對投資國外農村基礎設施經驗之談

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［摘要］本文在總結分析國外農村基礎設施建設投資管理成功經驗的基礎上，提出加強我國農村基礎設施投資管理的建議。

［關鍵詞］農村基礎設施；財政支持；經驗；投資；管理模式

1國外農村基礎設施建設投資管理模式

1.1歐美模式

北歐國家的農村基礎設施建設項目，政府都會做完善的前期規劃，并按照城鄉一體化建立健全農村公共財政制度，逐步加大對農村社區服務和經濟發展的政策傾斜，優先考慮水、電、垃圾處理、道路、通信等涉及民生的項目。對農業采取了各種補貼制度及優惠政策，例如，對農田水利基礎設施建設等加大財政扶持力度；對種糧農民和購置農業生產資料予以補貼；對農業產業化龍頭企業等提供稅收優惠。

法國政府的農業基礎設施建設主要包括水利工程和土壤改良、道路建設、農村用水用電、地區的大型整頓等。在水利工程和土壤改良方面，1951年政府正式通過法令，成立各種專業化的公私合營公司來承擔農田水利和土壤改良工程，由政府統籌管理。1955年又通過法令擴大公司范圍，吸收農業和工業部門都參與投資和管理，并允許銀行集團參與投資。在法國北部和東部沒有土地公司的地區，由市政府出面，在各市之間組成聯合公司來進行土壤改良工作，并為公司配備挖土機、推土機等必要的機器設備。此外，面向農業的專業金融機構，以較低利率向農民提供大量的優惠貸款，利息差由財政補貼。

1.2日韓模式

日本、韓國兩國在農村基礎設施建設過程中，有多種金融機構提供多樣化的金融服務，如日本的農協、農林漁業金融公庫，韓國的國家農業和農村開發銀行等，為農村基礎設施建設提供了貸款、擔保等服務，確保了金融需求。支持農村基礎設施建設的金融機構要發揮其應有的作用，始終離不開政府的支持，日韓兩國政府充分運用財政預算、財政貼息、財政補貼和財政投資等杠桿，向農村金融機構不斷注入資金。

日本的農田水利建設和管理是很復雜的。具體分為四部分：一是水利建設投資由國家、地方政府和農民共同負擔，由國家和地方政府負擔為主。二是水利工程的管理費用也是由國家、地方政府和農民共同負擔，但隨著工程隸屬關系的不同，各方負擔比例不同。三是在水利建設和管理中，注意農民的負擔能力。四是用法律手段收取農民應負擔的水利建設資金和管理費用。

日本的大型水利建設等項目主要靠中央財政的直接投資，但是一小部分同樣可以通過金融手段來對其提供支持。對農業基礎設施建設和農田基本建設給予支持的金融機構主要是農林漁業金融公庫(簡稱農林公庫)。農林公庫主要把資金用于改善農村環境、土地改良、建造農用設施、建設漁港等基礎設施的融資，還把資金用于農業改良資金的融資。農林公庫的貸款利率要比民間金融機構優惠，貸款的償還期限為10~45年不等。

韓國自1972年的“新村運動”后開始加強農村基礎設施建設，其內容幾乎涵蓋了農村社會和經濟發展的所有方面，包括修建鄉村用水及排水系統、擴大鄉村供電系統和通信網絡、改建村莊、興修田間排灌設施、支持農戶發展多種經營和非農生產等。新村運動始終以改造農村為核心，其資金來源于政府投資和鄉村集資。新農村基礎設施建設根據設施規模和功能的不同，主要采取“兩級政府兩級管理”、“政企分離”的建設管理體系。政府一般只負責監督，基礎設施項目的規劃、融資、建設、運營、管理由直屬的國有企業負責。

1.3以色列模式

以色列農業的成功得益于快速發展的社會經濟和技術變革，而農業合作運動和合作體系建設起了十分重要的作用。農業合作組織體系，使大家分享農業技術和農業發展經驗，對農村基礎設施建設給予充足的資金支持。對農業的扶助資金使用上，以色列從不直接發放給農戶，而是用于該項產業的服務體系建設，或者撥給合作組織，由該組織用于公共需要。政府還通過發放農業銀行貸款來支持水利工程建設，發明了滴灌、微灌、地下埋灌等世界先進灌溉技術。

2國外農村基礎設施建設投資管理的有益經驗

國外政府公共財政支持農業和農村發展，盡管某一時期支持的側重點不同，支持手段和力度存在差異，但仍有一些共同性的做法和經驗值得我國在下一步農村基礎設施建設中學習和借鑒。

2.1拓寬財政支農的范圍

對農業的財政支持是各國財政支出的重要內容，一方面重視農村基礎設施建設投資和農業科研、教育及技術推廣體系建設，另一方面重視財政對農業信貸和農業保險的支持，從而建立起了完整的政府對農業支持和保護體系。此外，政府財政還非常重視農村社會事業發展的投入。中國的新農村建設是涵蓋農村經濟、社會等多方面目標的發展戰略，公共財政支持新農村建設，既需要加強農業發展和農業結構調整的投入，以提高農民收入水平；同時需要加強農村社會事業發展的投入，改變農村教育、衛生、社會保障等長期發展滯后的現狀，從而逐步推進中國農村經濟社會的協調發展。

2.2加大公共財政支農力度

從國外的總體情況來看，多數國家對農業的財政投入總量可觀，而且結構合理，這是我國應該借鑒的經驗。1996—2000年，如果按WTO協議計算口徑，發達國家對農業的支持總量占當年農業總產值的比重達到30％~50％，巴基斯坦、泰國、印度、巴西等發展中國家約為10％~20％。按照相同的口徑，我國在這五年中的農業支持總量分別為1083億元、1267億元、826億元、1709億元、2200億元，占當年農業產值的比重分別為4.9％、5.3％、7.4％、7％、8.8％。與我國農業的重要地位和發展要求相比，政府對農業的支持總量仍是低水平的。

雖然國家財政支農資金逐年增加，但農村基礎設施建設投入總量仍然不足。自1978年開始，國家財政支農支出絕對總量逐年增加，但是，農業支出占財政支出的比重卻一直處于徘徊狀態，1998—2008年，除了1998年農業支出占財政支出的比例達10％以外，其余年份均在10%以下徘徊。與很多工業化國家相比，我國對農村基礎設施的投資水平也是較低的。

2.3農村基礎設施投資主體的多元化與政府投資的普遍化

發達國家農村基礎設施的主體包括政府、企業、農場主以及農業合作自治組織(比如協會)，就投資比例而言，企業和農場主的投資比重較大，這樣的投資結構符合“誰受益誰投資”的市場原則。

農村基礎設施屬于公共產品的范疇，政府應成為其供給的主體，政府投資不僅是農村基礎設施建設的重要資金來源，在建設資金籌措中還發揮著引導、鼓勵支持的作用，是各方投資參與農村建設的重要引導力量，兼有投資和調控的雙重作用。目前，對于農村基礎設施的投資，發達國家普遍采取了強勢的態度，比如加大政府直接投資比重。美、法、英等發達國家從20世紀60年代起，就不斷增加對農民住房、自來水、能源等生活基礎設施的投入，而日本政府對農村基本建設投入呈現出逐步遞增的局面，如1998年為10840億日元，2002年增至11510億日元。

2.4重視政策性金融機構的作用

日本在推動農村基礎設施建設過程中，充分發揮了政策性金融機構的作用，并且政府在這些機構成立初期提供資本金，還為他們提供利率優惠、擔保等一系列優惠措施來支持其發展。如日本的農林公庫為農村基礎設施建設提供優惠的中長期貸款，而且，為保證政策性金融機構的健康發展，一方面采取了不同的措施以確保其資金來源，另一方面通過立法對其給予支持和保障。但是，從我國實際情況看，政策性金融機構的業務范圍狹窄，在農村建設過程中，政府對金融機構的支持力度不夠，而且農村資金還大量從這些金融機構流失，加劇了農村資金的缺乏程度，導致一些支持農村基礎設施建設的政策無法實施。為此，我們要借鑒日本國家的做法，拓寬我國的政策性金融體系的業務范圍，加大支持力度，促進農村基礎設施建設的順利開展