政府角色的轉(zhuǎn)變

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一、傳統(tǒng)理論下的政府在自然壟斷行業(yè)中的角色

(一)自然壟斷行業(yè)的“市場(chǎng)失靈”稀缺有限的資源為極少數(shù)的經(jīng)營(yíng)者獨(dú)占形成的行業(yè)為自然壟斷行業(yè),如電力、交通、通訊、管道運(yùn)輸?shù)?。這些行業(yè)不僅投資需求大,回收期長(zhǎng),沉淀成本大,還具有克拉克森等經(jīng)濟(jì)學(xué)家所指的規(guī)模經(jīng)濟(jì)顯著的特點(diǎn)。此外,由于該行業(yè)含有公共事業(yè)領(lǐng)域,還具有公益性的特征。因而,傳統(tǒng)理論認(rèn)為,由獨(dú)家或少數(shù)幾家企業(yè)經(jīng)營(yíng)會(huì)帶來(lái)更高的效率,政府需要進(jìn)行嚴(yán)格的進(jìn)入管制。在自然壟斷行業(yè)中還存在一個(gè)定價(jià)問(wèn)題。當(dāng)價(jià)格等于邊際成本時(shí),自然壟斷行業(yè)會(huì)出現(xiàn)虧損現(xiàn)象,若由企業(yè)自由定價(jià),則企業(yè)會(huì)選擇以平均成本定價(jià),從而把消費(fèi)者剩余轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)者剩余,獲得壟斷利潤(rùn),大大損害了消費(fèi)者利益。這就是自然壟斷行業(yè)的“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象。政府規(guī)制的公共利益理論(PublicInterestTheoryOfRegulation)作為對(duì)市場(chǎng)失靈的回應(yīng),把政府視為公共利益的化身,在自然壟斷行業(yè)中充當(dāng)嚴(yán)格管制的角色。(二)自然壟斷行業(yè)中的“政府失靈”無(wú)論是東方還是西方,實(shí)踐證明,政府的嚴(yán)格管制非但沒(méi)有帶來(lái)更高的效率,反而還得到了適得其反的效果,主要在于“政府失靈”現(xiàn)象嚴(yán)重:(1)“A-J”效應(yīng)。在研究投資回報(bào)率價(jià)格管制時(shí),經(jīng)濟(jì)學(xué)家采用了A-J模型,模型中的約束條件為:〔R(K,L)-WL〕/≤S。其中S為政府規(guī)定的投資回報(bào)率,R為收入,K為資本量,L為勞動(dòng)力的數(shù)量,W為勞動(dòng)力價(jià)格。可見(jiàn),投資回報(bào)率以資本為基數(shù)。阿費(fèi)契和約翰遜的研究表明,在投資回報(bào)率管制下,企業(yè)會(huì)產(chǎn)生一種盡可能擴(kuò)大資本基數(shù)的刺激,從而效率低下。(2)政府規(guī)制的部門(mén)利益理論(SectionalInterestTheoryOfRegulation)施芝格勒認(rèn)為,政府規(guī)制是產(chǎn)業(yè)自己爭(zhēng)取而來(lái),并為特定產(chǎn)業(yè)的利益服務(wù)而設(shè)計(jì)和實(shí)施的。由此的產(chǎn)物便是,“政府被俘”,尋租現(xiàn)象相伴而生,甚至引發(fā)政企同盟現(xiàn)象。(3)政府規(guī)制成本巨大。在政府的嚴(yán)格規(guī)制下,企業(yè)與政府之間進(jìn)行著博弈。由于信息不對(duì)稱(chēng),政府往往處于被動(dòng)境地,企業(yè)擁有許多“私人信息”,從而產(chǎn)生“道德禍因”,使政府規(guī)制政策失效(規(guī)制成本加大),社會(huì)利益縮小(規(guī)制效益減少)。從我國(guó)來(lái)看,電力、鐵路、民航等自然壟斷行業(yè)關(guān)系著國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈,長(zhǎng)期以來(lái),自然壟斷行業(yè)采取國(guó)有企業(yè)高度壟斷經(jīng)營(yíng)狀態(tài)。長(zhǎng)期壟斷帶來(lái)的結(jié)果是:價(jià)格高,服務(wù)質(zhì)量低,政府集政策的制定者、監(jiān)督者、業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)者為一身,使壟斷的性質(zhì)搖身變?yōu)樾姓詨艛唷?/p>

二、現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中的自然壟斷行業(yè)與政府

(一)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中的自然壟斷行業(yè)1982年,鮑莫爾,威利格等經(jīng)濟(jì)學(xué)家從部分可加性(Subadditivity)的角度重新解釋了自然壟斷行業(yè)的經(jīng)濟(jì)特征。他們認(rèn)為,即使規(guī)模經(jīng)濟(jì)不存在,即使平均成本上升,只要單一企業(yè)供應(yīng)整個(gè)市場(chǎng)的成本小于多個(gè)企業(yè)分別生產(chǎn)的成本之和,由單一企業(yè)壟斷市場(chǎng)的社會(huì)成本就仍然最小,該行業(yè)就仍然是自然壟斷行業(yè)。(對(duì)自然壟斷的管制,源于《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)前言專(zhuān)題》)將此理論運(yùn)用到多產(chǎn)品生產(chǎn)行業(yè),則自然壟斷行業(yè)可用范圍經(jīng)濟(jì)(EconomiesOfScope)來(lái)解釋。即單個(gè)企業(yè)生產(chǎn)多種產(chǎn)品的成本小于多個(gè)企業(yè)分別生產(chǎn)這些產(chǎn)品的成本之和,用公式簡(jiǎn)單表示為:TC(Qx,Qy)<C(Qx)+C(Qy)。鮑莫爾等經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出了可競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)理論,即來(lái)自潛在進(jìn)入者的競(jìng)爭(zhēng)壓力市場(chǎng)上供給者行為構(gòu)成很強(qiáng)約束的市場(chǎng)。他們認(rèn)為,市場(chǎng)屬于壟斷結(jié)構(gòu),如果實(shí)際的或潛在的市場(chǎng)約束足夠強(qiáng),使市場(chǎng)近似于完全可競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng),自然壟斷是有效的壟斷,經(jīng)濟(jì)規(guī)制不再必要。該理論為放松規(guī)制,引入競(jìng)爭(zhēng)提供了理論基礎(chǔ)。20世紀(jì)80年代以來(lái),各個(gè)國(guó)家紛紛在銀行、電信、民航、電力等領(lǐng)域采取了放松管制的改革,引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,縮小政府涉足范圍,通過(guò)規(guī)制改革重新構(gòu)建了市場(chǎng)與政府的關(guān)系。(二)以英國(guó)電力行業(yè)的改革為例市場(chǎng)層面:英國(guó)電力改革打破了原有的垂直一體化格局,旨在建立競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)。電力產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)怯砂l(fā)電-輸電-配電-售電四大環(huán)節(jié)構(gòu)成,英國(guó)將發(fā)電和售電環(huán)節(jié)分離出去。發(fā)電系統(tǒng)由全國(guó)電力公司(NP)、電力生產(chǎn)公司(PG)、國(guó)營(yíng)核電公司、蘇格蘭南、北電力公司、中小型發(fā)電公司(IPP)、外國(guó)電力公司等組成,形成競(jìng)爭(zhēng)格局。在輸、變電領(lǐng)域,由全國(guó)電網(wǎng)公司獨(dú)家經(jīng)營(yíng)電力市場(chǎng)。在供電領(lǐng)域,成立了12家地區(qū)供電公司,直接面向電力用戶供電,大于等于100KW的用戶可自由選擇供電公司。英國(guó)政府將市場(chǎng)進(jìn)行分割是有理論和實(shí)踐依據(jù)的。襖特森認(rèn)為,產(chǎn)業(yè)性質(zhì)的變化可以隨技術(shù)因素和需求因素的變化而變化。隨著市場(chǎng)的發(fā)展,電力行業(yè)的需求量越來(lái)越大,獨(dú)家經(jīng)營(yíng)已經(jīng)不能適應(yīng)市場(chǎng)需求的變化。從行業(yè)自身的特點(diǎn)看,發(fā)電和售電業(yè)務(wù)不具有固定性網(wǎng)絡(luò)的特點(diǎn),自然壟斷性不強(qiáng),為自然壟斷行業(yè)中的非自然壟斷業(yè)務(wù)。Primeaux等專(zhuān)家對(duì)電力行業(yè)作過(guò)實(shí)證研究,他們收集了同時(shí)存在兩個(gè)電力供應(yīng)企業(yè)的城市和只存在一個(gè)電力供應(yīng)企業(yè)的城市的可比較成本數(shù)據(jù),發(fā)現(xiàn)一個(gè)企業(yè)提供電力并不比兩個(gè)企業(yè)提供電力具有較高的效率?？梢?jiàn),并不是自然壟斷行業(yè)所有產(chǎn)品(業(yè)務(wù))都具備自然壟斷特性,實(shí)行“一刀切”的政策是不科學(xué)的。政府層面:1989年英國(guó)修定了“電力法”,并由此設(shè)立了能源工業(yè)規(guī)制辦公室(OFFER),它是一個(gè)獨(dú)立于企業(yè)的專(zhuān)門(mén)的行業(yè)管制機(jī)構(gòu),主任任期五年,該機(jī)構(gòu)職能是:維護(hù)市場(chǎng)秩序,保證有足夠電力供應(yīng),發(fā)放電力經(jīng)營(yíng)許可證。英國(guó)還設(shè)立了兩個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu),其一為壟斷和兼并委員會(huì)(MMC),負(fù)責(zé)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域中,OFFER認(rèn)為沒(méi)有實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)的任何領(lǐng)域調(diào)查;其二為公平交易委員會(huì),旨在維護(hù)消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)利益。在英國(guó)社會(huì)中還有專(zhuān)門(mén)的電力消費(fèi)者委員會(huì),共同防止消費(fèi)者利益受損。市場(chǎng)與政府結(jié)合層面:政府在競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域立足于建立市場(chǎng)交易規(guī)則和市場(chǎng)交易制度。英國(guó)在此領(lǐng)域,建立了兩個(gè)“中心”一個(gè)“市場(chǎng)”。兩個(gè)中心是面向所有發(fā)電和配電公司開(kāi)放的電力交易中心;英格蘭和威爾士電力交易中心,在這里,10萬(wàn)千瓦容量以上的發(fā)電機(jī)組由國(guó)家電網(wǎng)公司統(tǒng)一調(diào)度,通過(guò)運(yùn)營(yíng)該交易中心,以競(jìng)價(jià)方式完成供求之間的平衡。在合同市場(chǎng)上,發(fā)電廠和用戶就電價(jià)達(dá)成協(xié)議,通過(guò)談判簽定雙邊合同,確定上網(wǎng)電價(jià)。在必要時(shí),OFFER也會(huì)作出必要的規(guī)制。在壟斷領(lǐng)域,政府主要是建立一套科學(xué)的規(guī)制制度。在電價(jià)上,英國(guó)政府就采取了激勵(lì)規(guī)制制度。為防止壟斷低效率,政府運(yùn)用了最高限價(jià)(RPI-X)作為規(guī)制工具,政府經(jīng)過(guò)一段時(shí)間(如3-5年)對(duì)規(guī)制模型中的變量值重新評(píng)估,重新定價(jià)格上限,上限以下,價(jià)格可以自由浮動(dòng)。這樣,相對(duì)于投資回報(bào)率規(guī)制來(lái)看,提供了一種能讓企業(yè)在短期內(nèi)降低成本,以獲得較大利潤(rùn)的制度設(shè)計(jì)。在英格蘭和威爾士,該方法僅運(yùn)用于電力行業(yè)自然壟斷業(yè)務(wù)領(lǐng)域,在非自然壟斷業(yè)務(wù)領(lǐng)域由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)發(fā)揮作用。通過(guò)上述改革,明確也解決了誰(shuí)是規(guī)制者,規(guī)制誰(shuí),誰(shuí)來(lái)監(jiān)督規(guī)制者的三“W”問(wèn)題,提高了政府管制的科學(xué)性和

管制效率。從實(shí)踐來(lái)看,改革后英國(guó)取得了較大成效,老電廠提高了效率,降低了成本。如NP1994年與1990年比成本下降了21%,同時(shí)電價(jià)下降了,如1996年比1990年家用電價(jià)下降了11%。

三、轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)政府在自然壟斷行業(yè)中的角色問(wèn)題

(一)仍以電力行業(yè)為例,看重塑政府角色的前提從英國(guó)電力改革的經(jīng)驗(yàn)可以得到啟示,重塑政府角色首先要從根本上打破政企和一的局面。轉(zhuǎn)型時(shí)期,兩種體制并存,由于路徑依賴在制度變遷中的作用,政府與企業(yè)之間仍保持著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系,出現(xiàn)“壟斷依靠市場(chǎng)和行政的雙重力量形成,既具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)家壟斷的特點(diǎn),依靠行政組織和行政手段來(lái)推動(dòng)壟斷的形成和運(yùn)作,又融進(jìn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下市場(chǎng)壟斷的某些成分,依托目前尚不完善的市場(chǎng)機(jī)制來(lái)操縱壟斷,是當(dāng)前體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中行政權(quán)力和市場(chǎng)力量形成的特殊壟斷即行政性市場(chǎng)壟斷。”在我國(guó)電力領(lǐng)域,1987年國(guó)務(wù)院提出了“政企分開(kāi),省為實(shí)體,聯(lián)合電網(wǎng),統(tǒng)一調(diào)度,集資辦電”的方針。1997年撤消了電力部,原行政職能交給國(guó)家經(jīng)貿(mào)委決定。2000年,國(guó)家經(jīng)貿(mào)委決定調(diào)整地方政府與企業(yè)的行政關(guān)系。各省(區(qū)、市)將分散在各專(zhuān)業(yè)管理部門(mén),行政性公司等單位的政府管電職能劃入經(jīng)貿(mào)委,表明我國(guó)旨在政企分開(kāi)的改革取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。但要改變政府集政策制定者、監(jiān)督者、經(jīng)營(yíng)者為一身的局面,有必要建立一個(gè)獨(dú)立的專(zhuān)門(mén)的行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu),反壟斷受理機(jī)構(gòu),專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu),并充分發(fā)揮行業(yè)自律協(xié)會(huì)的作用。其次,明確細(xì)分自然壟斷行業(yè)中政府規(guī)制領(lǐng)域。這就要求政府依據(jù)行業(yè)特點(diǎn),打破原垂直一體化格局,重新構(gòu)建政府與市場(chǎng)的關(guān)系。從我國(guó)電力行業(yè)來(lái)看,通過(guò)改革電力工業(yè)投資和辦電機(jī)制,形成了外資、地方、中央和地方等多元化的建廠格局。1985年成立了華能集團(tuán),新力能源公司。1996年,政府制定了利用外資的具體政策。初步打破了發(fā)電行業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的局面,在發(fā)電環(huán)節(jié)確立了競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)。但非垂直一體化格局遠(yuǎn)沒(méi)有形成,輸電和配電環(huán)節(jié)仍然處于國(guó)家電力公司壟斷經(jīng)營(yíng)狀態(tài)。國(guó)家電力公司獨(dú)占了500KV、300KV的輸電、變電業(yè)務(wù),壟斷了220KV、110KV的輸電和變電業(yè)務(wù)?？偟膩?lái)講,我國(guó)的電力行業(yè)仍然是高度壟斷業(yè)務(wù),可競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)沒(méi)有建立起來(lái),在市場(chǎng)可以發(fā)揮作用的領(lǐng)域,政府沒(méi)有退出。另外,還需要有法律保障。法律是政府進(jìn)行管制的手段之一。法制的作用用錢(qián)穎一的話來(lái)說(shuō),“第一個(gè)作用是約束政府,約束的是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的任意干預(yù),第二個(gè)作用是約束經(jīng)濟(jì)人行為”。核心是“確定政府與經(jīng)濟(jì)人之間的保持距離型關(guān)系以有利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”。在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域里,法律主要用來(lái)約束市場(chǎng),維持市場(chǎng)秩序,防范“市場(chǎng)失靈”,在壟斷領(lǐng)域里,法律主要用來(lái)約束政府,防范行政性壟斷。我國(guó)在自然壟斷行業(yè)的法制建設(shè)需要從兩個(gè)層面入手。一為宏觀層面,需要規(guī)定嚴(yán)格,可操作性強(qiáng)的《反壟斷法》,雖然我國(guó)1993年頒布了《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》,但有關(guān)禁止壟斷價(jià)格的規(guī)定非常簡(jiǎn)單,缺乏相應(yīng)責(zé)任條款,且對(duì)政府濫用權(quán)力的約束力不夠。二為微觀層面,加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)行業(yè)法的建設(shè)。1996年的《電力法》,該法已經(jīng)規(guī)定的主要政府管制機(jī)構(gòu)已經(jīng)撤消,其指導(dǎo)思想也出于國(guó)家基礎(chǔ)建設(shè)安全考慮,欠缺規(guī)范市場(chǎng)主體行為的特征。(二)重塑政府角色我國(guó)當(dāng)前正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,市場(chǎng)的需求水平還不高,因而,政府干預(yù)的廣度,深度要相對(duì)大一些。政府規(guī)制的一個(gè)突出特點(diǎn)就在于,它是一個(gè)混合體,需要政府分領(lǐng)域放松規(guī)制和強(qiáng)化規(guī)制。在自然壟斷業(yè)務(wù)領(lǐng)域,仍然采取壟斷經(jīng)營(yíng),政府在其中充當(dāng)科學(xué)規(guī)制體系設(shè)計(jì)者的角色。政府可引入競(jìng)爭(zhēng)性激勵(lì)規(guī)制方式避免壟斷經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的負(fù)效應(yīng)。如在經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域?qū)嵭袎艛嘟?jīng)營(yíng)市場(chǎng)化,政府成為特許經(jīng)營(yíng)許可權(quán)的發(fā)放者,采取競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)經(jīng)營(yíng);在壟斷價(jià)格領(lǐng)域,我國(guó)主要采用的是成本加成定價(jià)法,企業(yè)在穩(wěn)獲利潤(rùn)的前提下,根本沒(méi)有降低成本的動(dòng)力,這需要政府構(gòu)建一套適合自己國(guó)情的價(jià)格激勵(lì)機(jī)制。在非自然壟斷業(yè)務(wù)領(lǐng)域,政府應(yīng)該成為競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)的組織者和監(jiān)督者,建立市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則和交易制度,讓市場(chǎng)機(jī)制來(lái)發(fā)揮作用。從我國(guó)來(lái)看,自然壟斷市場(chǎng)中的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則和交易制芳還沒(méi)有系統(tǒng)建立起來(lái)。在交易制度上,有學(xué)者建議采用以中長(zhǎng)期雙邊合同為主,現(xiàn)貨市場(chǎng)交易為輔的模式,不管是哪種模式都要適合我國(guó)國(guó)情;在競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則上,政府要定的規(guī)則很多、很細(xì),如澳大利亞的國(guó)家電力市場(chǎng)規(guī)則就有十條,細(xì)到對(duì)報(bào)價(jià)、安全要求等都有明確規(guī)定。在這塊領(lǐng)域中,政府也進(jìn)行必要監(jiān)督防止過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)或有效競(jìng)爭(zhēng)不足,主要成為彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷而存在。

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