城鎮化與經濟發展的詮釋

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本文作者：丁建臣劉亞嫻孟大偉

我國城鎮化與經濟發展的協調性：定性與定量分析

定性分析：城鎮化與GDP無明顯相關性2011年我國城鎮化率超過50%，城鎮化進程處于加速發展階段，城鎮吸納就業能力不斷增強，城鎮就業人員占全國就業總人口比重從1978年的23.7%上升到2011年的47%。與此同時，我國產業結構不斷調整，三大產業增加值占國內生產總值的比重由1978年的28.2:47.9:23.9，調整為2011年的10.1:46.8:43.1，第一產業比重明顯下降，第二產業比重略有上升，第三產業比重大幅提高。三大產業就業比重變化顯著，三產就業人口比重由1980的68.7:18.2:13.1，調整為2010年的36.7:28.7:34.6，第一產業就業人口顯著下降，二、三產業就業人口不斷增加。由表1可知，我國城鎮化率與GDP增長率之間無明顯相關性，產業結構和就業結構調整與城鎮化水平趨勢相同。定量分析：城鎮化滯后于經濟發展1.城鎮化滯后于經濟增長和工業化。就城鎮化與經濟增長的協調性而言，按照錢納里標準，人均GNI（以前稱為GNP）為200美元時，所對應的城鎮化率為36.2%，我國1980人均GNI為193美元，可近似為200美元，而我國當年實際城鎮化率僅為19.4%，偏離理論值16.8個百分點；人均GNI達到500美元、800美元和1000美元時，所對應的城鎮化率分別偏離理論值24.2%、26.7%和25.7%；人均GNI大于1000美元后，城鎮化率仍持續低于理論值中位數，若以實際值作比較，差距仍在20%以上（見表2）。由此可見，我國城鎮化水平嚴重滯后于經濟發展水平。就城鎮化與工業化的協調性而言，世界城鎮化發展的普遍規律是城鎮化超前于工業化或者與工業化基本同步，當人均GNI超過300美元時，城鎮化水平應明顯高于工業化水平，并對工業化發展起到推動作用。近十年來我國工業化率持續高于城鎮化率，但差距呈現不斷縮小趨勢，2010年我國城鎮化率首次超過工業化率，城鎮化對工業化的拉動作用初顯（見表3）。2.城鎮化滯后于產業結構和就業結構調整。城鎮化發展的不同階段對應著不同的產業結構和就業結構，伴隨著城鎮化水平的提高，第一產業在國民經濟中的比重應不斷下降，第二、三產業特別是第三產業比重不斷上升，農村人口向城鎮集中，就業結構發生變化，第一產業就業人數下降，第二、三產業就業人數上升。我國的城鎮化進程基本符合上述規律，但從具體數據定量分析來看，我國城鎮化水平滯后于產業結構和就業結構（見表4）。以我國三大產業產值比重與就業人口比重對比分析可知，我國第一產業產值最低，就業人口比重卻最高，第二、三產業產值比重高于就業人員比重（見表5）。

制約我國城鎮化與經濟協調發展的主要因素

第一，基礎設施建設滯后，投資吸納能力較弱。按照世界銀行發展報告，基礎設施存量每增加1%，GDP相應增加1%，基礎設施建設對經濟發展具有正向的促進作用。[2]我國多年來基礎設施建設投入低于發展中國家平均水平，嚴重制約了我國城鎮化與經濟協調發展。由于資本性投入不足，不僅限制人口流動，降低了城鎮居民公共福利，而且增大企業經營成本，削弱企業盈利能力，企業規模經濟效應難以有效發揮。第二，土地和勞動力要素管理制度存在缺陷。現有土地產權制度易造成土地資源浪費，由于土地歸集體所有，農民無法切實享有土地所有權和最終處置權，因此考慮到以后的生活保障問題，農民即使進了城也不愿放棄土地承包經營權，導致大量土地資源閑置和浪費。由于土地征用制度實施過程違規嚴重，國家或者地方政府壟斷著土地一級市場，很多地方政府強制無償征地或給予少量補償，土地對農民的“保險”功能喪失，失地農民只能游離于城市邊緣。[3]不僅如此，戶籍管理制度造成進城農民歸屬不明，在城鄉分治的戶籍管理制度下，人口遷移與人口結構優化相脫節。第三，政府公共品供給總量短缺、結構畸形。目前我國尚未建立全覆蓋社會保障法規體系，已有法規約束作用和執行效果也不盡人意。由于社會保障覆蓋范圍較為狹窄，社會保障政策的歧視性對人口遷移形成排斥作用。截至到2011年底，我國五項社會保險基金累計結余2.87萬億元人民幣，社會保障資金運營管理效率低下，社保資金巨大安全隱患不容忽視。第四，財政金融制度設計先天不足。基礎設施的公共物品屬性決定其投資和收益不成比例，資本天生追逐利益，城鎮基礎建設因此對多數投資者缺乏吸引力。而商業銀行用于城鎮化建設和經濟發展的資金收益較低，其吸引力相對于大型企業的生產性投資、成長性企業的風險投資等要小得多。第五，經濟結構性矛盾積重難返。三大產業結構失衡，地區產業優勢尚未充分發揮，對周邊地區輻射帶動作用亦難以充分發揮。環境污染破壞嚴重，資源浪費明顯，城鎮化建設中的重復建設耗費大量人力物力，造成勞動力資源和自然資源浪費。

促進我國城鎮化與經濟發展相協調的政策建議

第一，以城鎮基礎設施建設熨平城鄉經濟鴻溝。中央或地方政府應出臺專項政策法規，明確基礎設施建設的重要地位和合理規劃方案，避免重復建設、形象工程和政績工程，保證工程建設的合理性、有效性和實用性；集中有限資金，重點用于公路、鐵路、廣播電視、通訊、電網改造等領域，為企業生產和居民生活營造良好基礎設施環境。第二，以生產要素流動催生城鄉體制改革。完善土地征用制度，避免盲目征地造成的土地閑置浪費，消除現有征地過程中存在的隨意性和強制性；完善土地流轉制度，保留進城農民土地承包權和收益權，通過土地轉租、代耕等形式將原有分散的小塊土地整合為大型農場，提高生產效益，增加進城農民收入，提高其生活保障；完善戶籍登記管理制度，消除以戶籍為基礎的就業、教育等方面的戶籍歧視，實行城鄉一體化管理；完善戶籍遷移制度，逐步放松農民進城落戶條件限制，對在城鎮有固定居住場所、固定職業、一定工作年限、穩定收入來源的農民，按照適當比例允許其戶籍遷入城鎮。第三，增加政府社會公共品有效供給。完善社會保障相關法律法規，規定有繳納義務的企業或個人必須按時足額繳納社保資金，加大對拖延、拖欠社保資金的懲處力度，保證資金來源的穩定性；制定科學規范的管理和運營模式，建立社保資金管理監控機制，堅決打擊貪污、挪用社保資金的違法行為，保證社保資金的安全性；拓寬社會保障覆蓋面，將全社會成員都納入到社會保險體系中來，同時應重視社會福利、社會優撫、社會救濟等形式的輔助保障作用；擴大社會保障資金來源，拓寬社保資金投資領域，提高其盈利能力，通過發行債券、提取財政收入、社保資金投資收益留存等方式，補充社保資金。第四，重構財政金融制度。創新投融資形式，本著“誰投資，誰受益”的原則，通過發行城市建設債券籌集資金，從財政收入中拿出一定比例回報投資者，形成政府、企業、居民三方共同出資的投資模式；地方政府應轉變觀念，打破籌資地域限制，抓住產業結構調整和產業轉移的有利時機，充分利用自身優勢，擴大招商引資，緩解本地資金不足壓力；加大城鎮化建設信貸支持力度，金融機構應當轉變觀念，以長遠利益為出發點，本著“反哺社會”的公益性原則，加大對城鎮化建設各個環節的資金支持力度。第五，變革經濟發展方式。[4]大力發展第三產業，增加城鎮就業崗位，提高產業附加值，滿足居民日益增長的物質文化需求，促進城市文明發展；優先發展節能環保產業，積極研發高效清潔新能源和降低能耗技術，提高能源利用效率；大力發展循環經濟，積極研究資源回收和循環使用技術，提高資源重復利用率；開發和引進環保型設備，加強對大氣污染、水污染等綜合治理，避免重蹈發達國家先污染后治理的覆轍；大力建設生態工程，退耕還林還草，退田還湖；重視歷史文化遺產和自然遺產保護，嚴厲打擊破壞自然遺產和文化古跡、偷盜倒賣文物等違法犯罪行為。