院政府改革穩(wěn)妥發(fā)展民間組織論文

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編者按：本文主要從公共需求的深刻變化與民間組織發(fā)展；弱勢(shì)群體的利益訴求、利益保護(hù)與民間組織發(fā)展；社會(huì)體制改革與民間組織發(fā)展進(jìn)行論述。其中，主要包括：收入分配差距比較嚴(yán)重，并有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)、義務(wù)教育、公共醫(yī)療已成為當(dāng)前多數(shù)社會(huì)成員重要的公共需求、就業(yè)和社會(huì)保障已成為全社會(huì)基本的公共需求、適應(yīng)利益主體多元化的客觀要求，發(fā)揮民間組織在協(xié)調(diào)具體利益中的重要作用、民間組織要在弱勢(shì)群體利益表達(dá)和利益維護(hù)方面扮演重要角色、以政社分開為重點(diǎn)，推進(jìn)社會(huì)體制改革、以擴(kuò)大社會(huì)參與為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)公共政策的轉(zhuǎn)型等，具體請(qǐng)?jiān)斠姟?/p>

在我國(guó)全面建設(shè)和諧社會(huì)的大背景下，深入研討民間組織發(fā)展問(wèn)題是很及時(shí)的。一方面，我國(guó)利益關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化凸顯民間組織的作用。無(wú)論是利益主體的分化和利益關(guān)系的調(diào)整，還是不同利益群體的利益訴求和利益保護(hù)，都對(duì)民間組織發(fā)展提出了現(xiàn)實(shí)而又迫切的要求。另一方面，我國(guó)進(jìn)入以政府轉(zhuǎn)型為重點(diǎn)的改革攻堅(jiān)階段，為民間組織的發(fā)展提供了重要機(jī)遇。伴隨著政府轉(zhuǎn)型的實(shí)際進(jìn)程，民間組織必將在社會(huì)性、公益性和服務(wù)性的社會(huì)職能中逐步發(fā)揮作用，扮演重要角色。因此，深入研究并積極穩(wěn)妥地發(fā)展民間組織，既有很強(qiáng)的客觀需求，又有現(xiàn)實(shí)的可能性。

政府轉(zhuǎn)型是我院近幾年的重點(diǎn)研究課題。從我國(guó)的實(shí)踐看，政府轉(zhuǎn)型與民間組織發(fā)展互為條件，相互促進(jìn)。這里，我就“政府轉(zhuǎn)型與民間組織發(fā)展”提出幾個(gè)問(wèn)題，與大家討論。

一、公共需求的深刻變化與民間組織發(fā)展

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)的實(shí)際來(lái)看，人均GDP從1000美元向3000美元的過(guò)渡時(shí)期，既是從一般溫飽型社會(huì)向發(fā)展型社會(huì)轉(zhuǎn)變的重要時(shí)期，也是社會(huì)利益關(guān)系及其公共需求深刻變化的關(guān)鍵時(shí)期。

第一，由于收入分配差距比較嚴(yán)重，并有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，廣大社會(huì)成員對(duì)縮小收入差距、實(shí)行社會(huì)再分配的基本公共需求比以往任何時(shí)期都更為強(qiáng)烈、更為迫切。

第二，義務(wù)教育、公共醫(yī)療已成為當(dāng)前多數(shù)社會(huì)成員重要的公共需求，并且比以往任何時(shí)候都要突出。前不久，引起全社會(huì)廣泛討論的公共醫(yī)療體制改革深刻地反映了解決這兩類問(wèn)題的迫切性。

第三，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，就業(yè)和社會(huì)保障已成為全社會(huì)基本的公共需求。目前，我國(guó)面臨著巨大的就業(yè)壓力。

第四，公共安全越來(lái)越開始成為社會(huì)成員普遍的公共需求。當(dāng)前，我國(guó)在生產(chǎn)安全、衛(wèi)生安全、食品安全等方面的問(wèn)題還比較突出。SARS危機(jī)、礦難、毒米、假奶粉等問(wèn)題日益成為廣大百姓極為關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題。

第五，隨著利益關(guān)系的變化，合理、正當(dāng)?shù)睦姹磉_(dá)和利益訴求開始成為廣大社會(huì)成員，特別是弱勢(shì)群體的公共需求。

公共需求的深刻變化說(shuō)明，我國(guó)不僅面臨著經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)與人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求的突出矛盾，更面臨著全社會(huì)公共需求的深刻變化和快速增長(zhǎng)與公共服務(wù)不到位、公共產(chǎn)品嚴(yán)重短缺的突出矛盾。并且，后一個(gè)突出矛盾既構(gòu)成經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期政府轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)壓力，又反映了社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期發(fā)展民間組織的客觀需求。為此，我們要從解決公共需求與公共服務(wù)供給之間的突出矛盾出發(fā)，在推進(jìn)以公共服務(wù)為目標(biāo)的政府轉(zhuǎn)型的同時(shí)，發(fā)展民間組織，有效地發(fā)揮民間組織的作用。

1、適應(yīng)利益主體多元化的客觀要求，發(fā)揮民間組織在協(xié)調(diào)具體利益中的重要作用。當(dāng)前，在利益集團(tuán)開始形成、利益主體和社會(huì)結(jié)構(gòu)多元化已成為基本現(xiàn)實(shí)的情況下，不同的民間組織能夠比較客觀地反映不同的具體利益要求。因此，在一元社會(huì)向多元社會(huì)的轉(zhuǎn)變中，發(fā)展各類民間組織，形成有組織、有秩序的利益表達(dá)和利益訴求，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下社會(huì)發(fā)展的大趨勢(shì)。從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，有組織的理性比非組織的個(gè)人行為更有效。有組織就可以談判，可以協(xié)商。規(guī)范發(fā)展民間組織，形成在黨領(lǐng)導(dǎo)下的協(xié)商對(duì)話機(jī)制，遠(yuǎn)比非理性的個(gè)體行為要規(guī)范得多、好得多。

2、按照建設(shè)和諧社會(huì)的要求，發(fā)揮民間組織在化解社會(huì)矛盾、實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定中的重要作用。隨著公共需求的深刻變化，社會(huì)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步分化，社會(huì)矛盾更加復(fù)雜，不同社會(huì)利益主體之間的利益沖突不可避免。如果處理不好，將會(huì)引發(fā)一系列的社會(huì)問(wèn)題，加大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)程度。當(dāng)前，由于我們?nèi)狈Ω鞣N利益群體有組織、有理性地表達(dá)自己具體利益的機(jī)制，導(dǎo)致了許多群體性事件的發(fā)生。近年來(lái)，有些地方由于經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系處理不當(dāng)引發(fā)的社會(huì)矛盾和沖突，往往與當(dāng)?shù)卣苯咏槿虢?jīng)濟(jì)活動(dòng)、充當(dāng)一方利益主體的代表有直接關(guān)系。由此可以看出，各級(jí)地方政府從具體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和利益中擺脫出來(lái)，并基于利益關(guān)系變化的需求發(fā)展各類民間組織，有利于解決錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定。從總體上說(shuō)，在我國(guó)社會(huì)矛盾尚未轉(zhuǎn)化為政治矛盾的前提下，穩(wěn)妥地發(fā)展民間組織，充分發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)中介組織的作用，有利于通過(guò)利益的表達(dá)和博弈來(lái)化解社會(huì)矛盾，形成社會(huì)管理和社會(huì)均衡發(fā)展的合力，更好地建設(shè)和諧社會(huì)。

3、在擴(kuò)大政府公共服務(wù)職能的同時(shí)，發(fā)揮民間組織在社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)中的重要作用。當(dāng)前，由于公共產(chǎn)品供求失衡，我國(guó)的公共服務(wù)面臨巨大壓力。“世界經(jīng)濟(jì)論壇”將于近幾日公布的2005-2006年全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告中顯示，我國(guó)在宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境穩(wěn)定性方面名列全球33位，而在公共機(jī)構(gòu)質(zhì)量方面的排名為56位。要盡快縮小我國(guó)在公共服務(wù)方面的差距，應(yīng)當(dāng)在加快推進(jìn)以公共服務(wù)為中心的政府轉(zhuǎn)型的同時(shí)，充分發(fā)揮各類民間組織在社會(huì)公共服務(wù)中的特殊作用。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)證明，民間組織在社會(huì)管理和公共服務(wù)中扮演著越來(lái)越重要的角色。面對(duì)我國(guó)全面增長(zhǎng)和深刻變化的公共需求，政府不可能也沒有必要對(duì)社會(huì)性公共服務(wù)和社會(huì)事務(wù)實(shí)行全方位的直接管理，相當(dāng)部分的群眾性、社會(huì)性和公益性的社會(huì)公共服務(wù)職能，應(yīng)該也可能從政府職能中分離出來(lái)，以實(shí)現(xiàn)多元社會(huì)主體參與公共服務(wù)提供。

二、弱勢(shì)群體的利益訴求、利益保護(hù)與民間組織發(fā)展

無(wú)論是政府轉(zhuǎn)型還是民間組織發(fā)展，其基本目標(biāo)都是實(shí)現(xiàn)公平和公正。當(dāng)前，我國(guó)出現(xiàn)了規(guī)模龐大的弱勢(shì)群體，不僅引起全社會(huì)的普遍關(guān)注，也成為引發(fā)社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題的關(guān)鍵性因素。就是說(shuō)，弱勢(shì)群體問(wèn)題已開始成為我國(guó)公平、公正的焦點(diǎn)問(wèn)題。能否妥善地解決弱勢(shì)群體的利益表達(dá)和利益保護(hù)，既是推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型的重大任務(wù)，又是發(fā)展民間組織的現(xiàn)實(shí)需求。如何把政府的作用和民間組織的作用形成合力，把弱勢(shì)群體的問(wèn)題解決得好一些，對(duì)落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)和諧社會(huì)都有著十分重要的意義。

1、民間組織要在弱勢(shì)群體利益表達(dá)和利益維護(hù)方面扮演重要角色。當(dāng)前，我國(guó)弱勢(shì)群體的形成有四個(gè)突出的特點(diǎn)：第一，不僅規(guī)模較大，而且還有明顯擴(kuò)大的趨勢(shì)；第二，弱勢(shì)群體利益遭受侵害的問(wèn)題相當(dāng)突出，并有一定的普遍性；第三，因弱勢(shì)群體利益受侵害而引發(fā)的群體性事件逐步增多；第四，由于弱勢(shì)群體缺乏基本權(quán)利的保障和有效的利益表達(dá)手段，他們?cè)诶嬖V求和利益表達(dá)中處于弱勢(shì)地位。這告訴我們，弱勢(shì)群體增多和利益受損已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的一個(gè)客觀現(xiàn)實(shí)。因此，建立弱勢(shì)群體的利益表達(dá)和利益訴求機(jī)制有相當(dāng)?shù)钠惹行浴倪@一現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，應(yīng)當(dāng)加快發(fā)展各種為弱勢(shì)群體服務(wù)的民間組織，使民間組織在代表弱勢(shì)群體利益、建立弱勢(shì)群體的利益表達(dá)和利益協(xié)商機(jī)制中發(fā)揮積極作用。

2、民間組織要在解決勞資關(guān)系失衡問(wèn)題中扮演重要角色。有專家調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的浙江省，近些年勞動(dòng)爭(zhēng)議案件以每年30%的速度上升。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的珠三角，2004年以來(lái)僅千人以上的群體事件就有數(shù)十起。現(xiàn)實(shí)情況表明，勞資關(guān)系的失衡開始成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的突出問(wèn)題。無(wú)論是農(nóng)民工工資拖欠問(wèn)題、頻發(fā)的礦難，還是王斌余事件，都深刻地反映了我國(guó)基層工會(huì)在維護(hù)職工具體利益中的角色缺位問(wèn)題。根據(jù)“珠江三角洲工傷研究項(xiàng)目小組”對(duì)佛山、中山、東莞、惠州、廣州、深圳6個(gè)城市的582位工傷者進(jìn)行的問(wèn)卷調(diào)查：在遭遇工傷這種特殊困難關(guān)頭，53%的工傷者表示得到過(guò)一些關(guān)心，但是回答說(shuō)這些關(guān)心來(lái)自工會(huì)的比例只占到1.9%。今年1月份，重慶市周立太等83名工人要求工會(huì)為其出具困難證明，但遭到了拒絕，于是他們?cè)谌珖?guó)首開先例，狀告基層工會(huì)不作為。這些事情很令人深思：我國(guó)現(xiàn)行的基層工會(huì)組織如何能在勞資關(guān)系的利益協(xié)調(diào)中有所作為？從這一現(xiàn)狀出發(fā)，一方面，要完善現(xiàn)有的基層工會(huì)組織，使其成為勞動(dòng)者具體利益的代表；另一方面，要依據(jù)相關(guān)法律，使基層工會(huì)組織擴(kuò)大到民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)中去。目前我國(guó)農(nóng)民工已經(jīng)達(dá)到1億人，應(yīng)當(dāng)也有可能加快建立農(nóng)民工工會(huì)組織，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民工的基本權(quán)利。

3、民間組織要在維護(hù)農(nóng)民基本權(quán)益中扮演重要角色。由于城鄉(xiāng)改革不同步，城市化進(jìn)程中對(duì)農(nóng)民利益的侵害，尤其是對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的侵占已成為一個(gè)相當(dāng)嚴(yán)重的問(wèn)題。這些年來(lái)，因?yàn)檗r(nóng)民土地問(wèn)題而引發(fā)的各種社會(huì)矛盾和沖突，嚴(yán)重影響到農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。未來(lái)幾年，加快農(nóng)村土地制度改革，真正使農(nóng)民成為土地的主人，關(guān)鍵的問(wèn)題在于使農(nóng)民組織成為維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的主體，提高農(nóng)民及農(nóng)民組織在土地交易中的談判地位。

從我國(guó)的實(shí)際情況看，在農(nóng)民組織建設(shè)的過(guò)程中，政府既不能簡(jiǎn)單地退出，也不能采取傳統(tǒng)方法，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民組織的行政控制，而是要在政府自身轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，積極地支持、規(guī)范和引導(dǎo)農(nóng)民組織的發(fā)展。只有觀念轉(zhuǎn)變、體制轉(zhuǎn)型，政府才能主動(dòng)支持農(nóng)民組織建設(shè)，形成與農(nóng)民組織平等對(duì)話的協(xié)商關(guān)系和合作伙伴關(guān)系。第一，要支持農(nóng)民組織發(fā)揮在農(nóng)村治理中的作用。例如，鼓勵(lì)和支持農(nóng)民組織參與農(nóng)村治理，有效地改善農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)，政府與農(nóng)民組織共同解決和處理農(nóng)村的某些社會(huì)矛盾和問(wèn)題。第二，善于處理農(nóng)村發(fā)生的各類沖突，降低農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。在我國(guó)利益關(guān)系調(diào)整的關(guān)鍵時(shí)期，由于農(nóng)民的利益表達(dá)和利益訴求越來(lái)越強(qiáng)烈，如果這個(gè)利益訴求得不到基本滿足，農(nóng)村社會(huì)暫時(shí)的利益沖突就不可避免，局部地區(qū)甚至?xí)a(chǎn)生某些過(guò)激行為。在這種情況下，政府要從廣大農(nóng)民利益出發(fā)，主動(dòng)與農(nóng)民進(jìn)行溝通和交流，并依靠農(nóng)民組織緩解社會(huì)矛盾、減少社會(huì)沖突。

三、社會(huì)體制改革與民間組織發(fā)展

當(dāng)前，我國(guó)已進(jìn)入改革攻堅(jiān)的關(guān)鍵時(shí)期。在繼續(xù)進(jìn)行市場(chǎng)化改革的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)社會(huì)體制改革和政治體制改革。我國(guó)民間組織發(fā)展不適應(yīng)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本需求，重要原因在于社會(huì)體制改革的滯后。加快推進(jìn)社會(huì)體制改革，是政府履行制度性公共服務(wù)的重要任務(wù)，也是民間組織發(fā)展的基本前提。

改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段，利益關(guān)系開始發(fā)生兩個(gè)大的變化：一是由利益傾斜向利益兼顧轉(zhuǎn)變；二是由利益增進(jìn)向利益增進(jìn)和利益調(diào)整并重轉(zhuǎn)變。這就需要在社會(huì)體制改革中，通過(guò)民間組織發(fā)展尋求新的、合理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。

1、以政社分開為重點(diǎn)，推進(jìn)社會(huì)體制改革。實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型，建設(shè)和諧社會(huì)，重要的在于發(fā)展和培育“大社會(huì)”，增強(qiáng)社會(huì)活力。政企分開、政事分開、政社分開是經(jīng)濟(jì)體制改革、社會(huì)體制改革的重要目標(biāo)。從總體上看，政企分開有了實(shí)質(zhì)性突破，政事分開和政社分開尚未真正破題。為此：第一，要在黨的政治領(lǐng)導(dǎo)下，穩(wěn)步推進(jìn)政社分開，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織領(lǐng)導(dǎo)人自選、活動(dòng)自主、經(jīng)費(fèi)自籌等方面的改革。第二，要適應(yīng)利益關(guān)系變化的客觀實(shí)際，建立政府與民間組織的平等協(xié)商對(duì)話機(jī)制。在現(xiàn)代社會(huì)，政府、企業(yè)和民間組織是社會(huì)的三大支柱。因此，政府與民間組織不是簡(jiǎn)單的管理與服從、控制與被控制的關(guān)系，而是伙伴關(guān)系，合作關(guān)系。第三，要把政社分開作為政府轉(zhuǎn)型的一項(xiàng)重要任務(wù)。我國(guó)政社分開的關(guān)鍵在于各級(jí)政府要從部門利益和行業(yè)利益中超脫出來(lái)，盡快地把公益性、服務(wù)性的社會(huì)職能下放給具備條件的民間組織。要在政府和民間組織之間建立起一種取長(zhǎng)補(bǔ)短的平衡關(guān)系，為社會(huì)整體的進(jìn)步提供推動(dòng)力。

2、為民間組織發(fā)展提供制度與法律保障。當(dāng)前，我國(guó)民間組織制度建設(shè)和相關(guān)立法明顯滯后于民間組織的發(fā)展。比如，對(duì)民間組織仍然采取行政上的雙重管理，登記準(zhǔn)入門檻過(guò)高，這在一定程度上束縛了民間組織的發(fā)展。因此，應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)的管理制度，實(shí)現(xiàn)民間組織的規(guī)范發(fā)展。尤其在我國(guó)全面開放的條件下，建立和完善民間組織發(fā)展的法律規(guī)范體系更為迫切。為此，建議盡快制定和出臺(tái)“民間組織法”。

3、以擴(kuò)大社會(huì)參與為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)公共政策的轉(zhuǎn)型。隨著公共需求和利益關(guān)系的變化，實(shí)現(xiàn)公共政策的轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新已成為建設(shè)和諧社會(huì)的重要任務(wù)。第一，要確保重大事情的公眾知情權(quán)，實(shí)現(xiàn)公共政策由封閉和半封閉向公開透明的轉(zhuǎn)變。SARS危機(jī)告訴我們，在開放時(shí)代和信息時(shí)代，老百姓的知情權(quán)比什么都重要。第二，民間組織要參與公共政策的制訂過(guò)程。在我國(guó)由一元社會(huì)向多元社會(huì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，民間組織參與公共政策的制訂過(guò)程，既有助于擴(kuò)大公共政策的透明度，又有利于增強(qiáng)公共政策的有效性。第三，要實(shí)現(xiàn)由單一、嚴(yán)格的行政控制向人性化的公共治理轉(zhuǎn)變。要使公共政策的執(zhí)行以尊重公民的基本權(quán)利為前提，實(shí)現(xiàn)從管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變。

借此機(jī)會(huì)，我簡(jiǎn)要地談?wù)剬?duì)當(dāng)前市場(chǎng)化改革的幾點(diǎn)基本評(píng)價(jià)。大家知道，從去年開始，有的學(xué)者對(duì)市場(chǎng)化改革提出質(zhì)疑，并引起了社會(huì)的關(guān)注和討論。在我國(guó)，市場(chǎng)化改革是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的過(guò)程。否定市場(chǎng)化改革，將會(huì)出現(xiàn)災(zāi)難性的后果。面對(duì)日益突出的社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題，我們需要反思改革，但不能不加分析、不負(fù)責(zé)地把各種問(wèn)題歸到改革上。事實(shí)上，目前許多矛盾和問(wèn)題的產(chǎn)生不是市場(chǎng)化改革過(guò)快，而是市場(chǎng)化改革不到位，甚至在某些領(lǐng)域還沒有真正啟動(dòng)。當(dāng)前，改革在實(shí)踐中的“走形變樣”有一定的普遍性。由于各種利益關(guān)系的制約，以及利益博弈中弱勢(shì)群體的不利地位，導(dǎo)致一些改革在實(shí)踐中大打折舊，走形變樣。有人又把產(chǎn)生這些問(wèn)題的“板子”打到改革上，認(rèn)為是改革的失誤、改革的不成功造成的。這不僅無(wú)助于問(wèn)題的解決，容易誤導(dǎo)社會(huì)輿論，而且會(huì)對(duì)加快改革產(chǎn)生多方面的不利影響。