小議國債融資與稅制結構的取向

導語：小議國債融資與稅制結構的取向一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、對中國國債債務風險衡量指標背離現象的簡析

1950年人民勝利折實公債（第一期，1億元，合計2.6億元，5年期，利率5％）首開新中國國債發行先河，到1981年我國政府再次恢復發行國債48.66億元以來，國債發債規模逐年擴大，特別是1994年停止貨幣融資途徑進行財政透支，使國債發行規模又躍上一個新的臺階。1999年國債發行額4015億元，國債余額高達10542億元，首次突破1萬億元的大關。國債總量擴張和財政份額的下降引發人們對國債規模的增長空間和債務風險的憂慮。國債規模從根本上說，主要受制于經濟發展水平，市場化進程，閑置資源存量和利用狀況，國際收支情況，政府宏觀調控能力，債務資金的使用效益和公眾犧牲程度及理解力等諸多因素。具體就國內融資途徑而言，國債發行規模的數量界限主要取決于政府和財政的國債償付能力、可供國債吸收的居民儲蓄剩余存量。

目前普遍采用的衡量國債規模是否合理的指標有兩類：

其一是從國民經濟范疇來反映國債規模的指標：（1）國債余額占GDP的比重即國債負擔率；（2）當年國債發行額占居民儲蓄余額的比重即居民應債能力。

其二是與財政收支有關的反映國債規模的指標：（1）當年還本付息額占當年財政收入的比重即政府償債能力；（2）當年國債發行額占當年財政支出的比重即國債依存度（又可分為國家財政債務依存度和中央財政依存度）。

這幾種指標在影響國債發行規模方面的權重也有所不同。研究顯示，影響國債發行規模增長速度的指標影響力排序為國債償債率＞居民應債力＞債務依存度＞公債負擔率。

國債規模擴張與財政份額下降的矛盾從財政債務指標統計分析表中可以得到集中體現（表一）。國家財政債務依存度雖然仍保持在30％以下，但中央財政的債務依存度卻高達50％多，遠高于國際公認的安全線10％～30％。這主要是發債權集中于中央，地方財政無權發債所致。該指標集中反映了國債規模擴大產生的中央財政風險。1991～1998年我國國債負擔率平均水平為6.83％，即使經過1998年以來發債規模的陡然上升，1999年國債余額占GDP的比重也僅為12.69％。該水平無論是與發達國家還是與赤字規模較大的國家或是與新興工業化亞洲國家30.1％、33.5％、15.3％的平均水平相比，都是處于比較低的層次。從國債依存度指標來看，我國55％左右的國債依存度水平均遠遠高于上述三類國家平均10％、24.5％和－1.6％的水平。這充分說明財政支出對國債的依賴程度是較大的。國債償債率到1997年開始超過15％的安全界限。但奇怪的是，從居民負擔率和國債負擔率來看，卻遠低于國際警戒線45％。指標間相互背離現象根源在于扭曲的收入分配格局造成的財政份額下降。

二、對財政份額現實狀況的分析與看法

從1982～1999年數據來看，財政收入占GDP的比重總體一路盤跌的走勢與傳統瓦格納定律（即財政收入規模隨著國民經濟增長而呈不斷上升趨勢）呈現出明顯背離的特征。到1999年中國財政收入占GDP比重僅為13％，在世界上都屬水平最低的國家之一。政府收入下降導致財政投資占全社會投資的比例不斷減少，2000年1季度僅為5.8％。這進一步加劇了財政支出政策與財政收入政策的逆向運動：從支出方向看財政政策是擴張型，從收入方向看財政政策卻是緊縮型，且收入政策的收縮程度高于前者，在一定程度上制約了發債規模。于是出現了財政收入在GDP中的比重逐年下降，而國債發行額占GDP的比重卻呈現出逐年上升的現象。從而造成了從財政角度分析的國債債務指標普遍較高，而從總量角度分析的指標較低現象。從偏高的債務依存度、國債償債率和財政占GDP比重的下降與國債占GDP比重的上升來看，財政壓力是很大的。雖然從國債負擔率和居民負擔率這兩個指標來看，國債規模仍存在一定的增長空間。但財政收入在制約國債發行規模中畢竟占據著不可忽視的地位。

如何客觀看待財政份額下降而發債規模上升這一現象呢，我們認為，從總體趨勢上來看，我國財政收入占GDP和總收入的比重都呈現不同程度的下降態勢。其主要原因在于，改革開放以來，我國基本上奉行的是放權讓利的政策，收入分配格局一直向居民傾斜。從稅收總額占GDP的比例演變就可以明顯得出這種結論。稅收占GDP比重在1985～1997年間以年均3.973％的速度下降，到1996年到達谷底時僅為10.18％，是發達國家和發展中國家平均水平的25％和60％。1986～1995年間平均稅收彈性值為0.527，平均邊際稅收傾向僅為0.076，近乎無彈性，稅收收入的實際增長率遠低于經濟實際增長率（中國統計年鑒1996，P42、227）。在此期間政府主要通過連年發債來彌補這部分因減稅而流失的利益。進入90年代后，收入分配格局再次發生變化。隨著經濟結構趨于合理，國企逐步走出下降通道，政府在收入分配中所占比重持續下滑的趨勢開始扭轉。1995年稅收總額占GDP的比例開始逐步趨穩，從而使財政收入占GDP的比重從1995年開始出現止跌回升的勢頭。1995～1999年財政收入占GDP的比重基本穩定在10％以上，并略呈上升趨勢（見圖1）。這種變化趨勢與西方發達國家二戰后財政收入占GDP比重走勢相吻合。

從我國政府收入的構成來看，政府收入＝財政預算內收入＋預算外收入＋非規范性公共收入。常規分析所用的財政收入多指財政預算內收入。如果簡單地用財政收入占GDP的比重這一指標來與國外相比，顯然不妥。我國中央財政與地方財政以及各級地方財政間按基數法進行收入劃分，誘導了地方政府盡量不把本地財力納入財政預算收入，結果導致預算內財政收入不斷下降，預算外部分收入在總體趨勢上呈現上升趨勢。1978～1992年間預算外資金量擴張到3854.92億元，增長11倍之多，高于同期財政預算內收入增長幅度的3.6倍。特別是從1994年開始，預算外資金增長速度猛然上升，到1996年幾乎翻一番，達61.7％。如果從政府總收入的角度上看，我國財政實際收入占GDP的比重大致為25％。因此，我們有理由認為，在今后若干年中，財政收入在GDP和總收入中的比重基本可以保持穩定并略有增長的趨勢。財政收入是政府運作的基礎。擴大發債規模，減低債務風險的關鍵在于重建財政。一方面，提高“兩個比重”，至少把財政收入占GDP的比重和中央本級財政收入占全國財政收入的比重提高到與發展中國家持平的水平，即20％和60％。另一方面，也不應當盲目提高我國政府財政收入的“兩個比重”。國外的有關理論與實踐證明，過高和過低的財政比重對經濟的長期穩定發展都是有害無益的。比例過低削弱政府在公共部門中的影響力，動搖政府在宏觀經濟調控中的主角地位，而比例過低往往導致政府大幅度增加財政赤字，債務風險急升，給整體經濟運作帶來負面影響。過高的比例雖然使政府財力得到提升，但這種強制性高積累高投資所帶來的不只是低下的效率，而且更多的是消費下降，經濟失活，計劃經濟時代的東歐和中國的實踐就是明證。目前世界各國對財政在國民經濟中應占多大比重，尚未有明確定論。這一比重的確定應根據各國的經濟發展水平和狀況及宏觀調控的目標等來綜合考慮。

三、國債融資與稅賦環境及財政政策取向的研究

（一）我國宏觀稅負水平與經濟增長關系的實證分析

增強財政份額離不開稅收政策。稅收作為政府財政收入的四大（稅賦融資、收入融資、債務融資和基金融資）主要來源之一，在任何國家的政府收入中都占據著重要的地位。稅收與經濟增長之間存在著一定的函數關系。基恩?馬斯頓（1983）系統地對21個國家的宏觀稅賦與經濟增長之間的關系進行實證分析，得出以下結論：低稅國家的人均GDP增長率為7.3％，高于高稅國家1.6％的水平；低稅國家公共消費和私人消費的增幅大于高稅國家；低稅國家的投資增長率為8.9％，而同期高稅國家的投資增長率僅為6.8％；另外，低稅國家在出口增長率、社會就業率和勞動生產率方面也均大于高稅國家。減稅對經濟的促進作用是明顯的。低稅政策帶來資本等生產要素的收益率大幅度提高，刺激投資與消費，從而增加了產出。另一方面，低稅可以促進資源從低效領域向高效領域轉移，提高了資源配置效率。80年代，降稅成為稅制改革的核心。1981～1989年間美國個人所得稅從50％下降到28％，公司所得稅從46％下降到34％。一些發展中國家如泰國、南韓等也紛紛推出減稅方案，刺激經濟增長。改革開放以來，我國經濟增長之路就是一條減稅讓利之路。稅負的減低對經濟發展所起的作用是不可否認的。進入90年代后，我國的稅負與經濟增長之間到底是一種什么樣的關系呢？國內學者研究認為，1981～1993年間中國稅負總水平與經濟增長之間呈現的是一種非常微弱的負相關關系。我們以1985～1997年的數據為基礎（利用SAS的EXPAND功能把年度數據轉化為月度數據后再分析），對GDP增長率與宏觀稅負水平之間的關系進行了回歸和相關性分析，基本上也得出了相同的結論（相關系數：－0.174）。但考慮到1985～1993年間政府推出了利改稅和工商稅制改革等力度較大的措施，可能對分析結果造成一定影響。因此，我們以1994年為分水嶺，分別對1985～1993年的數據和1994～1997年的數據進行了劃時段分析。發現1986～1993年間GDP增長率與宏觀稅負之間的相關度明顯得到提升（相關系數：－0.540）。說明這一時期，減稅對經濟的貢獻度是較大的。1994～1997年，GDP增長率與宏觀稅負之間的影響力明顯減弱（相關系數為：0.109）。也正是這一時期，我國經濟增長方式開始由消費主導型向投資主導型轉換，改革力度增強，經濟增長幅度趨緩。稅負水平與GDP增長率之間的負影響力下降也是符合現實的。

（二）宏觀稅負環境與實際水平的實證分析

鑒于我國稅收占GDP比重偏低，現實降稅空間不大。從1994年以后我國宏觀稅負與經濟增長間的這種不顯著弱負相關性的增強來看是否意味著，可以在不影響經濟增長的情況下，實行增稅方案呢？很顯然，增稅有利于增強財政實力，降低債務風險，但這又與刺激內需的政策相左。增稅將減少民間部門支配資源的比重，制約其投資積極性。這是政府不愿看到的結局。在解決這個問題前，首先應當對我國目前的真實稅負環境進行實證剖析。

1985～1996年間，我國稅收收入占GDP的比重最高為22.8％，低于同期發展中國家25％的水平，也遠低于發達國家28％～50％的水平。從1985年到1996年我國稅收占GDP的比重以年平均5.06％的速度下降。因此，從狹義稅負的角度來看，我國的宏觀稅負是很輕的。但與此同時，費收入占GDP的比重卻增長了25.75倍（表2）。據統計，1997年我國各級政府收費項目達6000多項，各類收費總額近4200億元，相當于同期財政收入的45％。而美國（1975），韓國（1995）和日本（1999）非稅收入所占比重分別僅為6.7％、5.7％、5％。可見各種非稅收入嚴重擠占了稅收，侵蝕了稅基。在一些地方費的增長規模和速度已遠遠超過稅收的增長規模和速度，據初步估計，包含預算內外收入和制度收入的廣義宏觀稅負從1992年的25.01％上升到1996年的30.15％，已經大大超過適合經濟增長的合理稅負（18.49％）水平。由此可見，費的負擔相對于稅的負擔，顯得十分沉重。這種稅收收入的“缺位”和非稅收收入的“越位”現象影響了國家財政收入的增長，也減少了居民、企業部門的可支配收入額。現行的稅制結構存在著明顯的缺陷在一定程度上影響了財政“兩個比重”的提高。以流轉稅為主體的稅制降低了稅收收入對GDP的彈性（小于1）：“兩稅”負擔率在不同所有制企業中存在著分布不均的現象。1994～1996年國企、集體、股份制企業和涉外企業分別為8.47％、4.4％、3.59％和4.51％。稅收負擔地區分布失衡，1993～1996年西部7省區和東北地區的平均稅負水平與東部4省，東南部3省相比，平均高出近2個百分點。稅收結構以工商企業稅為主體稅，個人所得稅和消費稅份額極低。近年來企業在國民經濟中的份額基本保持不變，而居民份額卻不斷上升，個人所得稅流失卻高達50％。這勢必造成企業稅負加重，利潤減少，抑制投資。這種不合理的稅收負擔結構嚴重制約了稅收總量的提高。此外，1994年實行新稅制以來，稅收增長率一直高于GDP增長率，近年的通貨緊縮加大了宏觀稅負上升的速度，無形中減少了企業的利潤。

（三）政府融資方式的選擇和效應分析

在企業稅賦較重的情況下，利用大幅增稅提高財政收入的余地很小。目前增加財政收入的可行途徑之一就是費改稅和優化稅收結構。但實行費改稅必須在決策成本和效率成本綜合權衡的基礎上才能實施。在經濟不景氣條件下實施大規模的費改稅無疑造成效率成本犧牲太大。稅制結構調整涉及利益格局的重新界定，牽涉面廣，但通過優化稅制結構，調整增量，可適度增加稅負總量，執行難度相對較小且短期效應明顯。因此，優化稅收結構是目前增加財政收入的可行途徑之一。同時，考慮到國民收入分配格局在短時間內難以得到根本性改觀。在經濟面臨需求不足的情況下，僅僅依靠優化稅制結構增強財政力量至少在短期內是無法滿足拉動經濟增長對資金的需求的。單純依靠增稅來解決財政收入問題，往往會進一步加劇資源配置的扭曲，不利于經濟增長，其可行度較低。發展中國家普遍存在稅基窄，稅制結構不合理，征管不力等問題，短期內制約進一步開發稅源的能力。如果單純地把增加財政份額的希望寄托在增稅上，反而適得其反。

在影響經濟增長的需求因素中，消費和凈出口是政府無法實施直接調節。可支配收入穩定性決定了消費的波動幅度比GDP的波動幅度小得多，對政府而言唯一可直接調節的只有支出或投資，投資又是在總需求當中最容易變動的部分，它的波動通過乘數效應引起總產量和總收入的變化。在財政收入一定的前提下，增加政府開支，不可避免地涉及到融資途徑的選擇。政府融資方式的選擇基本遵循以下原則：在政府支出形成的公共產品中，凡是效用表現在當代的，應當采用稅賦融資來解決。凡是效用表現在將來的，可以用債務融資來滿足。因此，是采用稅收融資，還是采用債務融資，關鍵取決于債務支出用途。經常性支出與當代人利益直接相關，宜用稅賦融資；建設性支出往往與將來利益相關，宜用債務融資。稅收政策和國債政策同為財政政策的重要組成部分，稅收政策在實現經濟長期穩定增長方面具有公共支出政策和國債政策無法比擬的優勢，出現負效應的概率較低，但其政策時滯較長的缺點與國債政策外部時滯較短、發行彈性大的優勢相比，也就決定了當前國債政策的必要性，而且從理論上講，中國的國債收入大多數用作公共設施等領域的投資，基本上屬于建設性支出。

2000年中國財政稅收大幅增長，幾乎相當于GDP增長的三倍。扣除打擊偷漏稅增加的部分，絕大部分來源于企業利潤。稅收增長雖然擴大了財政在資源配置中的份額。但卻增加了企業負擔。因此，無論是從短期還是從中長期來看，不能一味地以提高財政稅收為目標。特別是在目前中國企業所面臨的稅賦并不輕松的條件下，采用大幅提高稅率的方式無疑是與積極財政政策目相矛盾的。應當借鑒西方稅制改革“低稅率、寬稅基、少減免、嚴征管”的經驗。重點實施以“費”改稅和優化稅制結構為核心的稅制改革。稅制結構調整是刺激社會投資的辦法之一。完善的稅收制度和結構，可以保證稅收政策的效應得以更好地發揮。隨著稅收政策效應的發揮，也將有利于逐步調整國債發行規模。實行“費”改稅必須在決策成本和效率成本綜合權衡的基礎上才能實施。在目前這種情況下實施大規模的“費”改稅無疑造成效率成本犧牲太大。稅制結構涉及利益格局的重新界定，增稅牽涉面廣，執行難度相對較大且短期效應不大，反而容易產生經濟收縮效應。優化稅收結構的核心目前應集中在拓寬稅基和加強稅收征管上，在保持社會稅收規模不變的條件下，通過內部安排和調整，均衡稅負，相應減輕企業稅負，也是增加財政收入的可行途徑之一。但僅僅依靠稅收和稅制結構的優化來增加財政收入是無法滿足扭轉自前經濟下滑態勢的短期資金需求的。因此，在中國繼續面臨需求不足的情況下，以擴大發債規模的途徑進行融資，支持以赤字財政為主要內容的擴張性財政政策成為了政府的首選。