區際森林生態補償機制詮釋

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摘要]森林生態補償的實現應當包括區內(縱向)補償機制和區際(橫向)補償機制.我國森林生態效益補償基金制度為區內機制的實施提供了制度上的保障,而對于區際補償制度則缺乏相應規定.區際森林生態補償建立在生態利益的依存性和行政上的無隸屬性的基礎之上.其建立需要制定有關區際森林生態補償的法律法規體系,建立、完善相關組織機構及增強公眾生態意識和完善我國政府績效考核制度.

[關鍵詞]區內補償區際補償生態補償

2001年我國開始踐行森林生態補償制度,這種補償制度的實施建立在現有的行政區劃的劃分之上.也就是說,國家按照一定的林地數量采用縱向財政轉移支付的方式,將補償給予各省.各省根據自己的經濟狀況在將中央的給付基金下發的同時,有些省份還會給予一定的省對市(或縣)的補償,這也是建立在行政區劃劃分的基礎上的.各個省份還根據自己的生態特點,規定了若干地方生態林由省級政府按照地方性法規或者命令給予一定補償.這種地方性生態林的補償比國家生態林的補償往往少一些.這種森林補償制度的實施路徑有一定的道理,因為現在的國家管理是建立在縱向分割控制的基礎上的同時,所有的稅收及分配也是按照這個路徑流動的.但是對于森林生態補償制度的實施來說,這不應該是一個完全的路徑,還應當輔之以其他方式.

一、區際森林生態補償機制建立的基礎

所謂區際生態補償,就是指按照行政區域如省內、市內、縣內、鄉(鎮)內的劃分,按照公平合理的一般性原則,對受益地區與受損地區、開發地區與保護地區進行生態補償.區際生態補償產生的機理不同于區內的生態補償,特別是在財政劃撥上.縱向劃撥的目的是政府補貼社會成本和私人成本之間的差異,從而解決公共物品供給不足,提高整個社會的福利水平.區際生態補償則基于公平理念,按照誰受益、誰補償的原則,由生態受益地區給予受損地區、開發地區給予保護地區一定的經濟補償.區際生態補償存在的前提是生態利益的依存性、行政上的無隸屬性.所以,區際生態補償往往是通過橫向財政轉移支付或者一定主體間的給付來完成的.

(一)生態利益的依存性

生態是一個非常廣泛的概念,包括人在內的生物與環境間的一種相互作用關系,是一種整體、協同、循環、自生的良好文脈、肌理、組織和秩序.其在外延上包括兩型社會的生態健康,一是區域生態健康,就是水土、氣等生態因子的狀況--是產業生態健康,即我們生產的產品從資源開發、加工、流通、消費,到廢棄后再循環的全生命過程的健康三是每個人所居住的人居環境,就是人居生態健康,包括相應的基礎設施以及就業、飲食、住、行、玩這五類人類基本活動的健康四是人文生態健康,包括人類發展指數,體制和諧、文明顯示度的總和,特別是社會發展總值,其中GDP是很重要的一個方面,但不是全部.當然這是廣義上的生態關系,我們常使用的是第一層意義上的.基于生態系統的關聯性,一個地區的生態狀況往往會影響到另外一個區域的生態狀況.例如,長江上游樹木砍伐引發的水土流失造成了下游的河道堵塞北京的沙塵暴則主要源于境外的內蒙古國東南部戈壁荒漠區、哈薩克斯坦東南部荒漠區以及境內的內蒙古東部的渾善達克沙地中西部、阿拉善盟中蒙邊境地區(巴丹吉林沙漠)、新疆南疆的塔克拉瑪干沙漠和北疆的庫爾班通古特沙漠.如果我們將行政區域按照生態意義來進行區分,會發現至少在相對意義上,一個區域的生態狀況依賴于另一區域.一個區域對于自己內部事物的處理會影響到另一區域的存在狀況,當然這種影響可能是積極的也可能是消極的.這種生態利益的依存性是森林區際生態補償制度建立的客觀基礎.

(二)行政上的無隸屬性

區際生態補償產生是由行政上邊界與生態利益的邊界不一致造成的.要達到兩者一致完全可以通過管理機關的內部協調、利益均衡來實現.區內生態補償,從生態補償的角度來說,社會邊際成本收益與私人邊際成本收益存在背離,無法實現帕累托最優.這就意味著市場機制在這種狀態下無法發揮其作用和效能.這種情況下,最主要的是政府通過稅收、補貼等干預手段,使這種外部效應內化.政府的縱向財政劃撥職能應當是實現生態補償的最有效的、最及時的、在現階段也是最主要的手段和方式,但是單純依賴這種方式很難達到生態效益.區際生態補償中,生態利益的建設者和生態利益的受益者不屬于同一行政區域,在行政和財政上相互就沒有管轄權.在很多情況下,生態利益的建設者往往是在犧牲自己經濟利益情況下進行生態建設的(例如限制樹木砍伐、封山育林等措施的實施).生態利益的受益方在享受其利益的同時并沒有給自己的經濟建設造成任何負擔.這樣就造成了兩大區域之間的矛盾和摩擦.基于社會公平、效率的考量,生態受益者區域的主體(現在主要表現為各個地方政府)應當給予生態建設者區域的主體一定的補償.由于這兩個區域的主體行政上沒有隸屬關系,區際生態補償的主要實現方式為財政轉移支付.區際生態補償制度建立的基礎是為了平衡各個主體的利益分配,并非用于提升整個社會的福利.區際生態補償的補償主體(補償人和受益人)之間沒有管理與被管理的關系,也就不存在命令與服從.

二、森林區際生態補償制度建立的障礙

(一)生態補償標準難以界定

從宏觀上說,生態補償的界定分為三個階段:最高階段--生態補償,即完全按照森林生態價值通過價值規律的作用確定補償標準中級階段--基本損失補償,即補償由于為保證森林的生態價值而損失掉的機會成本以及其他財產利益損失初級階段--生態維護成本,即補償在進行生態效益維護時所需要的人力及物力成本.我國現今建立的森林生態補償基金制度基本上是以縱向的財政劃撥為主,其主要作用也在于完成初級階段的補償.之所以選擇這種補償標準,在經濟意義上受國家和地方政府財力限制因素的影響.另外,中級標準和最高標準的可度量性及各個地方的差異性也是一大難題.橫向的財政轉移支付制度的建立,在一定程度上豐富了森林生態補償基金的來源,為從初級階段標準向中級階段標準的邁進提供了資金基礎.但是這種轉移支付應當給予額度的確定又成了一個難題.這個標準既需要有一定的客觀依據,又需要能夠為資金給付方的地方財政所接受.我國個別區域實行的流域生態橫向補償是按照用水量比例等方法來分攤生態補償費用的.

(二)橫向生態補償缺乏強制性規定

由于生態建設的負外部效應,使得生態利益的建設者與生態利用的收益者存在外部的分離.生態利益同時具有公共產品和俱樂部產品兩種性質.公共產品非競爭性和非排他性的特點決定了其在使用過程中容易產生兩個問題:公地的悲劇--過度使用和搭便車--供給不足.俱樂部產品主體的利益相關聯性,決定著各個俱樂部成員既然共享生態利益,則必須分擔生態成本.對于公共產品來說,中央政府的干預是解決問題的最有效的手段和方式,我國《森林法》及《中央財政森林生態效益補償基金管理辦法》等法律、法規的頒布使得縱向生態補償機制基本建立.但是對于俱樂部產品要求的橫向生態補償機制尚缺少強制性的、可實施的規則作為依據.基于各種地方利益的考慮,生態受益者的生態補償行為很難規范化、制度化.

(三)橫向生態補償運行缺乏相應組織、管理機構

橫向生態補償機制能夠順暢地運行,不僅需要一定的機構從中進行協商、斡旋,還需要相應的爭端解決機制的存在.在某種程度上說,區際生態補償是一種博弈行為.只有強化相關機構,使各個利益主體認識到生態建設對自己和諧發展的重要意義,才能實現各主體利益的最大化.這樣就需要有一定的機構從中完成利益協調、日常聯絡、推出建議和咨詢等工作.同時,由于生態補償金額的確定、使用牽涉到當事人各方的利益,需要一定的游離于各方主體之外的機構根據客觀數值和實際需要進行界定.另外,在橫向生態補償實施的過程中,各方主體之間可能發生這樣抑或那樣的糾紛和爭端,需要有一定的機構來進行解決.當然這些機構中,有的在性質上是執行國家行政管理職能的,有的屬于市場性的,有的則屬于中立的、準司法性質的.

三、關于建立區際生態補償機制的構想

(一)制定有關區際森林生態補償的法律法規體系

在現代社會,法律是建立秩序的前提,是人們交往的語言和行為的底線.對于區內(縱向的)生態補償,我國已有較為完整的法律規范體系,其在構成上不僅包括法律、行政法規,而且還有各種地方性法規.由于區際生態補償的利益協調性,為其制度上的設定增加了難度.但是,也只有通過立法的方式予以規定,才能完成實現區際生態補償所要求的高度的理性、規范性和效率性才能改變區際生態補償存在的短效性和一時性的特點,使其能夠長期、穩定的實施同時才能豐富和完善我國具有中國特色的社會主義法律體系.區際生態補償具有很強的地方色彩,如果不通過立法、特別是中央立法形式搭建出一個平臺,在現實社會中很難得到貫徹.通過對區際森林補償機制的規范,可以明了政府之間、政府與個人等主體在生態補償方面的職責、權利和義務可以均衡各級、同級政府之間的利益分配可以明晰生態補償標準的具體確定方式和實現方式等等.區際生態補償的法律應首先以憲法的方式體現,這樣不僅體現了其基本權利、義務的性質,也為各個部門法的規定提供了可操作的空間.其次,在現有的《森林法》《環境保護法》《環境影響評價法》《水土保持法》中增設或者補充區際生態補償的內容.最后,在已有的《中央森林生態效益補償基金管理辦法》的基礎上,增設區際生態補償的內容,并將其名稱改為《森林生態補償基金管理辦法》.此辦法對于縱向的劃撥方式建立的基金使用,有比較詳盡的規定,但是對于其多樣化的實現形式規定不足.當然,這種不足產生的原因是其設立時規范對象的限制造成的.鼓勵各個具有立法權的省、直轄市、自治區等地方政府以地方性法規的方式對區際生態補償制度予以規定.除此之外,也需要完善其他相關法律部門的規定.例如,在刑法、行政法中對于破壞生態環境的行為根據相應情節處以刑罰或者行政處罰等等.

(二)建立、完善相關組織機構

相應的機構是實施制度的最基本的組織結構.在區際生態補償制度的機構設置上,應當包括決策、協調、監督、糾紛解決及中介等機構.第一,決策和監督機構.區際生態補償與區內生態補償的決策機制存在一定的差異,因為前者的協調性似乎更強.但是這也孕育了區際生態補償制度的另外一個特點,即其決策上的多元性.在區際生態補償中,其建設者或受益者很少以單一行政主體的形式出現.這樣各種利益主體之間的利益沖突表現得更加明顯.相應的區域管理機關和森林管理機關在作出重大決策時,應當吸收各方代表參加,舉行各種聽證會.這樣不僅體現了決策過程的民主性,也保障了決策的可執行性.區際森林生態補償的監督也十分重要.只有健全相應的監督機制,才能保障區際補償的各項制度得以貫徹落實.這里我們所說的監督是專門機關的監督,當然還包括社會輿論的監督和人民群眾的監督等等.第二,協調和糾紛解決機構.這種協調既包括建立利益共同體之前對相關制度、補償模式及其數額的協調,還包括發生生態沖突之后,為保障各方利益的最大化實現整體的生態和諧、使受損方的利益得到補償而進行的各種協商.在國際范圍內區域性的協調機構形式已經比較成熟,例如歐盟國家為保護萊茵河成立的萊茵河保護國際委員會等.地方政府之間的協議具有契約性的特點,簽訂后的執行過程中可能會發生這樣抑或那樣的糾紛.在西方國家存在政府間訴訟的類型,由于我國單一制的國家形式不建議采用這種方式.可以采用申請共同的上級政府來解決或者通過類似于行政復議的方式解決有關政府之間的爭議.第三,有關的中介機構.區際森林生態補償制度的建立,在很大程度上依賴于有關機關對于生態效益的評估和考量.這個機構所提供的數據必須是客觀的,這個機構所處的立場和地位也必須是中立的.隨著我國市場經濟的不斷發展和完善,類似于會計師、審計師、評估師等中介機構已趨完善.但是由于我國生態建設的速度低于經濟發展的速度,所以相應的有關環境評估、生態損益評估等中介機構尚未建立.這些中介機構的建立,不僅可以為生態補償實施提供客觀的依據,也可以豐富我國市場經濟的內容.

(三)增強公眾生態意識和完善我國政府績效考核制度

公眾生態意識的提高對于建立和完善區際生態補償制度具有重要意義.通過日常的教育和各種媒體可以讓公眾了解人和自然具有一定的整體性、關聯性.生態環境的建設和經濟建設一樣需要付出努力.這樣才能使公眾了解政府生態投入的合理性,同時也能提高公民個人的各種生態投入.實際上,近期頻繁的各種自然災害以及氣候問題,已經使絕大多數人認識到生態對于我們生活的重要意義.我們宣傳、教育的關鍵在于讓公眾認識到自己的行為也會對生態狀況產生影響.政府及其公務人員的績效考核制度是我國近年來行政體制改革的一個重要內容.政府績效的評估指標包括公共決策的科學性、政策及法規的連續性、政府行為公開性、透明度以及公務員隊伍的廉潔、務實、勤政、高效等.各級政府往往以其作為自己行為的指南.GDP成為考核的首要條件,就產生了重經濟輕環境,甚至只是將生態建設作為經濟建設的一個抓手的問題.如果將生態指標、將生態作為行為作為政府績效考核的內容,那么其行為的主動性會大大提高,區際生態補償制度也能得到較好的落實.

區際生態補償尚屬培育中的事物,其建立對于豐富和完善我國生態補償制度、增加生態補償基金、實現生態補償的多元化等都具有重要意義.

[參考文獻

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