防控地方債務風險的策略

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一、烏魯木齊市政府債務形成原因

1.支出壓力

近幾年,市委、市政府堅決貫徹國家擴大內需的一系列方針政策,加快、加大城市基礎設施建設力度,一大批市政、公用基礎設施項目先后建成并投入使用,城市功能逐步完善,投資環境發生了巨大的改觀,綜合經濟實力顯著增強同時也拉動了我市GDP和固定資產投資的快速增長烏魯木齊市作為新疆的首府、我國西部的中心城市之一和向西開放的橋頭堡,其幅射亞歐的窗口作用和帶動區域經濟發展的龍頭地位將更加突出由此進入社會較快發展的歷史時期,人民群眾日益提高的物質文化生活對政府提供公共產品和公共服務提出了越來越高的要求地方政府債務比重最大的籌資方式由于歷年債務余額滾存加上近年來新增債務膨脹,烏魯木齊市的政府債務負擔也極為沉重

2.債務管理政策的效力受到局限

(1)近年來各項改革力度不斷加大,特別社會保障體制改革、糧食體制改革、農村稅費改革等重大改革,加上地方政府經濟建設投入要求的增加,地方財政支出增長速度大大超過收入增長速度,支撐經濟運行的財力匱乏

(2)加快國有企業改革進程同社會保障體系的建立不配套,加快國有企業改革步伐必然面臨著企業職工社會保障社會化的問題,目前,我市國有企業改革雖然基本結束,但自治區國有企業改革逐漸深化,而社會保障體系則剛剛建立,尚待完善,由此產生的原改制中拖欠企業離退休人員工資、下崗失業人員救濟金等社會保障資金所形成的債務加劇了地方政府債務膨脹的趨勢

(3)舉債項目各環節管理不到位,造成投資規模不斷擴大,增加了財政支出負擔表現在:項目超概算情況嚴重,加大財政資金壓力

(4)由于沒有建立借債舉債信息披露和監督機制,對于否應該舉債沒有相應的評估機制,導致部門隨意舉債的現象時有發生,債務規模不斷膨脹

二、控制烏魯木齊市地方政府債務風險的對策及建議

1.加大財政對政府融資的集中統管力度

建立地方政府償債機制政府在清理現有債務的基礎上明確界定必須由政府負擔的債務按照“誰舉債、誰償還”的原則,確定償債責任單位,明確財政部門在同級政府債務管理中的牽頭作用,實行由財政部門為主,各職能部門共同參與的政府債務管理體制財政部門根據地方經濟和社會發展的狀況、財政收支、各職能部門提供的項目可行性方案,確定短期籌資方案、還款計劃以及地方政府中長期融資規模、償債期限等并定期對已有的政府債務進行分析和督促,確保政府債務按時償還

2.逐步建立各項政府債務監控、預警機制

(1)建立和完善動態的地方政府債務信息系統

①建立能合理反映地方政府負債的風險指標體系對地方政府債務進行定期統計和動態監控,隨時把握本級政府和下級政府的債務規模、債務結構和風險狀況通過對債務依存度、負債率、償債率等指標動態分析和評估,將已經發生的各類債務風險通過一定的技術手段呈現出來,從而增加地方政府債務風險的透明度債務信息的充分披露債務監控得以有效實施的重要保障

②建議在“金財工程”框架內加緊研究開發政府債務統計系統,將政府債務統計作為年度常規任務明確起來完善分地區、分級次、分種類、分項目的專項統計制度,進一步規范統計行為、提高統計效率

③推動試編政府債務預算的嘗試在摸清底數的基礎上,編制政府債務余額、新增債務、年度還債等政府債務預算,為政府決策及社會公眾提供綜合、完整的信息對直接顯性債務,應根據債務的數量和期限,制定中長期償還計劃,并建立相應的償債基金;對直接隱性債務,應預測未來各年度的支出缺口,制定彌補支出缺口計劃;對或有顯性債務,應堅持“誰借誰還”的原則,清償債務,必要時可用法律手段進行追討;對或有隱性債務,應加強管理,盡可能在經濟、社會領域“就地”化解;對無法追討的或有顯性債務和無法“就地”化解的或有隱性債務,應納入直接顯性債務進行清償以此,逐步將隱形債務顯性化、或有債務明晰化,減少動態反映地方政府債務的復雜程度

(2)規定債務形成程序,控制新增債務風險

①建立“借用還”與“權責利”相統一的債務管理體制,建立舉債評審、償債責任追究、償債準備金制度通過編制政府債務預算,把債務預算納入復式預算,提高地方政府債務管理能力,從制度上防范地方政府債務風險

②增加債務總規模的剛性限制以控制地方政府債務風險

(3)提出債務結構調整原則以控制地方政府債務風險

①明確地方政府債務結構,分清責任將各類地方政府債務按照債務來源劃分為以下四類:由中央政府或上級地方政府轉貸形成的債務,地方政府應當做好資金使用監控、償還責任劃分等工作地方政府自行舉借或授權所屬部門舉借的債務資金其形成的債務即為烏魯木齊市地方政府債務,地方政府應當切實履行債務風險管理的職能,并接受上級政府的監督、指導

②劃分償還期限和資金用途,分清輕重緩急償還期限往往由資金用途決定的政府舉借債務獲得的資金,通常用于基礎設施建設支出、經常性支出、應急支出等三個方面參照國內商業銀行對貸款期限的劃分,可以對地方政府貸款按照期限劃分為三類:第一,長期債務,償還期限在五年以上(不含五年)的債務第二,中期債務,償還期限為一年以上,五年以下(含五年)的債務第三,短期債務,償還期限為一年以內(含一年)的債務長期債務一般為了籌集基礎設施建設成本等資本性支出資金這些項目建設周期長,收益慢,因此客觀要求具有足夠長的還款周期,否則就會加重地方政府的現期財政負擔,這部分債務占債務總規模的合理比例應該比較大的,一般應大于80%短期債務一般用于政府經常性支出和應急支出,只能用于年度內周期性短收的情況,一般不能用于彌補財政赤字,短期債務比例應當非常低中期債務介于長期債務和短期債務之間,其比例也應當介于長期債務與短期債務之間

3.加強政府性投資項目的管理

(1)結合財政績效評價,合理確定投資范圍

按照“量力而行、盡力而為”的理財原則,同時結合財政支出績效評價,合理確定財政投資范圍,政府重點支持關系國計民生,對我市未來經濟或社會事業發展、可持續發展有重大影響的建設項目

(2)編制基本建設預算和政府性債務收支計劃,加大建設項目財政跟蹤評審力度

①根據建設需要和承受能力應在編制年度政府性投入基本建設預算的基礎上,根據資金的缺口編制統一的地方政府性債務收支計劃,明確政府性負債建設項目,投資、規模和償還本息等計劃,也便于負債資金在各項目間的統籌調度

②全面實行財政跟蹤評審制建立嚴格的政府債務監督檢查機制對政府債務項目,相關職能部門要實行跟蹤評審和重點評審相結合,及時發現問題,督促項目單位整改到位對政府重大舉債項目,要委派財務總監或財政專管員,對舉債項目的財務活動進行全程監管實施財政跟蹤評審制,邊建設邊評審,既能節約資金又能在一定程度上預防超概算現象審計部門要加強對政府債務資金使用情況和償債計劃落實情況的年度審計項目竣工后,必須進行竣工審計將政府及其所屬部門的政府債務狀況列入領導干部經濟責任審計范圍,公開審計結果

(3)加強基本建設的過程管理,強化基建預算執行力

把好項目建設立項關、預算審核關、建設資金支付審核關、建設項目竣工決算關依托信息技術手段,建立政府性投資項目庫,對項目實行跟蹤管理