對接國際高標準經貿規則分析

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摘要:從融入國際經貿體系對接高標準規則視角看，我國面臨的堵點突出體現在國有企業競爭中立、數字貿易以及勞工標準等方面，集中表現為我國現有的國內規則與美歐等主導的國際規則發展有明顯差異。如何加快適應全球新一輪國際經貿規則變革重構的大趨勢，積極參與全球經貿秩序重塑，應對國際經貿規則發展的新情況、新問題，并把握規則主動權，是我國構建更高水平開放型經濟新體制的重要任務。

關鍵詞:高標準經貿規則；國有企業；競爭中立；數字貿易；勞工標準

受肺炎疫情全球大流行沖擊，世界經濟嚴重衰退，貿易和投資大幅萎縮，全球產業鏈供應鏈面臨斷裂風險，疊加逆全球化、貿易保護主義等影響，從全球不同層面合作、貿易投資以及與國際規則接軌等多個視角來看，在國內國際雙循環中仍存在不少梗阻。當前我國正在建設更高水平的開放型經濟新體制，積極融入國際經貿體系，推動WTO改革和多雙邊區域投資貿易合作機制。目前推進國內國際雙循環在國際規則方面的堵點及難點集中表現為我國現有的相關國內規則與美歐等主導的國際規則存在差異。

一、國有企業競爭中立規則

美歐致力于主導新一代高標準國有企業國際規則，競爭中立成為我國國有企業對接國際化規則的重要門檻。從內涵看，競爭中立植根于維護市場公平的競爭規則和競爭理論中，其基礎來源為“非歧視原則”，核心要求是消除國有企業享受的不公平競爭優勢。其政策目標是給參加市場競爭的各類主體創造公平的經營環境，進而提高市場效率，為消費者提供更多的福利。競爭中立的實質是約束政府在競爭性市場中的行為，實現國有企業商業行為的“公司化”和公平競爭。從這個角度看，競爭中立規則中蘊藏的公平競爭理念可為深化我國國有企業改革提供動力和壓力。1995年澳大利亞聯邦各州和地區達成《競爭原則協定》，要求政府在所有企業的商業競爭之間保持中立。1996年在《聯邦競爭中立政策聲明》中明確了競爭中立概念:“競爭中立是指公共部門的商業行為不得因其國家所有權的特殊性而享受私人部門不能享受的競爭優勢?！卑拇罄麃喬岢龈偁幹辛⒄叩哪繕耸窍緡鴩衅髽I憑借政府支持獲得的競爭優勢，從而在其參與的商業活動中造成資源配置扭曲，促使政府在國有企業與私有企業競爭時保持中立。近年來雙邊和區域貿易協定對國有企業的定義深受以OECD(經合組織)報告為代表的國際軟法的影響，逐漸演進形成以企業所有權歸屬為主要標準的立法模式?！禣ECD國有企業公司治理指引》明確將國有企業界定為，國家通過擁有全部、多數所有權或者重要的少數所有權得以掌握重要控制權的企業。在《競爭中立:確保國營企業和私營企業間的公平貿易》的報告中，OECD認為競爭中立政策適用于由國家所有的機構，只要這些機構在相關市場上實質或潛在與私營企業存在競爭并且可以被視為是“商業實體”。OECD報告中的國有企業界定標準為近年多雙邊區域貿易協定所采用。美國在競爭中立政策上升為國際規則過程中扮演主導者角色。在次貸危機之后，美國積極推動競爭中立原則的國際法治化，積極在雙邊和區域貿易協定植入競爭中立條款，希望通過重塑國際規則來平衡來自新興經濟體國有企業的競爭壓力。從FTA(自由貿易協定)、BIT(中歐投資協定)到OECD(經合組織)、TPP(跨太平洋伙伴關系協定)及TTIP(跨大西洋貿易與投資伙伴協議)，美國致力于在WTO之外推行競爭中立制度，并在USMCA(美墨加三國協議)中基本確立了其認可的競爭中立國際規則模板?？傮w看，美國模板強調國有企業與國家制定壟斷企業的“國家”色彩，將澳大利亞模式中主要針對國有企業治理的約束條款，擴張為針對政府和國企活動的評判標準。下一步，美國將在全球范圍內通過多雙邊協定積極推廣競爭中立制度，使其成為一項具有評判功能的國際貿易與投資規則。從國際實踐來看，美歐各國普遍認為違背“競爭中立”原則主要表現在國有企業在市場競爭中優先獲得以下優勢:包括直接財政補貼、信貸優惠與擔保、政策壟斷及資源壟斷、破產例外、信息披露與實際成本透明度低、稅收與政府采購的優勢、對國民長期較低的分紅貢獻比率等。競爭中立規則對我國的制度挑戰主要體現在以下幾方面。一是受競爭中立規則約束的國有企業范圍尚未明確。我國現行法律制度缺乏對國有企業的明確界定。從國際規則看，從CPTPP(全面與進步跨太平洋伙伴關系協定)到USMCA(美墨加三國協議)，對于國有企業界定呈現范圍逐步擴大的趨勢。截至目前，國資委并未就國有企業的定義進行統一的具體規定。近年來國資委的一系列規范性文件，體現了其對“國有企業”界定的基本態度，即國資委主要以其對所出資企業的全資控股、絕對控股或連續多層級的絕對控股，作為認定所出資企業“國有”身份的基本標準。二是競爭中立規則對國有企業的商業運作要求顯著提高。競爭中立要求，對國有企業商業活動和非商業活動在結構上進行分離，并且實現對商業活動的市場化運營。然而從實踐看，我國的國企分類至今尚未取得實質性進展。商業類和公益類國有企業仍不能清晰劃分。因而，競爭中立規則中確立的商業活動及商業考慮要求在我國國有企業中仍難以做出明確的界定。如果完全按照USMCA規則或美日歐的“市場導向條件”進行界定，則不利于按照我國國有企業的實際界定商業活動和商業考慮的標準。三是非商業援助原則把稅收優惠、融資優待等國有企業的補貼均納入競爭中立的限制范圍。長期以來，受到多重因素的影響，我國國有企業雖然通過公司化改革獲得法人主體資格，減少或消除政府對其日常經營的干預，但政府仍可通過若干經濟管理職能方式給予市場主體一定稅收優惠和融資優待，而這些待遇易受限于競爭中立規則。

二、數字貿易

數字貿易作為一種新型的貿易形式在全球范圍內廣泛興起，引發全球價值鏈、供應鏈、產品鏈、服務鏈重構。推動構建數字貿易規則新體系，成為當前國際貿易新規則的核心內容。美國通過TPP、USMCA等一系列機制，已初步形成數字貿易規則“美式模板”，意圖掌握國際貿易新規則的話語權與領導權。目前在數字貿易內涵、跨境信息流動、個人信息保護等方面我國與國際規則仍有較大差異。一是關于電子商務與數字貿易的內涵。至今WTO各成員方對于采用“電子商務”還是“數字貿易”持有不同的觀點，對其具體含義也未達成一致意見。我國向WTO提交的提案支持采用“電子商務”概念，提出應該重點關注通過互聯網的跨境貿易商品，連同相關的支付和物流服務，并注意服務貿易的數字化趨勢。美國在WTO電子商務談判中明確主張采用“數字貿易”概念，認為傳統電子商務僅指通過互聯網進行的貨物或服務貿易，涵蓋范圍較窄，而“數字貿易”能夠更加準確地涵蓋通過電子方式進行貿易的所有相關領域。二是在跨境數據流動及禁止本地化存儲方面，我國肯定數據跨境流動對經濟貿易發展具有重要意義，但數據流動必須以安全為前提，因為這關系到WTO各成員的核心利益。為此，數據的有序流動應符合各成員的國內法律。美歐等WTO多數成員高度關注數據跨境流動對于推動全球電子商務發展的重要性，在提案中均提到允許數據的跨境流動以及禁止數據本地化存儲。三是個人信息保護規則。數字經濟時代，數據流動進入爆發式增長階段?？缇硵祿鲃訉е碌膫€人信息安全問題引發各國擔憂，也采取了不同的應對措施。我國《網絡安全法》明確提出保護消費者個人信息。《電子商務法》第23－25條規定應當給予個人信息保護，但相對仍比較寬泛。我國法規嚴格管理和保護個人信息跨境流動。在數據隱私和數據跨境流動問題上，美國與歐盟的主張有明顯分歧。美國著重強調信息和數據的自由化，歐盟則主張優先對數字內容加強保護，強調個人信息有效保護和數字服務提供商有效監管下的數字貿易自由化。

三、勞工標準

從勞工標準條款看，以CPTPP協定為代表的國際勞工規則沿用1998年國際勞工組織宣言中的勞工權利和原則，各方同意，在其法律和實踐中納入和維持1998年國際勞工組織宣言所承認的基本勞工權利:組織和參與工會的自由和集體議價的權利，消滅強迫勞動，消滅童工現象和禁止某些極端惡劣的童工形式，消除雇傭歧視。它們也同意制定法律規定最低工資、最長工作時間、職業安全和健康條件等。此外，各方還承諾在本國消滅強迫勞動，包含一些承諾，如阻止進口由強迫勞工或童工所生產的貨物，或包含強迫勞動成分的貨物，不論其產地是否是成員方。我國勞工規則在立法和執行層面與國際勞工標準規則之間存在差距。目前國際勞工組織共制定189個公約，中國已經批準的有26個，其中有3個已聲明廢止不用。在現有對中國有效的23個公約中，有4個是ILO(國際勞工組織)基本公約，即《同工同酬公約》《(就業和職業)歧視公約》《最低年齡公約》以及《最惡劣形式的童工公約》。就國際勞工組織《宣言》中承認的四項勞動者基本權利(結社自由及有效承認集體談判權、消除一切形式的強迫勞動、有效廢除童工、消除就業與職業歧視)而言，我國已經批準有效廢除童工和消除就業與職業歧視的國際勞工公約，因此在FTA中納入這兩項勞工標準沒有法律上的障礙。然而，規定結社自由及有效承認集體談判權、消除一切形式的強迫勞動的國際勞工公約我國還未批準，這四項勞工公約對我國不具國際法效力。目前CPTPP成員國中越南積極向勞工標準靠攏，已修訂了其國內的《勞動法》，允許勞工自建代表性組織。

四、對策建議

(一)積極推進國有企業的制度型深化改革

立足我國的市場經濟體制運行特點，以推進市場公平競爭為核心理念，以對接國際競爭中立規則為目標，積極推進國有企業的制度型深化改革。一是積極主動參與國際國有企業規則的制定，利用多邊、區域或雙邊貿易談判，提出符合中國利益的國有企業規則。二是明確我國界定國有企業的標準，可結合當前階段的國有企業混合所有制改革，最大限度發揮政府作為大股東的管理決策優勢，同時防止國有企業不恰當地被競爭中立政策規制。三是推動國內國有企業分類改革深化落地。在國務院《關于深化國有企業改革的指導意見》的基礎上，以商業類國有企業和公益類國有企業的劃分為基礎，著重關注商業類國有企業相關政策中可能具有政策扶持導向的敏感規定。四是完善國有企業信息披露制度，增強國有企業透明度，設定合理豁免條款。

(二)積極推進WTO電子商務談判

在數字貿易規則的構建中積極承擔重要角色，將數字貿易規則的構建與我國制度型開放緊密結合，積極推進WTO電子商務談判。一是以WTO各成員方基本達成共識的條款作為談判基礎，形成談判文本中穩定的合意部分。該部分主要包括電子交易產品不征收關稅、透明度、為使用電子商務的消費者提供保護、保證電子商務用戶的個人信息得到保護、互認法律和鼓勵使用可交互操作的電子驗證等條款。二是針對分歧較大的條款，具體分析WTO主要成員對于該條款的主張，評估我國現有相關法規與各成員國主流主張的差異，尋求可能達成合意的平衡點。對于我國現行相關法律規定相對籠統的領域，可考慮通過進一步細化相關規定明確實施細則，降低談判分歧，推動實現WTO框架下電子商務規則的形成。

(三)積極爭取重塑新一輪勞工標準規則的話語權

通過對話協商的方式積極向貿易伙伴推行該勞工標準，增加我國在貿易方面的談判籌碼和力量。一是在立法層面積極推進國際勞工標準的加入、批準和適用工作，并結合國際貿易勞工條款和核心勞工標準等內容，完善相關立法。二是加快勞工敏感領域的試點，如試點允許部分員工就部分事項開展合理的集體協商等。

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作者：郝潔