公有企業民營化
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（一）制定公有企業民營化的原則
首先，對公有企業民營化政策的內容進行分析，強化決策者的意志和能力，設定法律、制度上的準備程序，然后加以實施；其次，不斷補充和完善各項制度，使調整手段制度化，尤其是善后措施一定要跟得上。為了達到預期目標，政府應考慮到資本結構和民營化的公有企業的經營效果、新的支配結構形成后的影響、如何消除民營化過程中發生的工人的反對和抵觸情緒、如何擴大國民對民營化的支持度、出售公有企業的股份的可行性以及市場消化能力等。
1.決定構成公有企業民營化要素的范圍
公有企業民營化要求把與財富和勞動供給相關聯的職能由公共部門轉移到民間部門，其核心內容就是所有權的調整及經營權的轉移。決定公有企業民營化的概念框架和構成要素的范圍非常重要，因為在達到既定政策目標的過程中，所有權、競爭、政府調控等構成要素對今后的政策推進起著舉足輕重的作用。所以，韓國政府在出臺方案時，非常重視劃定公有企業民營化的概念范圍。
2.明確推進民營化的目標，重新確立政府的職能
只有推行公有企業民營化的目標明確，才能選擇正確的政策手段。民營化的目標就是提高企業經營效益，進一步適應本國經濟發展變化的需要。在推進民營化之前，應對政府職能進行重新審查，將行政服務等公共財產以外的財富和服務職能轉交給民間，使政府的職能向只擔當產業、政策上的間接作用和調控作用的方向發展。
3.做好公有企業的分類
按照公有企業的類型，分別對其商業性、公共性、相關產業政策、手段、可行性等進行深入的調查分析，在此基礎上重新進行分類，有選擇地列入民營化對象。韓國通常把公有企業劃分為4種類型，并分別采取不同的政策：(1)值得民營化且可行，推進民營化；(2)值得民營化，但可行性不足，對此類企業只能引入利潤機制；(3)公益性較大的企業，對此類企業則采取引入和強化商業性因素；(4)政府業務，鼓勵其追求公共性目標，不允許引入商業性因素。采用最佳的民營化方案
韓國的具體作法是：(1)充分考慮企業支配結構變化后的影響，雖然允許大股東掌握企業經營權的方式有助于提高企業經營效益，但同時也會出現經濟力量過分集中的問題。所以，韓國政府在注重提高民營化企業效益的同時，采用各種手段限制經濟力量過于集中到少數人手里，如以多種渠道出售股份、規定和限制股份的持有量，尤其是限制財閥并購，只是在有利于企業參與國際競爭或被民營化的公有企業規模不大時，才允許財閥和大企業并購。(2)向國外發售股票。金融危機后，隨著國內資本市場開放度的增大，政府在民營化中已有限度地允許外國資本參與，即對可轉讓給財閥的企業才允許外國資本參與，而對不適合轉讓給財閥的大型企業則采取慎重態勢，甚至拒絕參與。(3)協調好各種利害關系。韓國政府每次推進公有企業民營化之前都制定出一些有效緩和和解決各種利害關系沖突的方案，以便在發生矛盾時能及時加以解決，這也是保證公有企業民營化順利進行必不可少的一個方面，在解決各種利害關系時，應盡一切努力，使政府持有股票的出售得到最佳回報。另外，不管承認大股東控制經營權是否，都有必要注意分散所有權，出售資產時不能傷及納稅人（公有企業真正的所有人）的利益。同時，努力保障原企業員工的合理、合法待遇，盡量讓員工持有公民內部股，并解決好再就業問題，以安定人心，穩定社會秩序。
（二）民營化的主要方式及股份轉讓方法
1.民營化的主要方式
根據公有企業的性質和經營內容的不同，其民營化的方式也會有所區別：(1)出售資產（政府持有股票所有權轉移）。通過出售政府持有的公有企業財產進行民營化方式可在較短的時間內較快地收回所投資金，是通常采用的方法。出售股票可有多種方式，即公有企業作為一個獨立單位，出售其股票的一部分或全部；將企業分割成不同部分，優先出售給相關部門；只出售現有公有企業的周邊業務部分；按買方不同可分為國民股、內部職工持有股、股票市場公開買賣及國外市場出售等。根據出售股票程度，可分為“完全民營化”和“部分民營化”。“完全民營化”是把企業的所有權和經營權徹底轉讓給民間；“部分民營化”是政府希望在一定時期內繼續掌握企業的所有權和經營權，從而僅出售一定數量的股票。(2)契約制度。它是以合同承包的方式將地方服務機構或服務領域交給民間經營者進行管理與經營。如垃圾整理和街道衛生清潔工作等，由地方政府負責其財務開支，用稅收金向經營者支付一定的費用，以補償其提供的服務，避免直接向服務對象收費。另外，合同承包形式也可用于公共建設項目，以便在民營部門的投資者獲得足夠的回報后，再把資產歸還國有部門。(3)放寬或撤消政府限制。放寬或撤消政府限制適用于法定的壟斷待業機構，通過這種形式可使民營機構介入以前只有國有部門才能涉足的領域，通常是與出售股票方式結合起來的，也可視為民營化的啟動措施。
2.股份轉讓方法
(1)公開發售。以一般投資者為對象，用公開投標的方式來決定發售價格和發售量。此種方法還可細分為3種，即以公定價格公開發售，事先由政府把發售的股份價格公布于眾，由認購者申請認購數額；公開競爭，以公開競爭方式決定股票價格和發售量，面向普通投資者發售；混合方式，固定價格發售和公開競爭發售混合的方式，多數用于大型公有企業的民營化。采用公開發售方式時，要防止投資者串通一氣壓低股票價格，應事先定好發售價格，對個人認購股份的機會和數額進行適度限制。(2)直接出售。根據認購對象的不同，直接發售可分為發售給特定的人或特定的企業、直接發售給經營者及公司員工2種。此種方式的特點是，程序簡便，費用低，但發售價格的公共性難以保證，壟斷性較強的企業出售可能會引發新的壟斷。所以，此種方式較適用于小規模公有企業的民營化及公有企業的部分民營化，以及受人為因素制約較多的公有企業民營化。(3)國民股。將公有企業股份發售給一般國民，以此來分配企業發展帶來的紅利、擴大和穩定證券市場。此種方法可避免政治上的輿論，防止新的壟斷的形成，提高國民主人翁意識，有利于重新進行國有化，但由于發售給一般投資者時對股價實行了優惠，所以整個發售額會相對減少，如大量出售，需要有金融機構的配套支持才行。另外，會與所有權分散的民營企業一樣，對外部效果依賴性大，責任不明確，很難對經營者進行有效的監督。
二、韓國公有企業民營化的進程
韓國的公有企業是在20世紀40年代中期由政府從日本人手中接管的鐵路、通訊、專賣業、土地和其他歸屬財產等形成的。當時，韓國政府為了恢復和發展經濟，對國家上述部門的公有企業進行整改合并與政策性扶植，使其得到較快的發展，并在整個國民經濟中的地位與作用不斷上升，但隨著民營經濟的不斷壯大、經濟發展形勢的變化，原有公有企業政策中的弊端逐漸暴露出來，如公有企業經營效益下降，虧損擴大，政策的負擔加重等。為扭轉這種局面，政府開始對部分公有企業推行民營化。到目前為止，韓國已進行了5次公有企業民營化運動。
第1次民營化（20世紀60年代末～70年代初）。這一時期，韓國政府對部分公有企業采取股份轉讓及對國有城市銀行實行實物出資的方式推行民營化，其中包括航空、制造業、運輸、銀行等部門中的公有企業。其中對“韓國機械”、“海運公司”、“造船公司”等以股份出售的方式進行；對“國有城市銀行”、“銀川重工”、“大韓航空”、“礦業冶煉公司”采取實物出資的方式進行，明顯帶有嘗試性的投石問路的性質。
第2次民營化（20世紀70年代初～80年代初）。該時期的民營化主要是以公開投標競價或發售股票的方式進行的。當時，完成了石油、銀行等部門的7個企業的民營化。在銀行部門先從“韓一銀行”入手，然后是“第一銀行”、“漢城信托銀行”、“兆興銀行”，為了防止4家銀行民營化時出現金融壟斷主體，政府在招標時明確限定出售給法人和個人的股票各占一半，個人購買限度為總股份的5%，上市后持有限度為8%。石油領域于1980年完成了民營化，個人持股的比例沒有明確規定。
第3次民營化（1987-1992年）。1987年4月盧泰愚政府設立了公有企業民營化推動委員會，并公布了對“韓國電力”等11家公有企業的民營化方案。其中對“韓國電力公司”、“通訊公司”和“國民銀行”等優良公有企業以國民股的方式發售，國民購股十分踴躍，股票很快就被搶購一空。1987年12月，政府將“政券交易所”公有股的68.1%出售給25家證券公司，1984年4月，將政府和銀行持有的“浦項鋼鐵”69.1%股份中的34.1%以國民股的形式發售，并于同年4月上市，成為韓國最早得到普及的國民股。1989年5月將政府持有的“韓國電力”21%的股份上市發售。但由于1989年以后韓國證券市場的不景氣，除“韓國電力”、“浦項鋼鐵”兩家企業上市股得以推行外，其他公有企業股票均未能按計劃上市而被迫中斷。
第4次民營化（1993-1997年）。此間公有企業民營化可分為2個階段，即1993年的“公有企業民營化計劃”和1996年實行的“大型公有企業民營化計劃”。1993年12月開始推行的民營化規模較大，其中包括58家公有企業實行民營化和10家公有企業進行合并整改方案，民營化的重點是放在經營權和實質性轉讓上，以實現企業的責任經營化。主要體現在，以發售政府持有股的形式實現經營權的轉移；從公平競爭原則出發，增大推進過程中的透明度，在政策上保證民營化的公有企業實現政企分離，提高企業經營效益。1996年，韓國政府把尚不完全具備民營化條件的4家大型公有企業（“人參煙草公司”、“煤氣公司”、“韓國重工業”、“韓國通訊”）實行由專業管理人才負責的經營管理體制，培育和創造向民營化轉換的條件。作法是，將4家公司由政府投資機構轉為政府出資機構，以提高企業經營的自律性。這一時期推進民營化的內容是，政府仍保留企業所有權，但將經營權轉給民間，以“民營化管理”的概念和設想制定了改善公有企業經營結構及與民營化相關的法律。此外，對有關設立特殊金融業務銀行的某些規定進行了修改和廢除，將中小企業銀行從政府金融機構中剔除，將住宅銀行的部分股票在海外以存托憑證(DR)的方式出售，金額為1340億韓元。
第5次民營化（1998年～現在）。1998年韓國政府先后公布了2項公有企業民營化方案，對26家母公司和82家子公司進行民營化或企業內部結構調整。第1項民營化方案中，決定對“浦項制鐵”等5家公司和21家政府出資公司進行徹底的民營化，對“韓國電氣通訊公司”等6家企業實行分階段性的民營化。第2項民營化方案中，對19家母公司下屬的55家子公司進行民營化，其中一步到位的民營化企業有12家，分階段實行民營化的企業28家，整改合并的6家，結構調整的8家。民營化的主要方式為國有股的直接發售、投標競爭發售和國民股等。政府為了完善和強化民營化推動體系，對“民營化推進委員會”機構進行充實和調整，增進其職能與作用，其中包括制定和修改與民營化相關的法律、完善民營化調控機制、提高對執行部門的業務指導、監督、支援等職能。
到目前為止，“韓國的國定教科書”和韓國綜合技術金融等民營化已經結束，其他企業正在進行中，其中“浦項制鐵”先后2次將政府持有股以DR方式在海外發行（第一次發售額為3.5億美元，第2次為10.1億美元）。此外，“韓國電力”和“韓國通訊”分別以DR的形式向海外發售7.5億美元和24.9億美元的政府持有股，“入煙煙草公司”在國內公開發售9583億韓元的政府持有股。
三、對公有企業民營化的評析
（一）政策評析
韓國推行公有企業民營化已有近半個世紀的歷史，在肯定其成功一面的同時，也要對其過去所采取政策方面存在的缺陷進行總結。
1.民營化的目的和對象的選擇不夠明確一致
韓國出臺的5次國有企業民營化政策均顯得目標不十分明確，政策決策者對民營化的必要性認識不足，缺乏勇氣與決斷力，不乏有想利用公有企業民營化來解決政治上的利害關系之傾向。結果造成個別公有企業改革推進速度遲緩，相關政策不能得到有力地貫徹執行。此外，在選定民營化對象企業時，沒有一個具體統一的標準，從而加大了執行政策的難度。
2.政策協調能力不足
公有企業民營化從一開始就會陷入錯綜復雜的利害關系中，有利害關系的各方在政治上、經濟上的利益角逐有時很激烈，其中主管部門、政治圈、將被民營化的公有企業等是首當其沖的。從韓國的5次民營化運動看，有的公有企業民營化進展遲緩或宣告失敗，都是由于利害關系各方害怕失去既得利益以及列入民營化的公有企業的反對造成的。
3.民營化方式中政治色彩過強
韓國政府采取的民營化方式往往考慮政治方面的因素較多而忽視市場經濟規律，造成民營化后的企業經營效益不佳。如國民股出售方式，雖然有效地控制了經濟力量的過分集中，但股權過于分散帶來經營效率難以提高的問題一直都無法解決。此外，在制定民營化政策時偏重于大目標、大方向的決策，而對具體執行階段的實施細則考慮得不夠周全，政策執行常常受阻，拖延民營化的進程。
（二）效果分析
公有企業民營化的正面效果不外乎是減少政府干預，增加財政收入，提高企業效益，轉變企業經營理念等。下面分別對5次民營化的效果進行評析。
第1次民營化的企業中除了“大韓海運公司”、“造船公司”、“大韓鹽業”繼續虧損和資本平均收益率減少外，其余的“大韓通運”、“大韓航空”、“商業銀行”、“大韓災害保險”等企業均實現了盈利和資本平均收益率的增加。另外，對民營經濟的發展起到了較好的影響，因此，此次民營化基本上是成功的。
第2次民營化，從80年代初開始，韓國政府著手構筑民營經濟為主導的市場經濟體制。此間，由于公有企業民營化引進外資帶來的償還本金和利息問題，那些引進外資設立的公有企業的經營效果受到了普遍的關注。同時，國民普遍認為國營企業已具備收購公有企業及提高經營效率的能力。此次民營化正是在這種形勢下展開的，多數被民營化的公有企業初期雖然出現過虧損勢態，但在后來的數年內都實現了扭虧為盈。但這次民營化并未能達到預期的目標，原計劃中一些列入民營化的公有企業由于各種原因并沒有推行下去，有的半途而廢。
第3次民營化。對證券市場的發展或多或少作出了貢獻，但未能實現其根本宗旨即提高公有企業的經營效率。
第4次民營化。1993年的民營化與當初的計劃出入較大，僅對22家公有企業的股份進行了出售和對5家公有企業進行了整合，收效甚微，究其原因，首先，政策與現實脫節，以經營權轉讓為核心的股份出售受阻；其次，對經濟力量過分集中和股市動蕩深感不安，尤其是把“浦項制鐵”、“韓國電力”、“韓國通訊”等公有企業中民營化效果顯著的支柱企業從計劃中刪除。1996年的民營化，由于政府仍舊是企業中的最大股東，從而為其通過政策渠道直接或間接地維護部門利益留下便利條件。當時提出的實現公有企業支配結構的轉變在某些方面可能達到了防止政府雙重制約的效果，但在擺脫政府和公有企業間的關系公式化乃至政治方面的影響略顯不足。此外，由于股東權是由主管部門的負責人行使，經營中利潤動機的增強受到一定的限制。
第5次民營化。此次民營化仍在進行中，以前由于與民營化相關產業結構改善方案出臺較晚以及相關法案制定的遲延，通過民營化推動整個產業的高效率化和提高競爭力的目的沒有得以充分實現。另外，此次民營化主要是以發售股票方式進行，現在已經有人擔心子公司的整改方式靠股份出讓是否會造成母公司經營效率的下降。
今后，韓國政府在公有企業民營化中將會加強政策推進目標的設立，推進過程的管理和事后監管，利用法律的約束力和獨立性的制度推進民營化。
收稿日期：2002-05-09
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