小議WTO談判破裂的原因與最后成功的關鍵

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內容提要：wto談判破裂的直接原因是美國和印度在SSM觸發(fā)條件方面相持不下，根本原因是農業(yè)談判和非農產品談判都未能達成最后的協(xié)商一致，政治原因是主要談判方美國、歐盟和印度都有各自的難題。要重開談判并獲得最后成功，主要談判方特別是美國必須首先讓。為此，發(fā)展中國家要共同努力，推動多哈回合真正回到發(fā)展回合的軌道。

關鍵詞：WTO談判破裂，破裂原因，成功關鍵

2008年7月29日，WTO主要成員部長會議未能就實現(xiàn)多哈回合關鍵性突破達成一致，持續(xù)9天的談判宣告破裂，原定于7月29－30日召開的一般理事會被迫取消，年內達成協(xié)議的目標也成了泡影。這次談判破裂繼坎昆會議(2003年9月)和談判凍結(2006年7月)之后，是多哈回合的又一次嚴重失敗，是主要談判方立場分歧和利益對立的必然結果。談判破裂打亂了多哈回合的進程，產生了諸多不利的影響。要重開談判并最后達成協(xié)議，必須在使談判真正回到發(fā)展回合軌道的基礎上，促使主要談判方特別是美國做出實質性的妥協(xié)和讓步。

一、談判破裂的直接原因

WTO談判的主要內容是農業(yè)談判和非農產品談判，其中農業(yè)談判的主要內容是市場準入(削減農產品關稅)、國內支持(削減農業(yè)補貼)和出口競爭(削減出口補貼)，非農產品談判（NAMA）的主要內容是市場準入。從以往談判的經歷看，農業(yè)談判成敗是影響談判進程的最主要因素，其中，2005年12月香港會議成功是農業(yè)談判在削減出口補貼方面達成協(xié)議的結果，而2003年9月坎昆會議失敗、2006年7月談判凍結和這次談判破裂，則都是農業(yè)談判失敗的結果。

從這次談判的過程看，談判破裂的直接原因是美國和印度在SSM(發(fā)展中國家農業(yè)特殊保障機制)觸發(fā)條件方面的差距無法彌合造成的。所謂SSM，是指發(fā)展中成員在農產品進口突然激增的情況下，可采取提高關稅等特殊保障措施以保護本國農業(yè)免受沖擊。在以前的歷次談判中，主要談判方對SSM并未引起多大的重視，SSM也一直未成為談判的焦點，美國和歐盟對發(fā)展中國家的主要要價也一直是壓迫印度等國在大幅度削減非農產品關稅方面讓步。然而，2007年爆發(fā)的糧食危機，使SSM對發(fā)展中國家的作用明顯加強了。特別是印度，作為一個農業(yè)基礎薄弱的大國和糧食進口國，更強調特殊產品條款和特別保障機制對保護貧困農民、免遭自由貿易沖擊的重要作用，一直要求發(fā)展中國家按全部農產品總數(shù)的20%指定特殊農產品，豁免關稅減讓義務，實行最低關稅削減或零削減。因此，針對農業(yè)談判主席福爾克納在今年2月8日的農業(yè)談判案文提出8%和20%的特殊產品比重，其中8%照顧了發(fā)達國家的主張，印度就表示了強烈的不滿。其次，印度要求在進口量超過正常年份的5%、10%和30%并造成國內價格下跌時，就可采取追加不同比例關稅的特殊保障措施。另外，印度還批評主席案文關于特殊保障機制的條款過于繁瑣，需要簡化。因此，印度商工部長納特在與美國貿易代表施瓦布會談時表示，農業(yè)補貼和市場準入雖然是農業(yè)談判中最為棘手的問題，但必須首先解決發(fā)展中成員關注的敏感產品和特別保障措施問題。為使5月19日發(fā)表的案文能夠體現(xiàn)印度的主張，納特5月16日發(fā)表聲明特別強調對于印度來說第一位的是確保貧窮農民的生計和和脆弱農業(yè)的發(fā)展，在農產品和非農產品市場準入模式最終達成之前，必須先解決特殊產品和特殊保障機制問題，對印度來說，這一點“不容談判”。

2008年7月7日，納特又致信世貿組織總干事拉米，再次說明了印度的立場，要求7月10日公布的新案文徹底澄清有關特殊產品和特別保障機制的內容。7月10日新案文公布后，印度政府又批評新案文沒有考慮發(fā)展中成員的利益，呼吁有關方面在7月21日部長會議之前就存在分歧的議題進行磋商。然而，印度的上述要求并沒有得到發(fā)達國家的反響，施瓦布在7月21日會見記者時還依然說各方如希望在本次會議上取得突破，就必須在農產品、非農產品和服務貿易的市場準入方面取得突破。7月22日，施瓦布在宣布美國可以把國內農業(yè)補貼的最高限額由此前主張的170億美元降至150億美元的時，也繼續(xù)把印度、巴西等新興經濟體大幅降低非農產品關稅作為了讓步的先決條件。在7月24日主要談判方的部長會議上，施瓦布再次強調美國所作出的決定并不是“獨立”的，必須同時伴隨著其他發(fā)達成員以及先進的發(fā)展中成員在農產品和非農產品市場準入方面的讓步。與此同時，歐盟貿易委員曼德爾森在7月21日宣布歐盟可以考慮把農產品關稅削減幅度由原來堅持的54%提高到60%時，也強調其前提是新興市場經濟體必須在非農產品市場準入方面上作出更多讓步，并希望發(fā)展中國家在交通、電信和銀行業(yè)等服務業(yè)領域更多地開放市場。

正是因為美歐發(fā)達國家對SSM的重要性認識不足，對發(fā)展中成員的特殊關注不予理睬，繼續(xù)和以往談判一樣地把主要精力傾注于農業(yè)補貼、農產品關稅和非農產品市場準入之間的討價還價，直到7月29日美國也未能與印度就SSM的觸發(fā)條件達成一致。印度堅持只要某特殊農產品超過標準進口量(最近3年平均進口量)的5%并對國內市場造成沖擊，就可以按現(xiàn)行減讓稅率的50%追加進口關稅；如果超過10%就追加75%的關稅，如果超過30%就追加100%的關稅。對此，美國則堅持只有在增加30%、35%和55%時，才可以分別追加20%、25%和30%的關稅。經過討價還價，美國雖然同意以談判案文提出的進口增長40%以上為觸發(fā)條件，印度仍然堅持進口增10%以上就采取追加關稅的特殊保護措施。由于中國也要求對食糖、棉花、大米等特殊產品征收較高的關稅，堅持了發(fā)展中國家運用SSM機制的正當要求，WTO總干事拉米也同意考慮發(fā)展中國家利益，贊成農產品進口國原則上可以自由地運用SSM。盡管如此，美國仍認為印度的SSM觸發(fā)條件過于寬松，不肯讓步，談判終于破裂了。

二、談判破裂的根本原因

對于這次談判的評價，各方都認為有了很大的進展，拉米7月28日也說已接近取得巨大的成果，只剩下登頂?shù)囊欢温妨恕Ｈ欢鶕?jù)歷史經驗，談判越是接近達成協(xié)議，各主要談判方攤牌的底線就越清楚，邁出相互讓步的關鍵一步也就越困難。因此，盡管輿論普遍認為這次農業(yè)談判失敗是因為美印兩國未能就SSM觸發(fā)條件達成一致，還有人說是因為歐盟與拉丁美洲部分國家以及“非加太集團”(ACP)為香蕉關稅降低問題也相持不下，但這并非談判破裂的根本原因，只不過是如前所述的直接原因而已。那么，什么是這次談判破裂的根本原因呢？這就是主要談判方在農業(yè)和非農產品談判方面的主要分歧并沒有消除。在主要談判方的主要分歧依然存在的情況下，即使印度不抓住SSM問題不放，農業(yè)談判在發(fā)達國家市場準入和國內支持方面、NAMA在發(fā)展中國家開放市場方面，也未必能夠達成最后的協(xié)商一致，這乃是談判破裂的根本原因。

1．農業(yè)談判的分歧

表1：2008年7月多哈回合談判主要談判方對發(fā)達國家農產品減讓的基本立場

談判內容談判焦點主要談判方主張農業(yè)談判案文(7月10日)主要談判方主張

市場準入一般農產品

按階梯方式削減關稅，越是高關稅越是要大幅度地削減

美國、澳大利亞、發(fā)展中國家:大幅度削減農產品關稅，最高階梯削減75%以上關稅水平削減率(%)日本、G10：

反對大幅度削減；

歐盟：有回報地削減60%

20%以下

20%以上至50%

50%以上至75%

75%以上[4852]

[5560]

[6265]

[6673]

發(fā)達國家平均削減54%

(包括重要產品削減率)

關稅封頂

(上限關稅)美國、澳大利亞、發(fā)展中國家：設上限關稅，敏感產品要追加進口配額1.不設上限關稅

2.100%以上的高關稅如果超過全部農產品的4%，則要追加進口配額日本、G10：

反對關稅封頂，反對大幅度增加關稅配額敏感產品(重要產品或特殊產品)數(shù)量發(fā)展中國家：關稅品目總數(shù)的4%以下關稅品目或全部農產品總數(shù)的[4%6%]

如附加條件可放寬到8%

日本、G10：

全部農產品總數(shù)的8%

歐盟：全部農產品總數(shù)的5%

追加低關稅進口配額美國、澳大利亞、發(fā)展中國家：大幅度擴大進口配額關稅削減率

(與一般產品比較)

按一般產品的1/3削減

按一般產品的1/2削減

按一般產品的2/3削減追加進口配額

(按國內消費量計算)

[4%6%]

[3.5%5.5%]

[3%5%]歐盟、日本：

小幅度擴大進口配額

國內支持按階梯方式削減OTDS(扭曲貿易的國內支持)即削減農業(yè)補貼

美國：在歐盟大幅度削減和發(fā)展中國家大幅度削減非農產品關稅的條件下削減

發(fā)展中國家：發(fā)達國家大幅度削減補貼水平削減率歐盟：在美國大幅度削減和發(fā)展中國家削減非農產品關稅的條件下削減

600億美元以上

100－600億美元

100億美元以下[75%85%]

[66%73%]

[50%60%]

美國農業(yè)補貼水平發(fā)展中國家：無條件削減為108億美元，至少削減到121億美元130億美元164億美元]

削減率[66%73%]

拉米協(xié)調方案(7月25日)：145億美元，削減70%歐美、日本：削減到150億美元

美國：有回報地削減到150億美元

注：發(fā)展中國家代表為印度、巴西和中國，三國都是20國集團的成員，中國還是33國集團的成員；日本是10國集團的成員；澳大利亞和巴西是凱恩斯集團的成員。

資料來源：根據(jù)日本外務省《多哈回合談判》（2008年6月）和有關報道整理。

圍繞福爾克納在7月10日的談判案文，主要談判方對發(fā)達國家的農產品減讓仍然存在著很大的分歧，其中方括號中的兩個數(shù)字都很難變成一個數(shù)字從而去掉方括號(見表1)。

(1)市場準入方面的分歧

首先，從談判一開始就成為焦點并一直被視為最困難談判的農產品市場準入方面看，主要談判方雖然都已同意一般農產品按階梯方式削減關稅，越是高關稅越是要大幅度地削減，但對于美國、澳大利亞(包括凱恩斯集團、下同)和發(fā)展中國家要求大幅度削減、其中最高階梯(75%以上的高關稅，)削減75%以上的要求，日本（包括10國集團，下同）一直沒有同意過，日本的主張一直是反對大幅度削減農產品關稅。歐盟在香港會議前與日本的立場接近，也反對大幅度削減農產品關稅，現(xiàn)在雖然基本上同意以談判案文為基礎進行談判，并表示可以按60%的水平削減關稅，但曼德爾森在7月21日卻強調這個關稅減讓不是“禮物”，而是以新興發(fā)展中成員是否能相應地削減非農產品關稅為交換條件。表1方括號中小的比例是接近農產品純進口國立場的削減率，大的比例是接近農產品出口國立場的削減率，談判結果是要在二者之間確定一個主要談判方都能夠接受的削減率。從主要談判方目前的態(tài)度看，這個中間削減率的確定很難達成一致。

其次，關于關稅封頂，美國、澳大利亞和發(fā)展中國家都主張設上限關稅，而日本則一直反對設上限關稅。談判案文中不設上限關稅，體現(xiàn)了農產品進口國的立場，100%以上的高關稅如果超過全部農產品數(shù)的4%要追加進口配額，則體現(xiàn)了農產品出口國的立場，如何在二者之間尋求平衡，即如何在不設上限關稅的情況下對高關稅農產品追加進口配額，這也是一個懸而未決的問題。

另外，關于敏感產品(重要產品或特殊產品)，在主要談判方都已同意一般農產品按階梯方式削減關稅以后，這就成了一個新的焦點問題。關于發(fā)達國家的敏感產品，主要談判方的分歧一是敏感產品的數(shù)量，二是對超比例的產品追加進口配額。在敏感產品數(shù)量方面，美國、澳大利亞和發(fā)展中國家主張不超過全部農產品的4%，歐盟原來主張盡量增加敏感產品數(shù)量，現(xiàn)同意為農產品總數(shù)的5%，日本一直主張按全部農產品數(shù)的10%指定敏感產品，現(xiàn)在剛剛讓步到8%。談判案文中按4%的比例指定與附加條件地放寬比例，是照顧了農產品出口國的立場，而按6%的比例指定或放寬到8%，則是照顧了農產品進口國的立場。從目前情況看，在主要談判方都繼續(xù)堅持棄各自主張的情況下，如何確立一個各方都能夠接受的敏感產品比例無疑是非常困難的。關于敏感產品削減關稅和擴大進口配額的比例，如果按一般產品削減率的1/3削減，則要按國內消費量的4%或6%擴大進口配額；如果按一般產品削減率的1/2削減，則要按國內消費量的3.5%或5.5%擴大進口配額；如果按一般產品削減率的2/3削減，則要按國內消費量的3%或5%擴大進口配額。在農產品出口國主張大幅度增加進口配額而農產品進口國反對大幅度增加進口配額的情況下，如何確定一個各主要談判方都能夠接受的增加比例，也是一個很難協(xié)調的難題。

(2)國內支持方面的分歧

現(xiàn)在，主要談判方雖然都同意按階梯方式削減OTDS(扭曲貿易的國內支持)即削減農業(yè)補貼，但面臨發(fā)展中國家大幅度削減的要求，美國和歐盟的態(tài)度一直很消極，都堅持在對方削減的基礎上削減，并且都以發(fā)展中國家擴大非農產品市場開放為前提。從農業(yè)補貼的規(guī)模看，歐盟農業(yè)補貼為600億歐元，屬于第一階梯，按談判案文應該削減75%或85%，美國為482億美元，屬于第二階梯，按談判案文應該削減66%或73%，其中，高的削減比例體現(xiàn)了發(fā)展中國家的立場，低的削減比例分別體現(xiàn)了歐盟和美國的立場。目前，歐盟許諾的“讓步”是削減70%，這不僅沒有達到發(fā)展中國家要求的85%以上，而且也沒有達到談判案文要求的75%。由于歐盟從總體上講是農產品進口入超的局面，其農產品出口的大部分是歐盟各國間的貿易，因此，盡管歐盟歐盟削減農業(yè)補貼的幅度很難達到發(fā)展中國家的要求，并引起了美國的攀比，但卻得以躲在美國這棵招風大樹的背后，沒有成為發(fā)展中國家的眾矢之的。美國在2006年7月談判凍結前一直堅持削減53%即削減為226億美元，重開談判后先后讓步到200億美元、170億美元。目前，美國雖然同意削減為150億美元即削減69%，進入了談判案文的削減范圍，但美國2001－2005年實際的農業(yè)補貼平均為170億美元，2007年又下降為90億美元，因此，印度和巴西認為美國削減的幅度遠遠不夠，一直沒有同意談判案文的130億美元，對必須削減到108億美元、至少削減到121億美元即削減75%以上的要求一直沒有松口。

另外，在具體削減棉花補貼方面，美國也一直沒有滿足發(fā)展中國家的強烈要求。由于美國的棉花補貼非常高，嚴重損害了非洲棉農和中國1.5億棉農的利益，因此非洲棉業(yè)四國(貝寧、布基納法索、乍得和馬里)對美國在這次談判期間未能就棉花補貼作出任何具體讓步非常失望，中國也強調美國只有先取消棉花補貼才能與發(fā)展中成員談判棉花關稅問題。

2.NAMA方面的分歧

發(fā)達國家工業(yè)產品有競爭優(yōu)勢，關稅大都下降到了很低的水平，其中日本、美國和歐盟分別為2.7%，3.3%和3.9%，一直要求發(fā)展中國家特別是新興經濟體大幅度削減非農產品關稅。相比之下，發(fā)展中國家處于工業(yè)化落后的狀態(tài)，關稅水平大都較高，其中印度為34.9%，巴西為30.8%，為保護國內產業(yè)發(fā)展，一直反對大幅度削減關稅。經過談判，主要談判方雖然都同意按瑞士公式(削減後稅率＝係數(shù)X×現(xiàn)行稅率/係數(shù)X＋現(xiàn)行稅率)削減關稅，但在系數(shù)確定方面，發(fā)展中國家和發(fā)達國家之間一直存在著很大的分歧。美國、歐盟和日本主張發(fā)達國家的系數(shù)為10，發(fā)展中國家的系數(shù)為15，系數(shù)之差不能超過5；巴西、印度主張發(fā)達國家和發(fā)展中國家的系數(shù)差為25，其中發(fā)達國家為5，發(fā)展中國家為30以上。由于瑞士公式的系數(shù)實際上是非農產品的上限關稅，越是高關稅越是要大幅度削減，因此發(fā)展中國家就受到了很大的壓力。例如，按發(fā)達國家的主張，日本、美國和歐盟削減后的關稅分別為2.1%、2.5%和2.8%，分別削減0.6、0.8%和1.1個百分點，而印度和巴西削減后的關稅分別為10.5%和10.9%，分別削減24.4和19.9個百分點。為此，發(fā)展中國家一直拒絕大幅度削減。NAMA主席史蒂文森7月10日公布的談判案文把發(fā)達國家的系數(shù)定為7或9，其中，7照顧了發(fā)展中國家的立場，9照顧了發(fā)達國家的立場。至于發(fā)展中國家的系數(shù)，案文則提出了a、b、c三個不同的系數(shù)和相應的靈活性，其中小的系數(shù)和低百分比照顧了發(fā)達國家的立場，大的系數(shù)和高的百分比照顧了發(fā)展中國家的立場(見表2)。如果發(fā)展中國家選擇最小的削減系數(shù)a，即在19或21之間確定削減系數(shù)，則靈活性1是關稅品目數(shù)的12%或14%在適用瑞士公式時可以按削減幅度的一半以上削減關稅，其條件是小幅度削減品目的進口額不超過進口總額12%或19%的規(guī)模；靈活性2是關稅品目數(shù)的6%或7%可以列為非減讓品目或不適用瑞士公式，其條件是非減讓品目的進口額不超過進口總額6%或9%的規(guī)模。如果發(fā)展中國家選擇最大的削減系數(shù)c，即在23或26之間確定削減系數(shù)，則沒有靈活性。如果選擇b，則靈活性居于a、c之間。

表2發(fā)展中國家非農產品關稅削減系數(shù)和靈活性的組合

(2008年7月10日NAMA主席案文)

系數(shù)靈活性1靈活性2

關稅稅目數(shù)進口總額關稅稅目數(shù)進口總額

a.[1921][12%14%][12%19%][6%7%][6%9%]

b.[2123]10%10%5%5%

c.[2326]0%0%0%0%

由于發(fā)達國家在農業(yè)談判中一直沒有做出令發(fā)展中國家滿意的讓步，因此，發(fā)展中國家不僅拒絕在非農產品市場準入方面做較大的讓步，而且一直對史蒂文森談判案文持批評態(tài)度。以對2008年5月19日的案文修改稿為例，印度、巴西以及阿根廷等國都批評案文未能體現(xiàn)發(fā)展中成員要求發(fā)達成員承擔更多非農產品減讓義務的主張。印度商工部商務秘書皮萊說，案文有利于發(fā)達成員并“試圖破壞發(fā)展中成員的團結”，案文內容“完全混亂”，簡直是“一團糟”，必須重新修改，并重申只要印度保護農民以及幼稚產業(yè)和中小企業(yè)方面的核心利益得不到尊重，印度就不會簽署任何協(xié)議。印度工業(yè)聯(lián)合會、工商聯(lián)合會以及工商聯(lián)合總會也都案文強烈不不滿，認為其違背了多哈回合宣言允許發(fā)展中成員承擔較輕關稅減讓義務的條款。印度工商聯(lián)合會特別強調，案文沒有充分體現(xiàn)印度和其他發(fā)展中國家的關切，按案文的削減系數(shù)，印度和其他發(fā)展中成員要削減很大幅度的關稅。由于7月10日新發(fā)表的史蒂文森案文與5月案文一樣，主要內容沒有新的修改，印度政府又當即表示了不滿，說新的談判案文令發(fā)展中成員利益受損，希望有關成員的貿易部長能夠繼續(xù)就存在分歧的議題舉行磋商。特別是對于談判案文中的“反集中化”條款，印度更是不滿，說它限制了發(fā)展中成員自由選擇免受自由進口沖擊的幼稚產業(yè)類別的權利，并明確表示印度無法接受一項包含了“反集中化”條款的方案。可見，即使這次談判在最后關頭涉及到NAMA議題，也很難就去掉方括號達成一致。

三、談判破裂的政治原因

1.錯綜復雜的談判格局

在烏拉圭回合中，主要談判方是美歐日發(fā)達國家以及凱恩斯集團，討價還價主要是在美國和歐盟(歐共體)之間進行的。多哈回合開始后一直到坎昆會議前夕，主要談判方繼續(xù)沿襲了烏拉圭回合的格局，討價還價主要是在美國、歐盟和日本之間進行的。然而，自坎昆會議發(fā)展中國家組成三大集團、以集體力量抗衡發(fā)達國家以來，就打破了美歐發(fā)達國家壟斷談判的局面。2004年重開談判以來，印度和巴西成為主要談判方并代表發(fā)展中國家的利益，討價還價就開始在美國、歐盟與印度、巴西之間進行了。2008年7月23日，中國第一次成為主要談判方，進一步增強了發(fā)展中國家的談判地位。由此，WTO談判就形成了美國、歐盟和20國集團(以印度、巴西和中國為代表)三方對峙、互相利用、互相牽制的基本格局。其中，美國的攻勢是要求歐盟和日本大幅度削減農產品關稅，要求發(fā)展中國家開放非農產品市場，守勢是拒絕大幅度削減國內農業(yè)補貼；歐盟的攻勢是要求發(fā)展中國家開放非農產品市場，守勢是拒絕大幅度削減農產品關稅和國內農業(yè)補貼；20國集團的攻勢是要求美國、歐盟大幅度削減國內農業(yè)補貼，要求歐盟、日本大幅度削減農產品關稅，守勢是反對大幅度開放非農產品市場。從主要談判方的利益關系看，美國要求歐盟和日本大幅度削減農產品關稅的立場與澳大利亞（包括凱恩斯集團，下同〕和20國集團一致，在削減國內農業(yè)補貼方面受到了發(fā)展中國家的壓力和歐盟的攀比；歐盟在反對大幅度削減國內農業(yè)補貼方面與美國互相攀比，在反對大幅度削減農產品關稅方面與日本（包括10國集團，下同）立場一致，在要求發(fā)展中國家開放農產品市場方面則與美國和日本共同施壓；20國集團在要求美國、歐盟大幅度削減國內農業(yè)補貼方面與以澳大利亞立場一致，在要求歐盟和日本大幅度削減農產品關稅方面與美國和以澳大利亞立場一致。另外，20國集團與33國集團、90國集團、非洲集團(非洲的41個WTO成員國)和ACP集團(非洲、加勒比海、太平洋地區(qū)經濟規(guī)模小的發(fā)展中國家集團)等在維護發(fā)展中國家利益方面有共同的立場，往往共同行動。不過，20國集團雖然都是發(fā)展中成員，但其中的巴西、阿根廷、烏拉圭、巴拉圭、玻利維亞、智利、危地馬拉、尼加拉瓜、南非、菲律賓和泰國是凱恩斯集團成員，農產品競爭力較強，再加上20國集團各成員的非農產品國際競爭力不同，因此在SSM和NAMA談判中的立場也不盡一致，往往出現(xiàn)所謂的“內部分裂”，例如阿根廷、烏拉圭、泰國等國就反對放寬SSM觸發(fā)條件，給美國提供了向印度施壓的砝碼。

上述錯綜復雜的談判格局和利益關系，使多哈回合談判在WTO成員迅速增加的基礎上進一步增大了政治難度。在所有成員協(xié)商一致的原則下，談判顯然是越來越困難了。

2.主要談判方互不讓步

根據(jù)烏拉圭回合和香港會議達成協(xié)議的經驗，主要談判方相互讓步特別是發(fā)達國家主動讓步，乃是談判獲得成功的基本前提。然而，在這次談判中，主要談判方特別是美國、歐盟和印度因各自的政治原因都未能主動讓步，這乃是談判破裂的深層次原因。

(1)美國未能讓步的政治原因

美國之所以拒絕讓步，首先是由于國內的政治壓力，特別是面臨即將進行的大選，在農場主選票至關重要的情況下，布什政府為保證共和黨的勝利不敢輕舉妄動。其次是貿易保護主義的壓力。上世紀90年代特別是進入新世紀以來，伴隨貿易逆差擴大和產業(yè)競爭力下降，美國貿易保護主義情緒的泛濫越來越嚴重，其主要體現(xiàn)是美國國會未能延長2007年7月到期的總統(tǒng)貿易促進權，2008年5月15日參議院又以81票贊成、15票反對通過了《2007－2012年農業(yè)法案》，決定在5年內向國內農作物種植業(yè)提供總額高達2900億美元的補貼，其中直接的農業(yè)補貼為400億美元，用于十幾種農產品的價格支持和價格保護。多哈回合談判的主要課題是大幅度削減農業(yè)補貼，改變嚴重的農業(yè)貿易扭曲狀況，實現(xiàn)農產品貿易的公平競爭，進而達到促進發(fā)展中國家發(fā)展的目標。然而，美國的新農業(yè)法案卻繼續(xù)實施扭曲貿易的農業(yè)政策，與多哈回合的目標背道而馳。因此，美國農業(yè)新法案一出臺就立即遭到了國際輿論的強烈譴責，布什總統(tǒng)也行使了否決權。但是，布什的否決很快就被眾議院推翻了。其后，美國官員雖然表示新農業(yè)法案并不代表美國對多哈回合農業(yè)談判的立場，但美國政府在談判關鍵時刻的這一舉措，卻掣肘了美國談判代表的靈活性，使WTO成員對美國推進多哈回合的誠意和政治意圖產生了懷疑。

(2)歐盟未能讓步的政治原因

歐盟未能讓步的主要原因是內部分歧大，特別是法國等成員采取強硬態(tài)度，不斷對歐盟談判代表施加壓力。法國是歐盟最大的農業(yè)國和農產品出口國，也是享受歐盟農業(yè)補貼最多的國家，其每年的農業(yè)補貼多達400億歐元，占歐盟農業(yè)補貼總額的2/3左右。因此，自多哈回合談判開始之日起，法國就一直反對大幅度削減農產品關稅特別是農業(yè)補貼，不斷對歐盟談判代表施加壓力。2007年6，法國總統(tǒng)薩科齊在歐盟首腦會議上甚至公開批評曼德爾森的談判立場過于軟弱，說其犧牲歐盟農民的利益一味讓步，沒有得到相應的回報；6月30日，在法國即將接任歐盟輪值國主席之際，薩科齊再次指責曼德爾森代表歐盟進行的WTO談判只會對歐盟農業(yè)造成損害，并將導致工作機會的流失。7月10日，薩科奇在歐洲議會發(fā)表演講時，又說目前達成WTO自由貿易協(xié)議的時機尚不成熟，并且說這不是法國的獨家觀點，歐盟委員會主席巴羅佐、德國總理默克爾都認為目前達成協(xié)議的時機尚不成熟，包括英國領導人在內的任何人，也都未準備在目前談判所作承諾的基礎上簽署協(xié)議。7月24日，薩科齊又說只要不修改農業(yè)談判案文，法國就不會在上面簽字。曼德爾森對于薩科齊總體的指責雖然反唇相譏，用“不正直”、“不優(yōu)雅”、“不體面”等字眼予以抨擊，并拒絕出席薩科齊擔任歐盟輪值國主席后所舉行的招待歐盟委員的宴會，但既然是歐盟的談判代表，就自然不能不考慮各成員特別是法國的立場。

(3)印度未能讓步的原因

印度是一個工業(yè)化落后的大國，近年來雖然發(fā)展迅速，但農業(yè)人口仍超過總人口的50%，農業(yè)勞動力則接近就業(yè)總人數(shù)的60%，農林漁業(yè)生產占GDP的23%，在國民經濟中占有非常重要的地位。印度地處亞熱帶和熱帶，農業(yè)條件較好，農地占國土總面積的55%。盡管如此，但由于農戶經營規(guī)模小，生產效率低，在人口迅速增加的情況下一直處于糧食進口的狀態(tài)。為此，印度政府非常重視農業(yè)發(fā)展，提出了確保糧食自給和力求擴大出口的戰(zhàn)略目標。然而，因各種因素的影響，主要農產品產量不僅難以增加，反而出現(xiàn)了徘徊不前甚至下降的趨勢，1999－2003年水稻由13450萬噸減少到13201萬噸，小麥由7219萬噸減產為6513萬噸，分別減少了2.1%和9.8%。在工業(yè)方面，印度大多數(shù)產品都沒有國際競爭力，平均關稅為如前所述的34.9%，明顯高于高于中國的9.1%、馬來西亞的14.9%、泰國的25.5%和巴西的30.8%。另外，與中國、巴西的非農產品已經百分之百實行了關稅減讓相比，印度還有34.4%非農產品沒有實現(xiàn)關稅減讓。上述實事意味著無論在特殊農產品保護方面，還是在非農產品市場開放方面，印度都不得不比中國、巴西以及其他發(fā)展中國家采取更為謹慎的態(tài)度，這不僅關系到印度的經濟發(fā)展，而且在國大黨政府在國會處于守勢的情況下，還關系到印度社會和現(xiàn)政權的穩(wěn)定。正因為如此，納特才一再表示印度決不會在其核心利益——農業(yè)和幼稚產業(yè)方面做出讓步；如果我們在食品安全和生計問題上做出妥協(xié)，全世界的窮人都不會原諒我們；這些問題是如此重要，決不能拿來做交易。

四、重開談判重要性和最后成功的關鍵

1.重開談判的重要性

在當前世界經濟疲軟、通貨膨脹嚴重、糧價飛漲、金融危機四伏的情況下，談判破裂不可避免地動搖了WTO的威信，削弱了各國對多邊貿易體系的信心。由于談判未能在農產品、非農產品以及服務貿易等方面達成協(xié)議，全球貿易保護主義的傾向勢必進一步發(fā)展，貿易爭端也會隨之上升，進而會影響到國際貿易特別是發(fā)展中國家出口的擴大。談判破裂只有輸家，沒有贏家，對發(fā)達國家和發(fā)展中國家來說都是一個壞事。

從失敗的直接原因看，這次談判雖然功虧一簣，最后“被一些小小的系數(shù)挫敗了所有的努力”，但談判進入確定具體數(shù)字、去掉方括號的階段，卻標志著7年來的談判已經取得了實質性進展，進入了收官的階段。因此，盡管談判破裂對7年坎坷的多哈回合是一個沉重的打擊，卻并不意味著多哈回合談判的終結或最后失敗。拉米在談判破裂后強調說，9天談判取得了一定的成果，全體成員應該馬上從失敗中振作起來，努力保住幾天來所取得的重要成果，并思考下一次應該如何做得更好；多邊貿易體系不但對貿易至關重要，對國際秩序的穩(wěn)定也非常重要，參加這次談判的部長們都強調了多邊貿易體系的重要性，當前全體WTO成員的第一要務就是重申對多邊貿易體系的全力支持。

由于多哈回合談判對推動多邊貿易體系和世界經濟的發(fā)展至關重要，各主要談判方在談判破裂后雖然非常失望和不滿，卻都不言放棄，都表示要繼續(xù)努力，爭取早日達成最后協(xié)議。中國商務部長陳徳銘在最后一天的小型部長會議發(fā)言時也強調說，歷史還要前進，希望這次會議已經達成的成果能作為一份珍貴的遺產保留下來，為繼續(xù)探索多邊貿易體系的發(fā)展提供借鑒，并希望WTO成員能共同總結失敗的原因，從中汲取應有的教訓，以提高未來磋商的質量和效率。8月12日，拉米訪印與納特商討重開會談時，雙方都強調了盡快達成協(xié)議的重要性，拉米還樂觀地說多哈回合將仍然有可能在年內達成協(xié)議。

2.最后成功的關鍵

在迄今為止的談判中，各談判方都希望對方讓步，達成一個對等而公平的協(xié)議，并宣稱這是談判成功的關鍵。從談判的進展過程看，能夠從削減水平、削減方式、削減公式等方面的爭論進入到在敲定具體數(shù)字的收官階段，主要談判方確實都作出了各自的讓步。然而如前所述，在最后去掉方括號的收官階段，圍繞系數(shù)大小和比例高低，主要談判方特別是美國卻未能讓步到發(fā)展中國家滿意的程度。從今后的談判看，在進一步修改、完善現(xiàn)有談判案文的基礎上，如何在兩個大小不同的系數(shù)或兩個高低不同的比例之間確定一個體現(xiàn)各方利益的、各方都能夠接受的具體數(shù)字，最終去掉方括號，仍然不是一件輕而易舉的事情。如前所述，美國因國內政治因素的掣肘，每讓步到對自己有利的系數(shù)或比例之后，都一再說已經做出了最大的讓步，不能再讓步了。對此，印度不僅堅持自己的系數(shù)和比例，而且批評美國是為了國內幾十萬人的商業(yè)利益而談判，宣稱要不惜一切代價地捍衛(wèi)六億五千萬貧困農民的生存利益。8月12日，印度總理辛格在與巴西總體盧拉特電話會談時說，在印度的最低需求和多哈談判的提議之間有一條巨大的鴻溝，印度必須考慮6億農民的生計問題。可見，主要談判方特別是美國和印度在今后的談判中都不會輕易放棄自己的立場，如果搞得不好，談判也許還會再次破裂。

美國是世界第一經濟大國，在國際社會舉足輕重，對推進多邊貿易體系發(fā)展負有不可推卸的責任。因此，美國充分體諒其他主要談判方特別是印度的難處和利益，主動向中間數(shù)字或有利于發(fā)展中國家的數(shù)字讓步，從而促使其他主要談判方特別是印度讓步，就成為談判最后成功的關鍵。為此，國際社會特別是發(fā)展中國家應該共同努力，堅持多哈回合是發(fā)展回合的初衷，推動談判真正回到發(fā)展回合的軌道，力爭最后協(xié)議更多體現(xiàn)發(fā)展中國家的利益和要求，從而使新的國際貿易秩序和多邊貿易體系真正有利于發(fā)展中國家的發(fā)展。