中國國庫集中支付監管體制研討

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國庫集中支付監控體系是現代財政國庫管理體系的重要組成部分，它是緊緊圍繞財政國庫管理制度改革，以建立健全國庫集中支付監督制約機制為中心，通過法律法規、制度規范、運行系統和操作機制建設，加強國庫集中支付外部監督和內控管理，實現對財政資金運行全過程及其賬戶的監控管理，為進一步提高預算執行監控和分析水平，促進財政資金安全、規范和有效使用而進行的一系列財政國庫集中支付監控活動的有機整體。構建財政國庫集中支付監控體系是在財政國庫機構的推動下，多個預算和監督主體共同參與的一項系統工程。

一、國庫集中支付監控體系構建的核心框架

1、外部監督管理

外部監督管理主要是指財政部門對實施國庫集中支付制度改革的預算單位和銀行，在財政資金支付中的合法性、合規性和真實性問題，綜合運用多種核查方式，實行監控管理，主要有以下幾方面的內容。

(1)規范的工作程序。即在財政資金運行過程中，按照系統預警→人工監控→實時查詢→綜合核查→問題處理→信息披露→部門整改→跟蹤反饋的工作程序，完善財政資金支付事前審核、事中監控、事后跟蹤反饋的監控運行機制，實時對預算單位和銀行在財政資金支付過程中發生的違規或不規范操作問題，進行核查處理，防范和糾正預算執行偏差。

(2)明確的工作職責。即在財政資金運行過程中，以財政國庫支付機構為主體，借助現有的財政監督力量，或發揮社會中介機構的監督作用，加強對單位預算執行和銀行支付業務的監督控制。

(3)適度的信息披露。即在財政資金運行過程中，針對監控核查發現的違法違規或不規范行為，通過規范的程序及時向預算單位和銀行進行通報，提出處理意見和建議，同時向主管部門和財政部門及銀行進行通報，并擇機采取不同的方式適度向社會披露，促進預算單位和銀行加強內部管理。

(4)及時的跟蹤問效。即高度重視國庫集中支付違規問題的整改落實效果，以加強處理整改的規范性和有效性為切入點，依法處理違法違規行為，建立健全部門整改跟蹤問效機制，實現國庫監控和規范管理的雙向促進。

2、內部控制管理

內部控制管理主要是指財政部門、人行國庫、實施國庫集中支付改革的預算單位、銀行，通過內部控制制度、運行機制和操作方式的有效安排，規范財政資金支付過程的操作流程及運轉程序，防范和控制財政資金支付風險，保證財政資金安全、規范和有效使用，主要包括以下幾方面。

(1)制衡性的制度安排。國庫集中支付內控管理不僅指參與主體的自控，而且包括不同參與主體(財政部門、人行國庫、預算單位和銀行)之間的互控。構建國庫集中支付監控體系，一方面是要建立不同參與主體之間相互制衡的控制制度；另一方面則要建立不同參與主體內部崗位之間的內控管理制度。

(2)制衡性的業務控制。國庫集中支付內控管理的主體按照“有效性、全面性、及時性”的原則，建立制衡性的業務控制機制，要將內部控制覆蓋到國庫集中支付的各個環節。內控的建立和完善要跟上業務和形勢的需要，樹立“業務創新，內控先行”的思想。

(3)制衡性的系統支持。以財政國庫集中支付系統為基礎，充分運用資金信息的鉤稽關系，實現預算指標控制用款計劃，用款計劃控制撥款。這就要求加快財政國庫信息管理系統建設，一方面要完善國庫集中支付系統，考慮采購管理與支付管理相銜接的系統問題，同時為國庫現金流量預測與控制打下基礎；另一方面要逐步解決各個業務系統與國庫總賬系統的對接，實現工資、非稅、監控、執行分析、決算報表和內部控制等系統的集成工作。

1、稽核檢查

(1)稽核檢查的內容。一是依據相關規定，監督部門預算執行情況，重點檢查預算單位實際支出是否按預算項目和目級科目列支，是否與部門預算及追加預算所列的用途相符，是否有截留、挪用現象。二是對預算單位財政授權支付的資金流量、流向、會計處理及財政直接支付的會計處理等業務進行核查，并提出如何規范的處理意見。三是檢查預算單位國庫集中支付業務操作是否規范，具體包括用款計劃的申報、授權支付憑證的開具等，集中支付業務是否符合集中支付辦法和軟件要求，對不規范的操作及時進行糾正。四是檢查預算單位銀行賬戶的日常管理使用情況，重點是實行國庫集中支付后，預算單位從零余額賬戶向實戶轉款的審批手續是否完備及實際使用情況，預算單位通過零余額賬戶提取現金的數量及其管理使用情況。五是研究建立部門預算執行監督制約機制，對部門預算執行及國庫集中支付運行中發現的問題以書面形式及時向領導匯報，并提出改進意見和建議。六是會同有關部門，對銀行承辦國庫集中支付業務情況進行檢查并量化考核評價，提出獎懲建議。

(2)稽核檢查的方式。財政國庫支付業務稽核檢查采取日常稽核檢查與專項稽核檢查相結合，網上實時監控與實地稽核檢查相結合，事前審核與事中監控、事后檢查相結合的方式。一是在國庫集中支付網上跟蹤單位支出與預算執行進度，發現異常支出，以書面形式及時向領導匯報，必要時對預算單位實施實地檢查。二是聽取有關國庫集中支付業務的情況匯報，查看為開展國庫集中支付業務的設備配置情況以及系統運行及具體業務操作情況。三是抽查相關的財務報表、會計憑證、會計賬簿等財務工作文件以及相關資料。四是向有關部門及銀行調查了解被稽核檢查單位的財政資金管理使用情況。五是在集中支付網上跟蹤國庫集中支付執行機構內部各個支付環節的運行和操作情況，逐日檢查核實執行機構內部有關業務處理的憑證、資料，發現問題及時糾正。六是檢查國庫集中支付執行機構相關支付憑證、票據的使用、發放、保管和繳銷情況，消除管理中存在的安全隱患。七是檢查銀行在辦理支付業務過程中該按文件要求辦的是否按文件辦，該財政審批的是否經過審批，該控制的是否控制到位，該相互核查的是否堅持得好。

2、監測預警

(1)監測機制和監測手段。建立監測機制實際上是為實施集中支付監控提供一個方法、規則以及實施監控的角色(人)，通過這個方法和規則去發現各種非常規和不正常的信息，并通過相應的監控手段予以預警和防范。

在監測機制提供方法和規則的基礎上，要建立與之相應的監控手段，使系統能夠及時準確地發現非正常信息和操作，并及時反饋給系統的預警體系。這個手段實際上是利用監控系統軟件本身提供的手段去挖掘需要監控對象的數據和信息，監測手段實際上是多種獲取數據和信息的技術途徑。

(2)智能預警。通過智能預警可以對下幾個方面予以監控:一是建立預算單位保留賬戶的明細，并予以控制，在保留賬戶劃款時發生的情況；二是對一次性支出大于該單位的基本支出的月平均水平的情況；三是控制項目支出的進度和用途；四是對資金額度的預警機制。

3、風險控制

(1)財政部門內部風險控制。應根據國庫集中支付業務的相關流程和崗位設置，建立嚴密制約、互相牽制、互為監督的財政支付內部控制制度，健全財政資金授權支付和直接支付的事前防范、事中監控、事后處理機制。同時，財政部門要加強對國庫集中支付業務銀行的監督，建立銀行考評機制，督促其在做好服務的同時規范執行國庫集中支付業務，嚴格執行內控制度，把好資金關，保障國庫資金支付的安全。

(2)預算單位和銀行風險控制。預算單位應將原集中核算時取消的會計機構進行恢復，積極實施單位會計主體的職責。銀行應加強國庫集中支付相關業務培訓，盡快解決資金支付把關不嚴、與財政和人行相關信息不暢的弊端，規范和完善財政資金支付的操作流程。

(3)人行和審計部門的風險控制。人行要加強對銀行國庫支付業務的考核監督。審計部門要根據國庫集中支付改革的新情況、新發展進一步加強對財政部門和預算單位的預算執行情況的審計檢查，促進政府部門和預算單位依法履行職責，高效合理使用財政資金。

三、國庫集中支付監控體系構建的保障措施

1、構建國庫集中支付監控體系的法律保障

一是完善現行預算法規，盡快完成《預算法》的修訂工作，并著手研究和起草《財政預算法案》；二是完善國庫集中支付的相關制度，將有關制度管理辦法上升為行政法規。

2、構建國庫集中支付監控體系的制度保障

一是深化部門預算改革，保證預算嚴格執行和財政資金有效使用；二是加快改革政府收支分類體系，全面、完整地反映政府所有收支活動；三是深化國庫管理制度改革，探索預算執行與預算編制相互制衡的有效方式和途徑；四是完善政府采購監管制度，加強采購資金管理；五是改革現行總預算會計制度，探索建立政府會計制度；六是建立預算支出績效評價制度，對公共支出實行績效考評。

3、構建國庫集中支付監控體系的技術保障

建立完善以實時性、智能性、復合性為主要特點的國庫集中支付監控系統，實現對財政資金活動全過程跟蹤監控。一是建立國庫集中支付監控技術平臺，實時查詢和存儲財政資金支付信息；二是建立國庫支付數據采集通用平臺，完善系統預警規則；三是建立科學的監控指標和圖表體系，強化綜合分析功能，揭示潛在問題，提高系統監控的復合性；四是建立系統故障應急處理機制，加強系統運行常態管理，提高系統監控的安全性。

4、構建國庫集中支付監控體系的操作保障

一是要完善用款計劃編報管理；二是要加強監控管理，及時發現和糾正違規問題；三是要完善綜合核查方式，加大違規處罰力度；四是要通報監控核查情況，建立信息披露機制；五是要完善部門整改程序和方式，建立部門整改跟蹤問效機制；六是要建立規范便利渠道，高效處理投訴事宜。