新農村建設相關問題研究論文

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社會主義新農村是一個經濟、政治、文化和社會建設四位一體的綜合概念。“十一五”規劃建議用“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”20個字描繪出了一幅新農村的美好藍圖。推進新農村建設的總體目標應該是，在未來15年左右的時間內，使農村的整體面貌大為改觀，城鄉之間的差距明顯縮小。具體目標應該是：努力發展農村生產力，促進農民收入持續增長；大力加強農村基礎設施建設，農民的生產生活條件顯著改觀；加快發展農村教育、醫療衛生和文化等社會事業，形成家庭和睦、民風純樸、社區安寧的良好社會氛圍；加強農村環境衛生整治，村容村貌明顯改觀；推進農村民主政治建設，農民的自主意識、民主意識、法制意識得到提高。

建設社會主義新農村是一個具有綱領性的重要概念，是一個與新時期發展戰略轉變相呼應，并統領“十一五”發展全局的新提法。這個提法與十六大第一次正式提出的解決城鄉二元結構矛盾、強調城鄉統籌的指導思想，以及隨后連續重申的“三農問題是重中之重”一以貫之，反映出“三農”工作思路的深刻轉變。新農村建設就是統籌城鄉發展，以工補農、以城帶鄉的具體化，是實現農村全面小康的一個戰略舉措。

一、錢從哪里來

近年國家財政支農資金在大幅度增加。2004年，匯總中央和地方決算，全國財政收入26396.47億元，比上年增長21.6％。而同期，中央財政用于“三農”問題的預算內投入為2626億元，比上年增長了22.5％。財政用于解決“三農”問題的投入增幅大于財政收入的增幅，這說明財政在“三農”方面投入的加大。但與新農村建設的需求相比，國家財政支農資金總量仍然不足。新農村建設要花多少錢？有研究者認為人均要花1700元，也有人認為要花4000多元。新農村建設要解決的一個核心的問題是“錢從哪來”。新農村建設的投入應該有以下四個層次：

一是確保中央財政投入穩定增長。1998年實施積極財政政策以來，中央財政用于“三農”的投入增加較多，增長較快，在整個財政支農支出中所占比重較高。今后還要繼續加大中央財政投入力度，建立穩定的增長機制，增量和存量都要調整。中央已經決定2006年國家財政支農資金的增量要高于上年，國債和預算內建設資金用于農村建設的比重要高于上年，其中直接用于改善農村生產生活條件的資金總量要高于上年，而且新增教育、衛生、文化資金要主要用于農村，這些都是增加支農投入的重要舉措。要提高預算內農業投入占財政支出的比重。嚴格按照《農業法》等有關法律法規的要求，努力增加預算內支農資金，確保預算內支農支出按法定比例增長。要增加中央預算內投資用于農業基本建設的比重。自實施積極的財政政策以來，國債投資對緩解我國農業投入嚴重不足的狀況，改善農業生產條件，促進農業和農村經濟發展，發揮了巨大的經濟、社會和生態效益。但是，應當看到，目前支撐農業投資的主要是國債資金，中央農業基建投資中的國債資金比重很大，而正常的預算內基建投資較少。1998年以來，國債資金一直占年度間中央預算內基建投資的70％以上，正常的年度預算內基建投資不足30％，結構不盡合理。今后一旦停發國債，農業和農村投入就將大幅度下降。近幾年，我國經濟保持較快增長，中央財政收入有較多增加，可考慮與中央財力增長基本相適應，進一步調整國民收入分配格局，逐年增加一部分中央預算內投資，重點用于農業和農村建設，保證農業投資有一個正常穩定的來源，確保中央農業基建投資保持在較高水平。要完善國家農業投入法律法規體系，硬化農業投入約束機制。目前，我國除了《農業法》中有“中央和縣級以上地方財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于其財政經常性收入的增長幅度”的原則要求外，國家對農業的支持與保護還缺乏具體的可操作的條例和細則。除了按照《農業法》的要求，確保財政支農資金增長幅度高于財政經常性預算收入增長幅度外，應抓緊研究制定更加具有約束力的法律，從而在法律和制度層面上保證政府支持與保護農業的政策措施落到實處。

二是地方政府，尤其是經濟發達地區的地方政府，要大幅度增加用于新農村建設的投入。近年來，財政支農投入高度依賴中央政府，地方財政農業支出比重呈逐年下降趨勢。資料表明，1991—2000年，地方財政總支出增長了8倍，而地方財政農業支出增長了3.34倍，地方財政農業支出比重呈逐年下降趨勢，1991年為9.6％，1995年為7.9％，到2000年下降為4.17％。新農村建設是各級政府共同承擔的責任。當前，由于政府間財權和事權劃分不清楚，財政支農投入往往得不到保證。為此，有必要在完善財政體制的基礎上，明晰各級政府的投入責任。中國農村地域廣大，不同地區的農村經濟社會發展的差異巨大，從中央政府來講，主要是為全國的新農村建設制定方針，為經濟落后地區提供資金支持。由于中西部地區財力較弱，應當降低中西部地區對涉農投資的資金配套比例。要充分發揮發達地區地方政府的積極性，在財政支出結構上切實向農村傾斜。

從土地出讓金中提取一定比例用于支持新農村建設是一條現實可行的重要渠道。目前，土地出讓收入在地方政府總體財政收入中占相當大的比例。1990和1991年，收取的土地出讓金只有10.5億元和11.3億元。1992年由于出讓規模擴大，土地出讓金增加到525億元。為調動地方征收土地出讓金的積極性，從1994年開始至今，土地出讓金不再上繳中央財政，全部留歸地方財政。1998年以后，土地出讓金大幅度增長，2002年達到2416.8億元。有些縣、市，土地出讓金收入已經占到財政收入的35％左右，有的高達一半以上。有些縣、市，財政用于城市基礎設施建設的資金60—70％來自出讓土地的收入。“以地生財”已成為地方政府增加財力，籌集城鎮建設資金的重要途徑，為新時期“以農養工，以鄉養城”的一種新形式。要在政策上明確從土地的出讓金中提取一定的比例用于新農村的建設。

為規范各級政府的投入責任，要盡快以《農業法》為基礎，專門制定《農業投入法》。在農業投入法中，應當明確各級政府在農業方面的事權和財權，并要求各級政府嚴格按照職責的劃分對農業進行投入。與此同時，農業投入責任應實行區域分類、分別對待。各地的投入量和投入結構應當有所差異，中央對各地的支持力度也應該有所不同。對糧食主產區和西部地區，中央應該承擔更多的投入責任。要完善《預算法》。應當明確農業支出等公共財政支出在財政預算支出中的地位。可以放寬地方政府發行債券的限制，允許債券的收入用于改善農村生產生活條件。

三是要把國家的扶持和農民的辛勤勞動結合起來。中央和地方政府的投入只起先導作用，政府不可能大包大攬。國家應當通過扶持來引導農民參加新農村建設。要發揮農民在農村小型基礎設施投入中的主體作用，制訂配套政策，鼓勵并積極組織動員農民進行公共工程建設。要充分考慮農民的實際承受能力，處理好吃飯與建設的關系，堅持量力而行，尊重絕大多數農民的意愿，建立起嚴格的對農民籌資投勞使用的監督和管理制度，要防止增加農民負擔。

四是增加金融機構對農村的投入。這幾年解決三農問題，財政走到了前臺，惠農政策大都是財政政策。通過金融渠道籌集農村發展資金方面做得很不夠。農村的資金還在大量外流。世界多數國家在實現農業現代化的過程中長期的政策性金融都起了重要作用。我們國家就缺乏這種長期政策性金融。財政資金應當起四兩撥千斤的作用。在發展生產力，建設現代農業等方面，應當從金融渠道籌集資金；農村社會事業發展要靠財政；基礎設施財政要發揮先導作用，引導農民個人投入。建設新農村一定要做活農村金融改革這篇大文章。在不改變現行金融機構設置的前提下，可以參照國外的成功經驗，通過立法的方式，規定縣域金融機構必須保證將所吸收資金的一定比例投入到當地。

二、錢用到哪里去

當前農民最需要公共財政支持的是：教育、醫療、農村小型基礎設施和社會保障。概括起來說，農民的愿望就是“種地不交稅，上學不交費，看病不用愁，養老有保障”。讓公共財政的陽光更多地照耀到農村，讓各種公共服務更多地惠及農民，需要優先解決好以下問題：

一是推進城鄉義務教育均衡發展。中央已經明確，“十一五”的頭兩年就全部免除農村義務教育階段的學雜費。這是向實行免費義務教育邁出的重要一步。義務教育在各國都是作為公共財政最優先支持的領域，實行免費義務教育已經成為全球的共同趨勢。在發展中國家，免費義務教育也十分普遍。以我國現今的經濟發展階段和國家整體財力狀況而言，有能力實行免費義務教育。在強調實行免費的農村義務教育的同時，還要重視不斷改善農村學校辦學條件，提高教育質量，促進城鄉義務教育均衡發展。目前我國實行的是“以縣為主”的農村義務教育管理體制，在實際運作中，農村義務教育投入體制也往往是“以縣為主”。面對教育優先發展所需要的資金投入，多數縣市財政顯得十分吃緊。這種投入體制對于發展具有全局性、戰略性意義的義務教育來說，缺乏長期穩定保障。促進義務教育均衡發展，需要建立農村義務教育穩定投入機制，加大中央政府和省級政府對義務教育的投入，在全國范圍內編織一張保障義務教育最基本投入需求的安全網。

二是逐步提高農民的醫療保障水平。看病難、醫療費用高、醫療保障程度低是當前農村最迫切需要解決的問題。新型農村合作醫療試點自2003年下半年開展以來，已在全國21％的縣（市、區）推開，有1.63億農民參加。總體來看，雖然補助標準還不是很高，但在一定程度上能夠緩解大病戶的醫療負擔。要清楚認識提高農民醫療保障水平的艱巨性、復雜性和長期性。實行新型合作醫療，大多數大病醫療費的補償比例在20％到60％之間，這樣的補償比例意味著病人自付費比例依然很高，依然會為病人帶來沉重的負擔，保障水平還很低，不能從根本上解決農村居民因病致貧、因病返貧的問題。中央已經提出，到2008年，要在全國農村基本建立公共衛生服務體系和新型農村合作醫療制度。實現這一目標，中央和地方政府都要進一步增加對農村衛生的投入。要研究如何進一步完善新型農村合作醫療的相關政策，例如在注重大病醫療保障的同時，應該考慮滿足大多數農民的基本醫療衛生需求；農村醫療衛生服務體系建設，在強調改善縣鄉衛生條件的同時，應該考慮對村級診所和鄉村醫生給予補助和支持。總之，解決9億農民的醫療保障問題，需要長期的努力，要深入探索并著力解決試點工作中的難點問題，不能盲目追求指標，發生強迫命令、違背農民意愿的事情。要積極引導農民自覺、自愿地參加合作醫療，不斷增強健康意識、自我保健意識和互助共濟意識。

三是切實加強農村中小型基礎設施建設。與農民生產和生活直接相關的農村道路、水利、能源等中小型基礎設施過去主要依賴農民的集資和投工投勞。在取消農業稅以后，多數地區還難以將其納入各級政府基本建設投資的范疇。“十一五”期間，要把基礎設施建設的重點轉向農村，特別是大幅度增加以改善農民基本生產條件和生活質量為重點的農村中小型公共基礎設施建設投入。

四是逐步建立適合農村實際情況的社會保障體系。我國是一個農村人口占多數的發展中國家，經濟基礎薄弱，在今后相當一個時期內，不可能像西方發達國家那樣，為農民提供全面的、高標準的社會保障。完善農村社會保障體系，要優先解決農民的基本生活保障問題。要完善農村“五保戶”和重病重殘人群的供養、救助制度，逐步提高供養、救助標準，完善救助方式。在具備條件的地區，要建立農村最低生活保障制度。在養老保障方面，在有條件的地區，將家庭養老、土地保障和社會養老保險相結合，探索建立農村社會養老保險制度。

三、人往哪里去

新農村的建設不能光靠農村，還必須發揮工業和城市對農村的帶動作用。工業和城市帶動農村，關鍵是為農民創造更多的非農就業機會，為農民轉化為產業工人和城市居民創造寬松制度環境。從我國城鄉人口結構年齡構成和勞動力供給變化趨勢看，農村勞動力的供給將越來越成為新增勞動力的主要來源。因此，中國的就業問題，關鍵是解決農村的就業問題。如果農村大量剩余勞動力得不到消化，“人往哪里去”的問題得不到解決，農民的富裕、農村的全面小康就只能是一句空話。按照統籌城鄉的要求推進新農村建設，要求把解決好農村的就業問題放在更加突出的位置上，給予更多的關注和支持。

一是促進農民向城市合理有序流動。城鎮化是一個重大的經濟社會結構轉型過程，其核心就是表現為農村人口轉化為城市人口的過程。我國正處在城鎮化加快發展時期。近年來，流向大中城市務工的農民占到了外出農民工的2／3。加快推進城鎮化進程，是解決農民就業的根本出路，必須敞開農民進城大門，疏通農民進城渠道，由限制農民進城轉向主動吸納農民進城。按照世界城市化發展的普遍規律，工業化中期階段，適度擴張大城市是適宜的。城市人口規模大，有聚集效應，就業機會多。我國還會有大量農村人口向大城市乃至特大城市轉移。但是，不能將城鎮化片面理解為發展大城市。我國農村人口眾多，不可能都集中在大城市。城鎮規模過大，必然帶來就業、教育、治安、交通、環境等一系列問題。目前，農民流入大城市主要還是以打工為主，真正希望在大城市定居的農民工還不是多數。考慮到大城市生活成本高，農民工收入低，今后真正能夠吸引農民到城市定居的還是各類中小城市和小城鎮。要繼續發揮大城市的輻射帶動作用，積極發展中小城市，完善區域性中心城市功能，有重點地發展縣域內中心小城鎮。要以現有的縣城和少數中心建制鎮為重點，加快小城鎮發展步伐，切實發揮小城鎮在轉移農村剩余勞動力，推動我國城市化進程中的作用。

二是通過大力發展鄉鎮企業和縣域經濟，促進農村富余勞動力就地轉移。2004年，全國已轉移的農村勞動力中，縣域經濟范圍內吸納了65％，其中鄉鎮企業和縣域中小企業吸納了80％。浙江、江蘇、山東、廣東等經濟發達省份省內就地、就近轉移的農村勞動力都占到90％以上。中國需要向城鎮轉移的農村人口數量巨大，不可能都進入大中城市，相當一部分要在縣及縣以下城鎮生活和就業。縣域人口占全國人口的70％以上，縣域社會總產值占全國社會總產值的50％以上。因此，在鼓勵農民跨地區流動、進城就業的同時，必須大力發展鄉鎮企業，不斷壯大縣域經濟，努力擴大農村富余勞動力的就地轉移。近年來，鄉鎮企業吸納農村勞動力就業的能力有所下降。在新的發展階段，要把勞動密集型產業作為主要發展方向，要把發展農副產品加工業和運銷業作為重點，創造更多就業機會。要引導鄉鎮企業向重點小城鎮合理集聚。近年來，隨著土地供求矛盾趨緊、勞動力等要素成本升高，沿海發達一些的勞動密集型產業開始向中西部轉移。雖然這種產業轉移還剛剛開始，但一定要充分認識產業轉移對推動產業結構調整、形成地區間合理產業分工、促進地域經濟一體化、優化國家生產力布局和調節人口流向的重大意義。要因勢利導，在繼續鼓勵中西部農村剩余勞動力向東部沿海發達地區流動的同時，推動東部沿海發達地區產業結構升級，鼓勵沿海發達地區符合環境保護要求的勞動密集型產業向中西部轉移，為農民就地、就近轉移創造條件。

三是依法維護農民工合法權益。目前，在我國加工制造業、建筑業和服務業的從業人員中，農民工已分別占68％、80％和50％。在新增產業工人中，每新增3人，便有2個來自農村。農民工是一個權益容易受到侵害的弱勢群體。珠江三角洲地區近10多年來農民工實際工資收入基本上沒有提高，農民工的實際勞動小時工資只相當于城鎮職工的1／4。各地最低工資標準規定普遍偏低，標準調整緩慢，與物價和生活消費水平的提高不成比例，一些企業主往往又把最低工資標準當作實際支付工資標準，使得不少農民工靠標準勞動時間獲得的收入難以維持基本生活，大多數情況下，不得不靠加班加點。當前，侵害農民工合法權益引發的社會矛盾不斷加劇，成為影響社會穩定的一個重大問題。保障農民工權益是社會公正的體現，更是政府的基本職責所在。必須堅持依靠法律的強制力、約束力來維護農民工合法權益。要在法律層面規范勞動關系，健全勞資糾紛協調機制。要強化我國各級工會的功能，提高農民工的組織化程度，引導和促進形成穩定和諧的勞資關系。必須公平對待農民工，取消各種損害其權益的規定。

四是堅持推進城鄉配套改革，逐步消除農民進城就業和居住的體制性障礙。世界各國現代化過程中最基本的人口變動特征就是農民進城變為工人和市民。我國長期以來實行的是城鄉分治的戶籍管理制，現在農民雖已進城務工，但身份沒有變，未被城市認同接納為城市居民，于是出現了大批農民工。農民工現象無疑是中國的特色。必須看到，大量農民工長期處在城市的邊緣，不被城市接納乃至受到歧視或傷害，融不進城市社會，享受不到應有的權利，定會累積很多矛盾。不僅他們自身的合法權益難以得到保護，也會導致農民工對城市普遍懷有一種疏離感和責任匱乏心態，如果處理不好，有可能造成重大的不穩定因素。因此，城鄉分割制度下出現的農民工現象，雖然在一定時期內還會存在，但它只是工業化、城市化過程中人口轉移的過渡形態或中間形態，不應該繼續維持、甚至固化原有的城鄉分割體制，而是審視度勢，改革戶籍制度，放寬農民進城就業和定居的條件，逐步建立有利于改變城鄉分割二元結構的體制。

四、農村自身怎么辦

推進新農村建設，不能僅僅依賴工業的支持和城市的帶動。即使工業化、城鎮化能夠順利推進，能夠緩解農村發展面臨的困難，2010年農村人口仍會有7億人左右，2020年農村至少還會有5億人口。在理順工農、城鄉關系的基礎上，最終要通過深化農村改革，加快傳統農業向現代農業的轉變進程，加快農村二、三產業和小城鎮的發展步伐，才能全面繁榮農村經濟。

一是要發展有利于農民致富的優勢新產業。推進新農村建設，必須以農民增收為核心，加快現代農業建設步伐和農村經濟結構調整進程。要切實保護和穩定提高糧食綜合生產能力，確保糧食供求基本平衡；促進糧食市場發育和完善政府調控政策，建立對糧食主產區的補償機制；優化農業區域布局，優化農產品品種，充分發揮各地農業的比較優勢，提高農業綜合效益和競爭力；加大對初級農產品的加工轉化，積極發展農產品的現代流通方式，增加農產品的附加值；將農產品生產、加工、銷售有機結合，推進農業產業一體化經營；應對農產品進口對國內的沖擊，擴大我國優勢農產品的出口；遏制農業生態環境的惡化，鞏固退耕還林政策的成果，解決退耕后農民生計。

二是發育農村新經濟組織。目前農民合作經濟組織普遍存在規模不大，發展速度不快，管理制度不健全，改組、解體過于頻繁，穩定性較差等問題。要完善中國農民合作經濟組織的內部治理結構和管理制度，處理農民合作經濟組織與政府的關系，創造有利于農民合作經濟組織發展的政策和法律環境。為了解決農民貸款難的問題，要從農村實際和農民需要出發，加快培育新的農村金融組織。農村信用社改革試點要在完善法人治理機構，轉換經營機制，特別是在提高對農戶的貸款覆蓋面，滿足農民的資金需求方面有實質性進展；切實改進農業銀行對農業和農村經濟的服務；農業發展銀行要合理定位，真正發揮政策性銀行的作用；發展農村小額信貸機構；適當降低農村金融市場的準入門檻，發育、培養民間金融機構，放寬民間資金進入金融業的限制。

三是提高農民的整體素質，培育新型農民。人是生產力中最活躍的因素，要改變農村的面貌，農民當然是最活躍、最積極的因素，農民素質高，農民的作用得到發揮，建設新農村就有了源源不竭的動力；反之，農民素質低，建設新農村就失去了最根本的力量。培育新農民是建設新農村的根本力量。目前，我國農村居民人均受教育年限僅為7.6年，比城鎮居民低3年。農村的小學和初中文化程度人口在總人口中占75％。目前，農村勞動力中接受過短期職業培訓占20％，接受過初級職業技術培訓或教育占3.4％，接受過中等職業技術教育占0.13％，而沒有接受過技術培訓的高達76.4％，而美國、加拿大、荷蘭、德國、日本農村勞動力中受過職業培訓的比例都在70％以上。人力資本的提高對經濟增長的貢獻，遠比物質資本、勞動力數量的增加更為重要。制定經濟發展政策不能“見物不見人”，不僅要注重通過加快經濟增長吸納更多的勞動力，而且要高度重視人力資本開發對經濟增長的巨大作用。當前農村人力資源狀況難以適應現代化農業發展、城鎮化進程、經濟產業結構升級的需要。不能僅僅依靠廉價勞動力來提升企業和產品的競爭力。只有大幅度提高農村勞動力素質，才能為我國制造業發展不斷提供合格的產業工人，使我國在國際市場上有更高的競爭力；只有提高農民的綜合素質，才能增強他們進城后自我維權的能力；只有全面提高農村人口的科學文化素質，才能不斷為城市輸送文明合格的新市民；只有全面提高農村人口的素質，才能滿足未來新農村建設對人力資本的需求。要切實加強農村勞動力的培訓，大力發展農村職業教育，提高農民勞動技能。

四是塑造農村新風貌。農村沒有一個好的生活環境，農民沒有一個好的精神風貌，就談不上是新農村。建設新農村，必須在農村廣泛開展塑造新風貌活動，使農民的思想道德、科學文化水平、民主法制觀念在潛移默化中得到提高。要增強村民自我管理、自我服務、自我教育、自我發展的能力；全面啟動鄉鎮基層政權組織改革，完善農村基層民主制度；發揮農村基層黨組織服務群眾、凝聚人心和農村基層自治組織協調利益、化解矛盾、排憂解難的作用；堅持村務公開等公開辦事制度，保證基層群眾依法行使選舉權、知情權、參與權、監督權等民主權利。推進新農村建設，要求通過村莊整治，逐步改變村容村貌。但在實踐中要防止新農村建設搞成形象工程和政績工程。要堅定不移地保持黨的基本政策在農村的穩定。一定不能輕易動農民的土地，拆農民的房子，在農村掀起一輪“圈地”、“拆房”運動，要本著農民自愿、漸進式建設的原則，不能急功近利，否則會付出沉重的代價，不能把新農村建設片面地理解成“新村建設”。