國內當前財政預算管理存在的缺陷及對策

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2008年北京奧運會的成功舉辦帶來巨大的效益，但是在恢弘的鳥巢與絢麗的開幕式背后卻暗藏著政府的巨大投入。而且同樣備受爭議的新國家大劇院與新中央電視臺大樓等中央政府的大手筆以及各地層出不窮的形象工程問題，我國公共財政體制的缺陷越來越明顯。讓普通納稅人參與到公共財政制定過程越來越受到重視。

“納稅人的錢政府怎么用？”這是一個在國家走向民主與法制過程中必須回答的問題，而要回答這一問題，必須公開政府預算的制定和實施，財政的透明度是社會民主中公眾知情權和政府信息披露制度的重要組成部分。自2004年國家審計署審計報告披露各種擠占挪用財政資金的惡性事件以來，我國現行財政體制諸多不完善之處逐漸暴露出來，如《2007年度中央預算執行審計報告》指出由于項目庫不夠完善，財政部批復的32個部門在2007年預算中，仍有385.41億元項目支出預算年初未落實到具體的項目和單位，占這些部門財政撥款項目支出預算的42.8%。在有關部門49項法律和行政法規尚未作出明確規定的情況下，財政部、發改委將其行政許可收費編入行政事業性收費項目目錄，當年共收費40.75億元。盡管經濟迅猛發展、財政收入快速提高但是政府的財政賬單卻存在問題。

財政體制缺陷的根源

在推進我國市場經濟體制的全面建設過程中“公共性財政”上升為政府的本質特征，社會治理結構表現為公眾與政府之間形成了一種委托-關系，政府主要承擔公共受托責任。現代管理學指出只要存在委托關系就不可避免地出現道德風險，全體納稅人將一部分私人權利讓渡給政府，政府利用這種權利履行公共職能。一旦委托關系確立由于雙方信息的不對稱就不可避免道德風險問題的發生，因而完全消除政府部門違背納稅人意愿的行為是不可能的，為了提高公共政策的有效性，與其刻意追求政府部門與公眾利益目標的一致性，不如盡力防范道德風險的發生，降低道德風險的程度。因此，消滅道德風險所產生的根源—委托人人之間的信息不對稱至關重要。這正是本文要研究我國財政預算執行透明度問題的原因所在。

根據IMF（國際貨幣基金組織）關于政策透明度的要求和國際經驗，政策透明化對實現一國財政體制的完善，提高政府公共治理的效率至關重要，但在2002年IMF（國際貨幣基金組織）公布的對35個國家財政信息透明度指數排名中我國居最后一位。這說明過低的信息透明度已經成為提高政府公共治理效率的主要障礙。與此同時，透明的政府財政信息也是降低經濟決策成本和市場交易費用的關鍵。而作為一國財政信息最主要載體的財政預算在編制、審議、執行以及監督過程中是否公開透明是衡量財政體制是否健全的重要指標。因此，筆者從分析我國的財政預算信息透明化的缺陷入手，探討提高財政效率的方法。

我國現行預算體制在公開財政信息上的弊端

（一）缺乏財政信息公開的動力

西方發達國家自19世紀以來一直將“控制取向”作為財政預算制定的基本原則，所謂“控制取向”就是嚴格控制各個部門對資金的使用來實現公共責任，是一種對預算投入的謹慎態度。反觀我國目前現行的財政體制，財政部集預算編制、執行于一身，同時其他部委如發改委、教育部等也享有部分的預算編制權利，而作為預算審核、批準、監督機構的人民代表大會又缺乏實際的審核、監督功能使得一個預算質疑、解惑、監督的程序機制嚴重缺失。而審計部門由于缺乏強制懲戒手段和問責機制使得已經發現的問題不了了之，這使得財政預算實際上是根據中央政府的偏好為依據制定的，缺乏對預算投入合理性的要求使得財政信息的公開失去動力。

（二）財政透明缺少法律保障

為確保財政信息的公開透明紛紛建立了相關法律，像美國1966年制定的《信息公開法》和1976年的《陽光下的政府法》。日本也宣布了作用相似的《納稅者權利宣言》。這些法律的出臺使得各國政府在財政信息的公開上有章可循，極大提高了各國納稅人的維權意識。而我國的財政法制尚不完善，缺乏配套的法制來保障財政透明化，影響財政信息公開程序的規范性在客觀上造成了財政信息公開過程中的隨意性。表1中所列的評價我們可以看到我國在財政透明化方面的差距十分明顯。

（三）政府預算決策過程公開性差且公開的財政信息質量差

政府與納稅人在獲得信息上的嚴重不平等是我國財政體制產生問題的根源。根據IMF制定的《財政透明度守則手冊》，需披露財政信息的范圍是所有以履行政府職能為主要活動的機構，其范圍應包括所有中央政府單位和次級單位，預算外資金以及所有主要提供非市場性服務以及由政府單位控制并提供資金來源的非盈利機構。而在披露內容上，預算應具體包括預算管理體制、預算分配政策、預算編制程序等預算管理制度，以及預算收支安排、預算執行、預算調整和決算等預算管理信息。在此基礎上，重點公開政府預算、部門預算、預算執行以及財政轉移支付等內容。而我國現行的預算報告雖然列舉了收入總額、支出總額、主要收入和支出項目和實際完成情況，但沒有列出上一年的相關數據，由于缺少財政收支的經濟模型作依據預算報告沒有之后年度的預測數據，大量的統計數據、報告和分析以內部文件形式出現而沒有公開，極大削弱了財政信息公開性。

（四）財政預算編制審議過程的嚴謹性弱

發達國家的預算編制體系有著嚴格的法律約束和時間限制，在審慎原則的指導下預算報告的編制和審議得到了大量的時間和技術支持。雖然我國《預算法》有明文規定，財政年度從1月1日至12月31日，但是對預算的編制、資金的劃撥等時間安排缺乏嚴格的制約，因而我國的預算制定沒有充分的時間與資金做嚴格經濟預測，預算報告也就常常建立在粗糙的基礎上。這在根本上削弱了預算報告的信息披露價值。而普通納稅人更是很難接觸到中央及地方各級政府的預算報告了。傳播渠道有限成為納稅人獲取財政信息的又一障礙。

預算體制透明化的政策建議

（一）強化財政信息公開理念并深化行政體制改革

首先在理念上應強化“執政為民”的民本位思想，將公共財政體制改革提到議事日程上，通過將立法權與行政權分離建立一個相互制衡的財政體制。關鍵是要在人大與政府之間、政府財政部門與其他部門之間、在財政部門內部門之間重新配置預算管理權限。使得預算編制、執行和監督機構相互制衡。具體來說一方面政府內部建立行政控制，即將財政部門轉變成真正意義的“核心預算機構”，另一方面由人大從外部對政府預算施加政治控制，增加其在預算編制過程中的話語權，如延長預算審議時間和方式。較可行的方法是每年12月將預算編制草案報送人大常委會，這樣到3月份人大會議的時候將有近3個月的審議期，期間可有人大專門的預算監督部門對預算各細節進行審議并與編制部門進行更有效的溝通，同時逐步建設預算編制草案的信息公開論壇網站，進一步加強預算編制的透明度以及政府的公信度。

（二）建立預算制定程序性規定

建立預算制定程序性規定主要體現為重視民主機制，確保預算編制的科學性。在預算編制過程中給予足夠的時間與經費支持，建立連續可靠的經濟數據庫、引入合理完善的經濟模型對既往數據進行科學分析，同時對未來經濟數據做盡可能準確的預測。預算的編制體系方面也應該做相應調整，全面落實政府收支分類體系改革，規范收入分類、支出功能分類和支出經濟分類，完善預算編制技術。

（三）強化預算執行力度并增強審計部門的預算糾錯能力

首先完善現有相關預算法規，強調法律效力，建立一套嚴格執行的預算程序。其次要細化法制建設，避免法律法規制定時的空泛和模糊。最后要建立嚴格的問責制度，建立有效的懲戒機制，維護預算的嚴肅性。只有這樣做才能使已經公開的財政信息不失真，而政府部門在嚴格的法律約束下可以減少權利尋租空間。提高行政效率增加納稅人福利。

總之，消除政府與納稅人雙方的信息不對稱還有很長的路要走，不僅需要政府執政理念的更新和行政制度的創新，還需要全社會的共同努力。社會和諧要有效地促進社會經濟事業的全面發展，要貫徹以民為本的執政理念，公開透明的政府將是必要的保證。