新型城中村改造與公租房建設透析

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關鍵詞：城中村；改造機制；BOT

提要：科學系統的處理好城中村問題，已成為眾多城市發展面臨的巨大挑戰。筆者試圖使城中村問題與公租房建設供應聯系起來，設想以產權及其收益分配為核心，以BOT為改造開發方式，最終實現城中村改造及其功能的合理替代，以期對統籌解決這兩大難題有所幫助。

在工業化、城市化全面加速的今天，城市持續擴張發展，城郊結合部不斷外推，許多農村在外生型的城市化進程中迅速完成了非農化轉變，但這種轉變并沒有使這些村落社區順利融入城市，而是在眾多因素的影響下演變成了城市中難以徹底城市化的區域，即形成了所謂的“城中村”。與此同時，城市化的高速進行也使得我國各大城市流動人口劇增，而由于我國特殊的戶籍制度及城鄉二元結構，這些進城務工農民、小手工業者以及剛剛踏入社會的大學畢業生成了游離于社會保障體制之外的弱勢群體，其住房保障問題日益突出。對在社會經濟二元結構與城市發展碰撞磨合的過程中所產生的錯綜復雜的城市問題，本文嘗試用統籌系統的思維研究以下兩個困擾眾多城市政府的難題：城中村問題和保障房問題。

一、城中村形成機理

改革開放后，我國城市化進入了“跨越式突進”的快速發展時期。這種現象在我國一些沿海城市更為明顯。在城市化快速推進的過程中，城市空間迅速向周圍城郊農村擴張。這些條件啟動了城郊農村的“外生型”城市化進程，即由外部經濟力量推進村莊自身的城市化。

首先，外生型城市化改變了這些村落土地的相對區位，提高了集體剩余土地的地價。在快速城市化過程中，城市的基礎設施迅速向周邊延伸，原來處于城郊的農村陸續被繁華城區包圍，周邊環境的優化帶動了地價飛速飆升。地價的上漲提高了剩余農用地繼續保持農用的機會成本，為了實現收益最大化，剩余集體農用地陸續被土地收益能力更高的非農產業占用。這就促使了這些村落在大部分耕地被征用后集體剩余土地也陸續非農化，進而經濟結構也向二三產業轉變。

其次，城市外來人口的劇增，促進了城中村廉價出租屋市場的“繁榮”。城市經濟的發展為人口城市化提供了拉力，大量異地農民工和欠發達城市的非正式務工人員向這些經濟發展較快的城市遷移。由于老城區內的生活設施難以承載這些突如其來的外來人員，城中村利用良好的地緣優勢和幾乎不計成本的土地，填補了這一巨大的廉價出租屋市場缺口。在這一過程中，作為理性經濟人的村民，為了實現自身利益最大化，盡可能地利用可支配土地的面積和空間，密集搭建違章建筑，形成了今天城中村的外在建筑形態。

第三，在市場經濟條件下，經濟效益往往是城市建設投資主體追求的唯一目標。特別是在缺乏政策引導及法規約束的條件下，投資方往往選擇征地費用低廉的農田菜地，而有意避開了居住密度大、拆遷安置費用相對較高、建設周期較長的居民點。這種投資主體的效益回報心理，造成了改造建設成本高的農村，未能像那些條件優越的地區一樣被“整體消化”，而被有意避開，這是都市村莊被遺留下來的又一原因。

二、城中村在城市系統中的功能與特征

都市村莊為城市的發展做出了較大的貢獻。他們為城市發展提供了空間，從而失去了土地；他們發展房屋租賃業，為暫時無房的城市人群和進城的流動人口提供了住房；他們經營的企業和各種店鋪，提供了很多的就業崗位，幫助政府解決了一批人員的就業問題。據河南省社科院劉道興估算，目前在鄭州，一個城中村莊最少居住1萬人，最多的5萬多人，他們大多是進城來的農民工，或者是剛畢業的大學生，鄭州100多個城中村居住著外來人口大約有200萬人。可見城中村對社會“夾心層”的居住問題起到了重要緩和作用。

但與此同時，城中村也存在著很多問題。由于與城市現代化建設的脫節，其基礎設施落后，空間形態紊亂，建筑風格低劣龐雜，幾乎沒有立意和美感，嚴重影響了城市空間規劃的科學性、層次性和完整性。由于城中村人員復雜，管理不力，搶劫盜竊、吸毒、賭博、等刑事治安案件發生率大大高于城區。同時，由于規劃的滯后和管理的被動，村民多劃地為院，亂占亂建，土地利用率低，更不能通過規劃進行功能組合，發揮土地的級差地租效益。村民又進行高密度、超容量建設，牽手樓、貼面樓隨處可見。這種缺乏科學規劃的建設，給遠期的更新改造增加了成本。

三、目前我國夾心層住房保障需求及保障住房現狀

住房是人類生存發展的必備物質條件。在黨的十七大報告中將“住有所居”與“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養”一起，作為保障和改善民生的重大舉措，向世人展示了和諧社會的新圖景。實現“住有所居”的目標，需要在總結我國住房制度改革實踐的基礎上，廣泛學習借鑒國際經驗和成功做法，推進保障性住房體制機制的不斷創新。從重慶公租房的實踐看，大規模建設公共租賃住房，是完善城市住房保障體系的重要途徑。

盡管近些年通過廉租房、經濟適用房以及危舊房、棚戶區、城中村改造安置房、農民工公寓等供應形式，使一部分低收入群體有了住房保障，但保障面不到總人口的10%，事實上形成了住房供應主要靠市場來解決的“單軌制”。新生代城市居民、大學畢業生、外來工作人員等“夾心層”則被排斥在現有體制之外，既得不到保障性住房的覆蓋，短期內也買不起商品房，這部分群體約占住房需求總量的20%以上。實踐證明，無論完全由政府保障，還是完全由市場調節，單軌的供房體系都存在制度缺陷，難以滿足絕大多數社會成員的住房需求。

目前的城中村改造多數采取推倒重建的消除做法，由于沒有對原村民的物業出租收益較為合理考慮，改造成本和難度都非常大，同時也完全沒有考慮到城中村住房租戶的剛性需求，不能從根本上消除城中村。因此，探索在城中村或有可能形成城中村的區域修建保障性住房，如公租房等，顯得可能而必要。

四、新型城中村開發機制構想

（一）基本思路。從城中村形成原因可知，大量的外來人口對廉價住房租賃的剛性需求是城中村生存和發展的核心推動力，正是如此，才使得居民搶著違章建房，一方面可以出租收益，另一方面等政府開發時獲取更多的拆遷補償，給城中村的再開發或改造帶來了望而卻步的成本。同時，目前保障房源不足，政策設計的缺陷使得大量外來人口別無選擇。這也使得城中村改造幾乎成為惡性循環的死結。

鑒于此，筆者設想在進行涉及城中村的城市開發時，可以由政府規劃建設公租房（B），多方協商投資與經營（O），最后移交給政府（T），最終納入城市住房保障運行軌道。這樣既考慮城中村目前所發揮的為夾心層及其他弱勢群體提供廉價居住場所的功能，又考慮到原村民的收益，同時這種社會選擇也使得那些在經適房實施過程中出現的經適房小區內屢現寶馬車等現象有效過濾，使其真正達到設計效果，改善居住民生。（圖1）

（二）需要明確的問題

1、產權問題。產權問題既是城中村產生的深層次原因，也是各方利益的核心載體。因此，首先在明確集體土地所有權的前提下，按照市場原則結合本地實際，確立征地補償標準，按規范程序對集體土地進行征收，從而實現產權轉移，但同時政府應該承諾由原集體優先獲得該土地的使用權，即被征用的土地，使用權仍歸集體或村民，由他們按照政府的統一規劃開發利用，并給予多種政策優惠進行引導。

2、有限期經營。允許和采用此種BOT模式的核心動力之一是化解政府與集體利益的沖突，避免城市再開發成本過大而出現新的城中村，實現二者能接受且利于城市發展的雙贏。有限期的經營既可以保證當前集體仍能在較長時期內獲得物業出租收益，而產權的事先確定使得有限期過后政府的再開發成本大大降低，從而使得城市發展理性而和諧。

五、結論與建議

在進行涉及集體土地征收與開發的過程中，采用此種BOT模式既保證了原有城中村的夾心層居住功能的更好發揮，又由于較少的損害原有居民的租賃收益，同時有力的配合了城市住房保障體制的良性運轉，值得研究與推廣。但同時由于村民的房屋所有權和宅基地使用權是其安身之本，為此，在具體運作過程中，筆者有以下建議：

（一）堅持以人為本，關心都市村莊居民的切身利益。除合理提供征地補償外，在采用合營或政府住房保障部門經營時，要給予村民以較高利潤分成。在有限期經營方式中，應結合當地經濟實際及村民就業競爭力分析的基礎上，合理確定經營期限，建議以商用土地使用權年限40年為宜。

（二）完善社區配套服務，建立村民社會保障和就業培訓機制。為了較為徹底的解決城中村問題，使其完全融入城市建設與現代經濟，政府應加強規劃，加大此類地區公共教育衛生服務系統建設，同時建立專門就業培訓機構對失地村民進行針對性的培訓，使其及時參與城市就業，完成村民城市化的最后一環。

主要參考文獻：

[1]鄭慶昌，錢鼎偉.城中村：農村城市化的困境與出路[J].東南學術，2004增刊.

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