城市經濟圈建立行為選擇

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在現代經濟條件下，城市作為科技、資本、人力資源高地，已成為人類經濟活動的主要場所。城市化水平是一個國家經濟發展水平的重要指標，也是一個地區地方經濟發展的主要引擎。城市化和工業化相輔相成，城市化必然要求加速推進工業化，也會帶動工業化發展，為工業化提供勞動力、物流、市場等資源；工業化反過來也會極大促進城市化建設和發展，強大的城市化必然建立在強大工業化基礎之上，工業化帶來城市的發展和繁榮。城市化建設是一個整體的系統工程，工業化是其強大的推動力，還有教育提供的人才支撐和服務、交通、能源等相關產業發展帶來的規模效應和推動力。處于西部內陸的貴州銅仁地區經濟發展水平滯后，城市化和工業化發展水平極低，就工業化來說，基本處于工業化前期甚至前工業化階段。“工業化不是工業的發展，而是整個經濟的發展”，“工業化也是產業化、非農化、城市化。”[1]因此，推進銅仁市城市化發展，必須進行銅仁城鎮化與工業化互動發展。而處于西部地區又相對落后的銅仁，在城市化和工業化的互動發展中，政府的推進作用較發達地區更不可忽視。如何發揮政府在城市化進程中的積極作用，又避免計劃經濟下的直接干預，這是銅仁市城市經濟圈建設中一個值得研究的問題。

一、銅仁城市經濟圈建設中地方政府作用分析

按照經濟學家戈特曼（JeanGottmann）的“城市經濟圈”理論，城市經濟圈是由一到兩個大城市或特大城市作為一定行政區域的核心，輻射并帶動周邊范圍內一批中小城市，連接成為有一定影響力、競爭力的區域城市群或城市經濟圈。政府行為即是政府依法行使行政管理的職能，保證政府管理職能的充分發揮和行使，達到作用于社會的目的。政府的對內職能主要體現在政治、經濟、文化和社會等方面的職能，黨的十六大把政府職能歸結為四項內容：經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。在西部銅仁這種落后地區，發展經濟仍應是政府首要職能，城市化能有力助推經濟做大做強，形成規模效應和聚集效應，是帶動經濟社會發展的有力引擎。

（一）銅仁城市經濟圈建設現狀

銅仁市地處貴州東北部，武陵山脈由西向東橫貫全區，管轄十縣市區，以武陵山主峰梵凈山為界，以西為石阡、印江、思南、德江、沿河五縣，習慣稱西五縣；以東為玉屏、萬山區、碧江區、江口、松桃五縣市區，習慣稱東五縣。銅仁市東連湖南懷化市和湘西自治州，北接渝東南地區（主要包括秀山、酉陽、彭水等地），西接本省遵義市，南部與黔東南自治州相連。銅仁市與渝東南地區、湖北恩施自治州、湖南懷化市、湘西自治州、張家界市同屬中國武陵山區。武陵山區是一個面積近10萬平方公里的區域，人口2000多萬人，其中聚集著30多個少數民族，總人口約計1100多萬，是典型的跨省界老少邊窮連片區，是全國18個集中連片貧困區和全國最不發達的區域之一，是西部開發最前沿、西部中部結合部。在武陵山區各地州市中，銅仁市深處武陵腹地，經濟文化相對比較落后，交通相對閉塞，自然稟賦相對較差，是貴州乃至整個武陵山區“欠發達、欠開發”程度最深的地區。首先就交通來看，銅仁市區位優勢不明顯。在2000年之前，整個銅仁市沒有一條高速公路和鐵路橫穿全境，也沒有空運，幾乎是一個三不通的地方，出行極不方便；其次就銅仁自然稟賦來看，銅仁全境喀斯特地貌非常明顯，萬山林立，土地貧瘠，大多不可開發，利用價值不高，山高路陡，尤其是西五縣，地勢險要，偏僻閉塞。截至2010年，銅仁市城鎮化率為30.1%，還處在城鎮化的起始階段，全區95%的人口分布在農村。[2]貴州2010年的GDP是4500多億元，而廣東2010年GDP超過4.5萬億元，貴州的國民生產總值不及廣東一個零頭，所占比例還不到全國總產值的2%，與貴州省其他經濟發達地區相比，銅仁的情況更加不好。再看產業結構，2009年，銅仁第一產業占32.8%，第二產業占26%，第三產業占41%，第一產業明顯高于第二產業；黔東南第一產業占24.2%，第二產業占30.3%，第三產業占45.6%；遵義第一產業占15.8%，第二產業占40%，第三產業占44.2%。湘西自治州第一產業占16.5%，第二產業占40%，第三產業占43.5%。[3]從經濟結構來看，銅仁市農業占據主導地位，工業化和城鎮化水平較低。最重要的是這種貧窮落后、偏僻閉塞、尤其是惡劣的自然條件帶來了人的觀念的落后，而這些又進一步成為其他一切落后的根源。銅仁全市是山的王國，尤以巍巍武陵大山綿延起伏，橫亙其中，又以不可開發的喀斯特地貌居多。在人類生存的自然環境中，大山的生存環境與平原、丘陵、江河湖海等環境都有明顯不同，山更容易成為區域交往的一種阻隔，帶來交通不便的自然狀況。當然，銅仁的發展也有一些后發和比較優勢，相對來說，銅仁確實是一塊未開發的凈土，一塊處女地，因此，自然生態優勢明顯，有梵凈山、九龍洞、苗王城等豐富的旅游資源。推進銅仁市城市化建設必須充分考慮本地實際情況，尤其是政府行為的選擇必須充分考慮和尊重地方實情，結合銅仁市的實際進行發展戰略選擇。

（二）銅仁城市經濟圈建設中政府作用分析

政府在城市化建設和發展中的作用主要表現在宏觀調控、合理規劃、招商引資、產業布局、調整經濟結構、進行基礎設施建設等方面，加速工業化進程，深入實施城鎮化帶動戰略，為城市化發展提供良好環境。城市化建設尤其離不開政府的宏觀指導作用、利益協調作用和彌補市場缺陷的作用。在市場經濟成熟的國家，城市圈的形成和發展主要靠市場驅動，而在我國，尤其是在西部銅仁這種落后地區，由于經濟社會發展水平和市場化程度還不夠高，市場仍不是推動城市圈發展的主要動力，經濟圈域的形成和發展更多地還是依賴于政府作為，以促進圈域經濟形成。城市經濟圈（帶）發展到一定階段，必然要突破行政區劃限制，打破區劃壁壘，由地方分割走向整合。因此，政府協調在城市經濟圈建設中具有極其重要的作用。但政府間的協調是區域公共管理一個永久性且極其復雜的難題，在城市經濟圈建設中，政府間的協調主要通過制定城市圈政策和制度創新等來解決，這主要依靠政府的戰略規劃來實現。在銅仁城市經濟圈建設過程中，政府應在全市發展功能分布和銅仁城市經濟圈建設的宏觀規劃和戰略引導方面發揮重要作用，為銅仁加快工業化和城鎮化找準定位，做好規劃，繪好藍圖。城市化建設關涉到各城際間的協調、合作與競爭，市場在城市經濟圈建設中發揮自發調節作用，促進城市各要素自由流動，但城際之間的政府協調更多地需要政府發揮其宏觀調控作用，必須充分認識到政府行為在中國城市化建設尤其是西部城市經濟圈建設中彌補市場缺陷的一面。銅仁市委、市政府基于深刻調研和理性分析，就銅仁市經濟功能布局劃分，在“十一五”末提出了構建“兩帶兩圈”產業體系的思路，并作為“十二五”時期的主要發展戰略，這是符合銅仁實情和銅仁經濟發展規律的正確規劃和發展戰略。烏江流經銅仁西部五縣，在銅仁市轄區共計240余公里流程，經沿河流入涪陵注入長江，烏江流域資源豐富，是工農業富集區，具有航運、旅游、水電等巨大開發潛力，因此，在西五縣提出以烏江為依托，構建“烏江特色產業經濟帶”的發展戰略，必將加快烏江沿岸的石阡、印江、思南、德江、沿河城市化建設，輻射帶動全流域發展。銅仁東五縣，處在武陵山向湘西丘陵地帶過渡段，地勢趨于緩和，基礎相對較好，從玉屏縣城出發，到大龍，經銅仁市區，到松桃，是一條湘黔邊界地帶，宜構建玉銅松工業經濟帶。銅仁市區是全市的政治、經濟和文化中心，宜以銅仁市區為中心，建設銅仁城市經濟圈。梵凈山旅游資源豐富，適宜建設梵凈山旅游文化經濟圈。構建“兩帶兩圈”產業體系正是政府在銅仁市城市經濟圈建設中戰略規劃和引導作用的充分體現，必將極大推動銅仁地區經濟社會發展和銅仁城市經濟圈建設。

二、銅仁城市經濟圈建設中政府行為存在的問題

（一）政府與市場的關系難以理清，政府定位存在不準確

銅仁城市經濟圈建設，政府和市場的關系還存在一定的錯位、越位和缺位現象，且存在定位不準的情況。政府作用機制這把雙刃劍的負面效應有時候會在銅仁城市經濟圈的建設中表現出來，違背市場規律、簡單行政命令疊加的情況曾有發生。圈域共同市場和利益分配都沒有得到很好整合和發揮；城市的聚集機制沒有真正建立起來，沒有形成聚集效益；城市經濟圈的發展存在盲目性，各自為政，規模效益沒有得到很好發揮；不顧銅仁特殊的區域實情，盲目照搬發達地方城市經濟圈建設模式。穩定的經濟發展環境難以形成，城市市場的功能力量不足，城市有序和良性發展還沒有形成。政府提供公共物品的職能在銅仁城市經濟圈中沒有得到很好發揮，城市基礎設施建設跟不上。政府提供公共服務的水平還需要進一步提高，包括環境保護、城市規劃、市容美化、社會福利的提供等。政策與制度的保障是城市圈建設的重要軟環境，政府在銅仁城市經濟圈發展的軟環境方面存在制度和政策供給不足和缺陷。在銅仁城市經濟圈的建設中，區域協作機制、城市圈共贏合作機制還沒有建立起來。

（二）政府協調難以發揮最佳效應

政府協調是城市經濟圈建設中一個很難解決又至關重要的行政管理問題。尤其是在西部落后地區的城市經濟圈建設中，行政唯上理念、計劃經濟理念、地方利益理念更加嚴重，為經濟圈建設地方協調帶來更大難度。銅仁的城市經濟圈建設，圈內城際利益協調就存在一些問題。銅仁全市交通閉塞，高山林立，喀斯特地貌明顯，石漠化和荒漠化成片存在，在這種特殊的自然環境、地理環境和人文環境下，進行銅仁城市化建設，面臨諸多難題。銅仁市區從地理位置來看并不太好，沒有處在全市轄區的中心，而是偏安一隅，在整個轄區的東南角。但銅仁市區作為市政府所在地，在銅仁市委和市政府提出的銅仁城市經濟圈發展戰略中，銅仁市區無疑是建設銅仁城市圈的首選中心城市。但隨之而來，玉屏雖然是銅仁市下轄的一個縣，但交通優勢比銅仁市區更明顯，長昆高鐵、湘黔鐵路、株六復線、320國道、滬昆高速都過境玉屏，因此玉屏也有要發展成為中心城市的愿望；而思南作為銅仁市下轄的一個縣，雖然沒有交通優勢，卻是曾經的思州府所在地，而且正處于整個銅仁市版圖的中心位置，思南提出建立銅仁市次中心的發展戰略；江口縣是梵凈山主峰所在地，山體主要分布在江口，建設梵凈山旅游文化經濟圈，江口無疑是這一圈域的中心；處于黔東北的德江縣，因國家和省的“十二五”規劃有杭州過德江到瑞麗國家高速公路、榕江過德江到酉陽省級高速公路、德江到習水省級高速公路，鄭州至河口高鐵、昭通至吉首鐵路、重慶經德江到廣州快速鐵路、都勻至黔江鐵路過境，德江正著力打造黔東北交通樞紐城市和區域性中心城市。因此，銅仁市因為特殊的區情，在城市化建設中存在一定的沖突，定位存在摩擦等。必須在銅仁主城區、玉屏縣、思南縣、江口縣和德江縣這些城市發展中找準各自的定位，即全區中心城市和次中心城市、旅游文化中心、商貿中心、物流中心、工業中心的定位，強化政府城市引導職能角色，形成整個銅仁市城市經濟圈建設分布合理、各具特色、協調發展的城鎮體系骨架，避免城鎮化發展中產業雷同和城市雷同，互相沖突，最后難以形成輻射和帶動效應。

三、銅仁城市經濟圈建設中地方政府行為選擇

（一）理清政府職能，充分發揮政府協調效應，建成層級合理的城鎮體系

政府找準定位，這是實現城市化健康有序發展的要求，特別是城市化發展到一定水平，更應充分發揮市場的力量，也就更要理順政府和市場的關系，政府的定位主要體現在宏觀指導上，理清政府職能，使政府的職能得到理性而充分發揮，做到職責清晰，權責明確。政府的調控和協調應樹立城市圈城際間共贏理念和確立“協同發展”的哲學思維，以建立區域一體化作為政府經濟發展的戰略目標，將局部的對立變成更大空間的共存，尋求“共贏”，這是城市經濟圈建設中的科學發展理念，是實現城市協調、可持續發展和建立功能分布齊全、層級合理的城鎮體系的需要。[4]各城市間要揚長避短，發揮各自優勢，形成合理功能分工，避免產業結構雷同，進行跨行政區劃的整合和各種要素的整合，以取得區域整體發展的最大效益。[5]尤其在西部落后地區建設城市經濟圈，要強力打破“行政區經濟”，促進各城市間的協調，促進城市圈內各功能區之間的協調。銅仁城市經濟圈建設，因其區域和自然條件的特殊性，屬于政府引導下的培育型城市圈，經濟發展水平較低，城市聚集和規模效應較難形成和難以發揮帶動優勢，城市的輻射和拉力都非常脆弱，這就更需要政府找準定位，充分發揮政府的統籌和協調效應，促進城市經濟圈發展。

（二）銅仁城市經濟圈發展的具體策略探討

銅仁全市的城鎮化發展正當其時：一是貴州省委省政府提出了全省城鎮化和工業化的發展戰略；二是銅仁在跨入新世紀的十年，正好是西部開發的第一個十年，隨著銅仁交通、旅游等一批基礎設施的完善，銅仁加快城鎮化和工業化建設，具備了較好的發展基礎；三是西部開發新十年帶來的發展機遇，在這十年里，國家將武陵山老少邊窮地區連片開發，成立武陵山經濟協作區，進行重點扶貧開發。

1．銅仁“兩帶兩圈”戰略構想分析銅仁全市的城鎮化發展應以“十一五”末銅仁市委、市政府制定的“兩帶兩圈”發展戰略為指導，實現新跨越，促進全市城鎮化和工業化的發展。具體來說，銅仁西五縣應以構建“烏江特色產業經濟帶”作為發展引擎，重點發展思南和德江兩個次中心城市，積極推進印江、石阡、沿河城市化發展。烏江產業經濟帶建設應引入網絡治理模式，實現烏江流域綜合管理。同時應加強烏江旅游、水電、航運、農業等開發，做到開發和保護相結合。引入流域公共治理理念，突破傳統“行政區行政”模式，實現跨地區合作開發烏江，積極同重慶的酉陽、彭水、涪陵等地合作，協作開發烏江旅游、水電資源，打造烏江百里畫廊和烏江中下游梯級電站開發。銅仁市東五縣應構建玉銅松工業經濟帶，以“玉屏——大龍——萬山區——謝橋——碧江區——川硐——大興——松桃”為產業帶，這是一條處于湘黔邊界的狹長地帶，有一定工業基礎，經濟基礎較好。這條經濟帶由各具特色的節點城市串聯起來，重點是要把各節點城市發展功能定位找準，形成合理的層級和分工體系，互相補充和共享。玉屏是銅仁主城區去省會貴陽的出口，交通優勢明顯，應發展成為商業物流中心；大龍是省級工業園區，處于湘黔二省要道，是銅仁東出和西進的必經之地；萬山是老工業區，處于轉型期；謝橋新區是承接萬山城市轉移的銅仁重要發展新區；銅仁市碧江區是全市的政治、經濟和文化中心，應作為商貿中心發展；川硐是銅仁地區的教育園區，應作為全區中高等教育聚集區發展；大興是銅仁地區規劃的重點工業新區，是引領全區工業發展的重鎮，是銅仁工業化的核心區；松桃北接秀山縣，東連湖南花垣縣，這個三省交界地帶是中國的錳三角，錳礦資源豐富，應重點發展錳礦業。再看“兩圈”，一是銅仁城市經濟圈，銅仁市碧江區是全市的政治經濟文化中心，應重點發展銅仁主城區的經濟輻射力。二是梵凈山旅游文化經濟圈，要重點發展梵凈山的旅游文化產業，加強旅游基礎設施建設，構建以梵凈山為龍頭的銅仁地區旅游文化經濟圈。

2．銅仁城市經濟圈發展的具體策略銅仁城市經濟圈建設中政府行為選擇要從銅仁實際出發，從以下方面進行引導。一是樹立區域公共治理意識，突破“行政區行政”，實現跨地區合作。就銅仁全市來說，不要過分依賴省會貴陽的帶動。銅仁遠離省會，西進貴陽交通不便。銅仁西五縣應融入成渝經濟圈，接納巴蜀文化，同渝東南地區共同開發烏江。銅仁東五縣應融于湖南西部經濟開發。

湖南東部長株潭地區是湖南最具潛力的地區，也是國家規劃的“武漢都市圈”和“長株潭城市群”兩型社會改革實驗區之一，經濟發達。湖南下一步將以懷化為中心開發湖南西部地區，逐步縮小湖南的區域差異。銅仁到懷化的直線距離是93公里，因此，銅仁必須積極融入大湘西經濟圈建設，融入湖湘文化，與湘西鳳凰、張家界開展旅游合作，與懷化開展商貿物流合作。二是趁國家武陵山經濟協作區規劃開發之際，大力加強銅仁市交通建設，這是推進銅仁城市化建設的關鍵。銅仁市交通不發達，雖然進入新世紀有了一定改善，但閉塞和出行難的狀況還沒有根本改觀，到達省會貴陽及周邊的遵義、凱里、黔江、懷化、吉首都還不是很方便。正在修建的杭瑞高速、銅仁至大龍高速和連接滬昆高鐵的銅仁到玉屏的城際鐵路將大大改善銅仁全市的交通落后面貌。應積極啟動渝懷鐵路復線和銅仁•鳳凰機場建設。還應積極爭取立項銅仁到懷化的直達高速，這可進一步加強銅仁與懷化的經濟聯系，懷化不僅是湖南也是國家規劃的交通中心，一定要充分發揮懷化對銅仁的輻射和帶動效應，加快渝懷復線和銅仁到懷化的直達高速公路建設，構建到懷化的一小時經濟圈，銅仁靠近交通中心懷化，這是銅仁最大的區位優勢。修建銅仁主城區到秀山高速公路，與銅仁主城區到大龍高速相接，這樣就使秀山經銅仁主城區至大龍的高速公路全線貫通，這樣就把“玉屏——大龍——萬山區——謝橋——碧江區——川硐——大興——松桃”這條銅仁重要的產業帶聯系起來。同時，這條南北走向的渝湘黔邊界地帶的高速從南至北把我國東西走向的三條國家級高速即滬昆高速、杭瑞高速和渝湘高速串聯起來，這將大大改善銅仁交通，極大加快銅仁城市經濟圈建設，乃至提升整個武陵山區城市化建設。