小議阿拉善左旗滾動式扶貧模式

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摘要：如何“脫貧致富”是全國共同探研的課題，由于受區域內不同環境的限制，只能采用各異的扶貧措施。滾動式扶貧模式是阿拉善盟對于貧困村、戶采取的脫貧致富而實行的最佳措施。其通過“整村推進”扶貧方式，調整產業機構，重點對天然林與天然草場資源進行了保護，擺脫原始的單一放牧經營方式，采取草畜雙保，以草定畜的管理模式，這些項目的實施遏制了荒漠化的蔓延，使草原環境逐漸向好的方向轉化，并且形成了草產業、沙產業經濟可開發項目。滾動式扶貧模式的實施，逐步提高了牧民的經濟收入和生活水平。

關鍵詞：阿拉善左旗；“整村推進”；滾動式扶貧

由于存在區域發展不平衡的現象，中國仍然有很多貧困村、貧困鎮沒有實現基本的脫貧致富，截至2010年中國申報的貧困村共有14.8萬個。中國是一個農業大國，農民的生產生活也是我們永遠圍繞的主題之一，只有很好地處理三農問題，中國才能實現更強更遠的宏偉目標。近些年，中國提出了三農問題，也采取了一系列措施幫助更多的貧困村走出貧困，“整村推進”扶貧到戶工程就是這幾年國家實施的重要扶貧工程。該項目的實施和推進，也真正為農民創造了很多增收機會，幫助了一部分貧困村實現了脫貧。

一、阿拉善左旗的滾動式扶貧概況

（一）阿拉善左旗概況

阿拉善左旗地處內蒙古自治區西部，轄13個蘇木（鎮）（8個鎮5個蘇木），總面積8.04萬平方公里，人口近15萬，有蒙、漢、回、滿等23個民族，是一個以蒙古族為主體，漢族居多數的少數民族邊境旗。巴彥浩特鎮是阿拉善盟和阿拉善左旗的政治、經濟、文化中心。阿拉善左旗由于區位優勢明顯、歷史文化底蘊深厚、資源相對富集、開發前景廣闊，被譽為中國秘境——阿拉善。全旗擁有草原6900萬畝，林地120萬畝，耕地24萬畝，特別是賀蘭山國家級自然保護區有原始次生林36萬畝，是內蒙古自治區乃至華北地區的天然生態屏障。全盟先后開發建設了腰壩灘、查哈爾灘、格靈布隆灘、西灘四個井灌區和巴音毛道、老崖灘、孿井灘、漫水灘四個黃灌區，農產品以小麥、玉米、高粱等優質糧料、牧草、豆類油料、瓜果蔬菜等為主。

放牧養殖保留了雙峰駝和阿拉善型白絨山羊兩大優良畜種。“王府駝絨”榮獲國際“阿米卡駝毛獎”，被譽為“纖維寶石”的阿拉善型白絨山羊絨榮獲意大利第三屆國際“柴格那羊絨獎”。阿拉善盟野生動植物種類繁多，盛產肉蓯蓉、甘草、麻黃、黃芪、鎖陽等中藥村，有雪豹、盤羊、野驢、鹿、蘭馬雞、獐、猞貍等野生動物資源，這些都是開發的有利資源。

自2002開始，為有效遏制生態持續惡化趨勢，阿拉善左旗相繼啟動實施了賀蘭山退牧還林還草移民工程、易地扶貧搬遷試點工程、國家生態公益林效益補償項目、扶貧開發移民擴鎮工程、整村推進扶貧到戶工程，開展了規模、有序的生態移民搬遷轉移工程，并取得了顯著成效：一是改善了區域生態環境；二是社會發展的聚集效益凸顯；三是促進了農牧業經濟結構調整，生產穩步發展；四是農牧民收入顯著提高，貧困人口大量減少；五是有力促進了農牧民傳統觀念的轉變。

（二）阿拉善左旗滾動式扶貧模式發展現狀

近年來，阿拉善左旗在扶貧開發實踐中總結推廣了以“民存、民管、民用，滾動扶貧”的村級扶貧互助發展基金試點，和“國家扶貧項目資金有償滾動使用”，以及用貼息擴大扶貧資金投入規模的三種扶貧模式，不僅提高了扶貧資金使用效益，更重要的是通過發動群眾對扶貧項目的廣泛參與和關注監督，改變了扶貧資金分配使用要“平均、花光、無償”的傳統觀念，提高了農牧民組織化程度，增強了自我發展意識。

在整村推進扶貧工程實施過程中，將部分項目資金逐步轉化為扶貧基金，由嘎查兩委統一管理，最大限度地發揮扶貧資金的使用效益。即第一批受益貧困戶按照合同約定參與項目建設后，原項目扶持資金由嘎查逐步收回或以種畜置換，繼續扶持下一批貧困戶，如此循環利用，滾動扶貧。使扶持戶既有壓力又有責任，形成項目資金可持續運作的聯動機制，推動項目區經濟快速發展。這種滾動扶貧模式已在阿拉善左旗溫都爾勒圖鎮賽漢塔拉、德力烏蘭、溫格其太、塔本呼都格、吉蘭泰鎮瑙干勃日格、巴潤別立鎮鐵木日烏德和巴彥浩特鎮蘇木圖共七個嘎查進行了試點和推廣，取得了顯著的扶持效果，受到當地農牧民群眾普遍歡迎和積極響應。在實施整村推進之前，7個重點嘎查農牧民總人口1046戶3408人，2008年末，7個嘎查人均占有生產資料和人均收入遠遠低于全盟同期人均收入，基礎設施條件薄弱，農牧業產業結構單一，經營方式落后，農牧民生產條件和生活質量水平較差，缺乏脫貧致富的基礎條件。針對以上阻礙脫貧致富的問題，阿拉善盟相關部門主要在通水通電、村路維修、飼草料基地建設、舍飼養殖、畜種改良、棚圈建設和文化設施建設等方面加大了投入，其中不乏新農村新牧區建設的典范。在減貧方面：7個項目嘎查共扶持農牧民650戶2078人，分別占全嘎查村總戶數和總人口的62.14%和60.97%，其中扶持貧困人口524戶1676人，扶持計劃生育戶196戶665人。項目實施后，貧困人口比重降低，貧困發生率控制在7.1%以內；被扶持的農牧民人年均純收入普遍提高了1125元，其中計劃生育戶人均增收1250元，并全部實現脫貧，被扶持嘎查村人均純收入提高了1088元。同時在滾動式扶貧實施過程中了扶貧資金管理項目措施，嚴肅了扶貧資金的使用。現在以瑙干勃日格嘎查為例，對滾動扶貧的模式做具體說明。

由圖1我們可以看出：項目實施前的2004年，該嘎查人均純收入1317元；2005年項目實施當年，該嘎查農牧民純收入達到2356元；項目實施第二年，該嘎查農牧民人均純收入達到3079元；項目實施第四年，該嘎查農牧民純收入達到4179元；2008年，嘎查農牧民人均純收入達到5720元；2009年末，這個嘎查農牧民收入已突破7500元，在為農牧民創收方面取得了顯著成就。

阿拉善左旗吉蘭泰鎮瑙干勃日格嘎查位于錫林高勒灌區南部，土地肥沃，日照充足，地下水資源豐富，距旗政府所在地巴彥浩特鎮只有58公里，基礎設施條件相對較好。共有耕地2282畝，林地278.9畝，農牧民144戶，585人，其中特困戶9戶32人，低收入貧困戶66戶290人。2004年糧食總產量280噸，牲畜總頭數1855頭（只），人均純收入1317元。人均耕地少、生產方式單一、生產技術應用不夠，是嘎查整體貧困的主要原因。

2005年，經盟扶貧部門調研論證申報，確定利用該嘎查豐富的秸稈資源，育肥羊來源廣闊、交通便利等優勢，將改善舍飼基礎條件和發展舍飼養殖業作為扶持重點，啟動實施自治區整村推進直接扶貧到戶項目。為確保項目的順利實施，由嘎查委員會主任負責項目實施，成立項目領導小組，并組織召開嘎查社員大會充分征求意見，確定對該嘎查貧困農牧戶采取滾動扶貧發展模式進行項目扶持。要求貧困戶按標準進行棚圈改建、擴建及相關配套設施的建設，并與扶持戶簽訂了肉羊養殖合同，確保資金全部用于發展農區養殖業，實現扶持一戶見效一戶。在項目實施中，先期由全體社員推選出該嘎查有致富愿望的60戶貧困農牧戶進行重點扶持，并優先扶持積極性高、責任心強的“五有”戶，即有勞動力、有基礎設施、有信譽、有資金、有文化。對列入此項目的貧困戶名單、扶持資金數量、扶持項目內容，在嘎查村務公示欄內進行公示，接受村民監督。當項目完成后又對落實情況進行事后公示，增強該項目建設的透明度。

該項目總投資70.8萬元，其中財政扶貧資金33萬元，嘎查群眾自籌37.8萬元。財政扶貧資金按照“滾動扶貧、聯戶擔保（最少三戶）、分步實施、鞏固提高”的原則進行運作。即在鞏固首輪整村推進項目工程成效的基礎上，分期收回財政扶貧資金進行滾動使用，實現整村推進工程整體建設標準和目標。本項目實施后，受益戶的財政扶貧資金分兩年收回，第一年收回40%，第二年收回60%，用于扶持下一批貧困戶，如此循環往復、滾動使用，最大限度地提高扶貧資金使用效益。同時引入競爭機制，通過典型引路、示范帶動促進整體發展。項目第一批扶持戶共改建擴建棚圈60座，購入土寒雜交綿羊1500多只，優質種羊3只；同時，積極鼓勵廣大農戶同當地的養殖企業合作，采取公司+農戶的經營方式，擴大養殖規模，充分利用資源優勢降低飼養成本。通過該扶貧項目的幾年實踐，第一批項目扶持戶取得了生產發展、生活條件明顯改善的扶持效果。而且，項目資金回收達到90%，第二批項目扶持戶也開始受益，群眾對脫貧致富的信心日益飽滿。

由圖2可知：2005年扶持30戶121人；2006年從尚未扶持的戶中選出10戶39人進行重點扶；2007年新扶持20戶78人；2008年新扶持30戶123人；2009年從未進行扶持的54戶中選出51戶進行了扶持。戶均扶持資金強度均為3000元。

二、阿拉善盟滾動式扶貧工作中存在的不足

第一，全盟區域性貧困和能力性貧困相互交織，不僅貧困面大，而且貧困程度深。因農牧區地處偏遠、人居分散、生活費用支出高，導致貧困人口基數大，基礎差，避災能力弱，因災、因病、因學和因市場波動等因素造成大面積致貧返貧的壓力仍然沒有減輕，解決溫飽與鞏固溫飽的任務十分艱巨。

第二，農牧區經濟結構單一，缺乏多業互補的產業體系，農牧業市場化程度低，農畜產品形不成規模，加工業和流通業不發達，帶動農牧民增收十分困難。

第三，農牧民經營管理水平較低，產業結構單一，產品質量低下，抵御市場風險能力還很弱。從長遠來看，相關技術支撐和服務是農牧民迫切需要的，今后要加大科技扶貧力度，切實從根本上改變貧困狀況。

第四，資金投入產業單一。根據內蒙古自治區整村推進實施方案的要求，財政扶貧資金重點要用于養羊業，但從阿拉善盟的實際情況看，近些年加大了“轉移發展戰略”步伐，在“十一五”期間，全盟將2萬余牧民從生態保護區或惡化區域轉移搬遷出來，這些轉移人口的安置主要在農區、開發區和第二、三產業就業。全盟農牧業投資方向重點向“遷入區”建設和勞動力轉移就業傾斜。另外，全盟各嘎查村由于產業結構不同，有較為獨特的產業支撐（如養豬村、養牛村、沙產業、綠色蔬菜種植），有的已經形成一定規模，取得了較好的經濟效益，如果單純以養羊業為重點，效益不會很明顯，因此，建議整村推進扶貧到戶工程項目的實施應考慮該盟的現實情況，對財政扶貧資金的使用結合地區發展大局和嘎查自身情況可以調整安排。

三、對阿拉善盟扶貧工作的建議

第一，扶貧要緊密與當地實際現狀相結合，緊緊圍繞阿拉善盟的轉移發展戰略，在有產業發展條件的地區大力實施扶貧項目，沒有發展條件的則進行搬遷轉移。

第二，不具長遠發展的地區，要加大轉移培訓扶持力度。

第三，加大項目資金整合捆綁力度，通過把扶貧工作與生態建建設、城鎮化建設有機的結合起來，動員全社會的力量參與扶貧，要在堅持開發式扶貧的基礎上，不斷總結經驗，不斷探索新的扶貧模式，推動扶貧開發工作不斷深入。