕重緩急自主安排，省級政府也可將轉移支付和其自己財政收入一并用于安排醫療保健、教育、社會援助等公共服務。在中國，以均等化為目標的轉移支付被稱為財力性轉移支付。它是指為彌補財政實力薄弱地區的財力缺口，均衡地區間財力差距，實現地區間基本公共服務能力的均等化，由上級政府安排給下級政府的補助，資金接受者可根據實際情況自主安排資金用途。

在美國，無條件撥款僅占轉移支付總額的2%左右，與加拿大、澳大利亞相比，美國顯然沒有把無條件撥款作為解決州際間財政均等化的主要政策工具。這與美國本論文由整理提供現在的地區差距不大以及人口的自由流動有密切關系。無條件撥款主要是收入分享撥款，其理由是聯邦政府比州政府擁有更強的收入征收能力，聯邦政府希望讓所有的州在平均的水平上履行標準職能。

(二)均等化的內容與差異的衡量

1.均等化的內容。均等化在西方國家一般指財政能力均衡化，財政能力可通過宏觀經濟指標來測度：包括各地方行政區域內的國內生產總值、生產要素收入、各區域居民的要素收入、個人收入、個人可支配收入等。由于各國的具體情況不同，財政均等化的實踐也各有不同。在澳大利亞，指在相同的收入和管理效率下，提供標準服務的能力；在加拿大，指各省在合理的相當的稅收水平上提供合理的相當水平的公共產品；在德國，指各州的財政能力差異得到均衡；在瑞士，指在不過分加重稅收負擔的情況下，提供可接受的最低水平的公共服務；在瑞典，由中央的轉移支付保證地方政府具有全國平均水平的財政能力。美國佐治亞州立大學經濟學教授SallyWallace認為，財政均等化可以指下列中任何一項：(1)同樣的納稅購買力，這意味著，不論在任何地區，每個納稅人每一美元都能購買到相同水平的公共服務；(2)同樣的稅收努力結果，這意味著，在不同的行政區域內，同樣的稅率能夠征得同樣的稅收；(3)同樣的稅收努力能帶來同樣的公共服務水平，這意味著，二者之間是相互關聯的，如果同樣的稅收努力結果首先達到了，那么緊接著就能實現均等化的公共服務。

2.差異的衡量。在理論上探討地區間財政能力的差異比較容易，困難在于如何去衡量這些差異。幾乎沒有哪個國家能精確地衡量這種差異，也幾乎沒有哪個國家能拿出一個客觀的衡量結果去指導建立轉移支付的公式。大多數國家一方面以人均收入指標衡量財力狀況本論文由

，另一方面詳盡計算對特定服務的支出成本，例如：公路里程、貧困線下的人口、住房短缺情況等。

二、解決轄區間外溢性問題的轉移支付

(一)轄區間的外溢性

轄區間外溢性是由轄區內收益成本與社會收益成本的不一致導致的。地方政府的行為目標總是從轄區范圍內考慮較多，是一種理性的選擇；而從社會整體來看，這種理性的選擇有時會帶來不利的后果。這有兩種基本的情形：一是從轄區范圍內看，政府某項活動的“轄區成本”大于“轄區收益”，是不合算的，但該項活動會帶來更大的“社會收益”，其結果是“社會收益”大于“社會成本”；二是相反的情況，在轄區范圍內看，政府某項活動的“轄區收益”大于“轄區成本”，是合算的，但該項活動會帶來很高的“社會成本”，其結果是“

社會成本”大于“社會收益”。

前一種情形是正的外溢性，如在本地受教育，日后遷居到其他轄區；其他轄區的人口流人本轄區定居享受本轄區提供的公園、文化、交通設施、衛生等服務；生態環境保護，給其他轄區帶來空氣質量、水質等方面的改善。后一種情形則是負的外溢性，如為了本地居民收入和財政收入增長，大力推動本地的工業化，而由此產生的污水、廢氣、粉塵等未加處理自然排放，以及過度砍伐森林、過度放牧、過度開墾等，導致其他地方跟著受害。對于具有正的外溢性公共服務，地方政本論文由整理提供府往往沒有積極性，如對教育投入的積極性相比上工業項目就要低得多，以及對外來人口給予與本地人口不一樣的待遇，甚至采取種種措施加以限制。而對于具有負的外溢性的這類活動，地方政府的積極性很高。上一個項目可增加就業，帶來經濟增長，減少貧困和提高本地居民收入水平，諸如此類的好處使各地方政府往往不顧環境的承載能力，導致生態環境惡化。淮河治理10年不成功就是一個很典型的案例。在整體生產力水平還不高，工業化還沒有完成的我國，這種轄區間外溢性造成的各地方之間的矛盾和沖突正處于高發期，要使之得到緩解，是離不開各層級轉移支付的。

(二)通過轉移支付解決轄區間外溢性

在產生轄區間外溢的情況下，如果賦予地方政府自主決策的權力，地方政府對“轄區成本”和“轄區收益”以及“社會成本”和“社會收益”的估算往往會不一致，高估其成本，而低估其社會效益；或高估其收益，而低估社會成本。這會導致具有正的外溢性行為激勵不足，而具有負的外溢性行為激勵過度；在地域廣闊的國家，由于地方政府結構、經濟社會發展、地形、地貌、氣候、地理位置等方面的差異，各地方轄區間的成本—收益外溢性現象通常比較普遍。一般而言，越是大國，這種外溢性問題就越多；越是小國，外溢性問題就越少。對于像我國這樣的發展中大國來說，外溢性問題變得相當復雜，處理不好將會妨礙區域協調發展。顯然，要落實科學發展觀，實現區域間的統籌協調，轄區間的外溢性是一個繞不開的重大問題。

解決轄區間外溢性通常需要通過中央政府的轉移支付來實施。一般采用一套資金不封頂的配套轉移支付辦法，配套率取決于外溢比率，即地方政府行為的外溢程度。對于正的外溢性，如勞務輸出地的基礎教育、職業教育等，可用外溢收益的一定比率，或是用提供外溢性項目成本的一定比率來確定轉移支付；對于負的外溢性，如減少水源地的污染、減少沙塵暴源頭的生態損害等，則可考慮用轄區收益損失的一定比率來確定轉移支付。總體上講，這是一種激勵約束機制，前者激本論文由整理提供勵各地方政府多做“好的”事情，后者約束地方政府少做或不做“壞的”事情。在理論上，通過轉移支付解決轄區間外溢性問題，其配套轉移支付不應該封頂，配套比率要精心設計。但在實踐中，一方面由于財力有限，中央政府提供的配套轉移支付可能不足以使地方政府有效提供此類服務。另一方面，由于外溢情況難以測度，而且在各轄區間存在差異，確定合適的配套比率較難，如果確定過高，將會導致接受方的過量花費，如果過低，則會起不到激勵的作用。這需要在實踐中逐步摸索，通過經驗積累來尋求最佳方案。

在不少國家(主要是地域廣闊的大國)的轉移支付體系中，以解決轄區間外溢性為目的的轉移支付占有較大的份額。在美國，許多專項撥款是針對外溢性項目設計的，1988—1995年，專項撥款中份額最大的是衛生保健、收入保障、教育與培訓以及交通。在加拿大，有專門的健康和社會服務轉移支付，是聯邦政府為省和地區政府更好地支持衛生、教育、社會服務等事業而設立的。在2001/2002財政年度，此項轉移支付為344億加元，占轉移支付總額的72%。而在轉軌中國家及發展中國家，該類轉移支付往往針對面更寬一些。在我國，解決轄區間外溢性的轉移支付實際上是存在的，如天然林保護工程、退耕還林工程、貧困地區義務教育工程、公共衛生體系建設等。但由于認識不太明確，這類轉移支付往往被抹上了太多的政策性色彩，缺乏連續性和經常性，從而使得轄區間的外溢性矛盾時而緩解，時而加劇，妨礙了區域間的協調發展。

三、中央委托地方事務引致的轉移支付

(一)哪些事務屬于中央委托地方事務

與前兩種類型的轉移支付不同，此類轉移支付是由中央委托地方事務引致的。這與政府間事權的劃分密切相關。明確劃分政府間事權是建立完善的政府間轉本論文由整理提供移支付制度的前提。但“中央委托地方事務”與政府間事權劃分不是一個層次的問題，它是一個操作層面的問題，在政府間事權已經劃分清楚的前提下，一些本來由中央承擔的事務，卻委托給地方。它不同于中央和地方共擔事務，通常指那些影響面比較大，又需要地方來辦的事務，一般指同國計民生或國家形象、國家安全有重要的利害關系的事務。比如農業基礎設施建設、委托某省市承辦重大國際性會議、戍邊、反恐、重大疫情防范、攔截等。這些公共事務一般具有地域性特征，往往離不開地方。(二)為什么要委托

本來屬于中

央的事務為什么要委托給地方，而不是直接由中央來做？在事權劃分清楚的前提下，中央委托地方事務主要基于以下3個方面的考慮。

1.由地方承辦可以提高效率。政府提供公共服務的職責可分解為：決策責任、籌資責任、支出責任、管理責任和監督責任。這些責任可由不同層級的政府分擔。就一項公共服務而言，將不同責任分解到不同層級的政府，可以促進各層級政府更好地履行自己的職責。在所有這些責任中，決策責任居于核心地位。決策責任包括服務的類型、供應水平、質量標準、向誰供應、如何供應以及何時供應。決策者要獨立承擔決策后果的全部責任。一般情況下，中央政府希望承擔這類公共服務的決策責任、籌資責任和監督責任，比如達到什么樣的供應水平、向誰供應、對提供服務的考核等，但考慮到地方政府在項目和資金日常管理上所具有的優勢，將支出和管理責任下放到地方具有更高的效率，或者說能節省成本。這樣，就會引致中央對地方的轉移支付。

2.地緣因素。這是指社會現象的空間范疇，包括人類活動的自然條件、生存環境、文化種類等。中央委托地方的事務一般都是有很強的區域性特征，往往離不開地方。比如委托某省市承辦國際性會議，盡管該會議屬于中央事務，但是在地方召開，地方政府比中央政府更了解當地的情況，因此，有必要委托地方承辦和管理。再如，與邊境安全有關的事務除了本論文由整理提供中央直接承擔以外，通常離不開地方的協助，如反恐、緝毒是最為典型的例子。在事權劃分不清的情況下，涉及到國家安全與穩定的一些事務往往是誰攤上了就是誰的，由地方來承擔，盡管中央也有一定的補助，但并不明確，而且不穩定。在這種事權責任不清，轉移支付目標不明的情況下，至少會產生兩種結果：一是地方積極性不高，導致這類事權難以有效履行，尤其當轉移支付的財力與這類事權不匹配時。二是“故意”造成某種狀態以引起中央的關注，以尋求更多的轉移支付。從總體看，無論哪一種結果，都會損害政府的行政效率。因此，由地緣因素引發的中央事權向地方形成的“自動”委托，應盡可能在轉移支付制度設計中明確下來，以減少上下博弈而形成的內耗。