農(nóng)業(yè)政策性銀行改革發(fā)展論文

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[摘要]本文認為，在我國推進政策性銀行改革、國家開發(fā)銀行首先推行商業(yè)化運作的大背景下。從有利于金融體系建設、有利于“三農(nóng)”問題解決、有利于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟以及整個國民經(jīng)濟發(fā)展出發(fā)，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的改革必須確立幾個基本觀念，即對農(nóng)業(yè)政策性銀行的存在不容置疑，農(nóng)業(yè)政策性銀行必須堅持政策性方向，農(nóng)業(yè)政策性銀行必須堅持市場化運作模式，農(nóng)業(yè)政策性銀行必須按市場機制原則構建發(fā)展機制。

（中經(jīng)評論·北京）2007年初召開的全國金融工作會-議提出，要推進政策性銀行改革，堅持“一行一策”，國家開發(fā)銀行首先全面推行商業(yè)化運作。在這一大背景下，作為我國目前唯一的農(nóng)業(yè)政策性銀行的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行應如何改革?是否也要商業(yè)化?本文認為，從有利于金融體系建設、有利于“三農(nóng)”問題解決、有利于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟以及整個國民經(jīng)濟發(fā)展出發(fā)，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的改革必須確立幾個基本觀念。

一、我國現(xiàn)階段專設農(nóng)業(yè)政策性銀行是正確的選擇

1.農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性問題仍然突出，“三農(nóng)”問題的解決需要包括政策性金融在內(nèi)的政策支持。農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎，是各產(chǎn)業(yè)之母。但隨著工業(yè)化特別是市場經(jīng)濟的發(fā)展，它又是一個弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)。近年來，黨中央國務院采取了一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展出現(xiàn)了積極變化，但農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性問題還沒有得到根本解決，如目前我國農(nóng)業(yè)人口仍占全國人口的64%：農(nóng)業(yè)技術水平低，抗御自然災害能力差；生產(chǎn)社會化程度低，生產(chǎn)效率和直接經(jīng)濟效益差；在世貿(mào)協(xié)定框架下，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)備受沖擊等都是很好的說明。農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性最終都會反映在作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的農(nóng)民身上。從統(tǒng)計數(shù)字看，2003～2006年，農(nóng)村居民收入無論增量、增幅都遠低于城鎮(zhèn)居民，2006年農(nóng)村居民的人均收入仍不及城鎮(zhèn)居民的1／3。我國農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性問題，不可能僅靠市場這只“看不見的手”來解決，還必須借助各級政府的力量，也就是依靠政策（包括政策性金融）的支持。

2.在農(nóng)業(yè)信貸投入方面存在著市場失靈，需要農(nóng)業(yè)政策性銀行去彌補。要解決農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性問題，進而解決“三農(nóng)”問題，很重要的一點就是要增加包括信貸投入在內(nèi)的農(nóng)業(yè)投入。但目前在農(nóng)業(yè)信貸投入方面卻明顯地存在著市場失靈，其主要表現(xiàn)是農(nóng)村金融機構不斷收縮，網(wǎng)點減少，農(nóng)村資金大量外流，農(nóng)業(yè)貸款不僅比重大幅下降，甚至一些地方絕對額也在減少。農(nóng)業(yè)貸款萎縮說明，以往這種除糧棉油貸款外，農(nóng)業(yè)信貸投入基本依靠商業(yè)性金融（包括信用社）的制度安排是有缺陷的。在市場經(jīng)濟條件下，隨著農(nóng)業(yè)銀行、信用社等金融機構商業(yè)化、股份制改革的到位，還應更多地發(fā)揮政策性銀行的作用。

3.專設農(nóng)業(yè)政策性銀行發(fā)揮了重要作用，社會主義新農(nóng)村建設迫切需要農(nóng)業(yè)政策性銀行的支持。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行成立以來，盡管是在探索中前行，走過了一條曲折的道路，但困擾各級政府和農(nóng)民的“打白條”問題解決了，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和農(nóng)村乃至整個國民經(jīng)濟的穩(wěn)定；收購資金被擠占挪用現(xiàn)象得到了有效遏制，用于糧食方面的中央銀行借款和財政補貼逐年減少；促進了國家糧棉收購政策的落實和糧棉流通體制改革的順利進行；由于分離了政策性業(yè)務，國有專業(yè)銀行實現(xiàn)了向商業(yè)銀行的轉軌。實踐證明，專設農(nóng)業(yè)政策性銀行是符合我國現(xiàn)階段國情的正確決策。當前中央對扎實推進社會主義新農(nóng)村建設做出了重大部署，而建設社會主義新農(nóng)村必須有大量的資金投入，有人估算需要15萬億～20萬億元。這樣大的資金投入，僅靠財政是遠遠不夠的，還必須靠信貸資金的投入。但作為建設新農(nóng)村的項目，相當程度上都是由政府主導的直接的社會效益性項目，很多項目未必符合商業(yè)性金融的利潤最大化原則。而農(nóng)業(yè)政策性銀行所固有的經(jīng)營方向的政策性、經(jīng)營目標的直接社會效益性、經(jīng)營范圍的界定性等特點，決定了它是彌補市場機制缺陷、建立國家農(nóng)業(yè)支持和保護制度、增加農(nóng)業(yè)投入、支持新農(nóng)村建設的有效手段。

二、農(nóng)業(yè)政策性銀行必須堅持政策性方向

目前政策性銀行包括農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行都開辦了商業(yè)性業(yè)務。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行開辦商業(yè)性業(yè)務具有重要意義：一是在擴大業(yè)務范圍的同時，擴大了支農(nóng)的力度；二是適當開展商業(yè)性業(yè)務可避免政策性銀行游離于市場之外，有利于鍛煉隊伍，增強農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的金融服務功能，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行人員和機構的作用；三是增加經(jīng)營收入，提高效益，為農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的持續(xù)發(fā)展和支農(nóng)力度的加大提供堅實的基礎。從有關資料來看，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行自2005年開始拓展業(yè)務后，利潤已有很大幅度的增加。

商業(yè)性業(yè)務在農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行經(jīng)營中所起的重要作用，不應成為其向商業(yè)銀行轉“性”的理由：第一，正如上面所述，我國“三農(nóng)”問題仍非常突出，不能沒有農(nóng)業(yè)政策性銀行。第二，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的政策屬性，決定了它必須把執(zhí)行國家政策擺在各項工作的首位，以實現(xiàn)政府的意圖和政策目標。第三，政策性是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行存在和發(fā)展的根基，是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行區(qū)別于其他商業(yè)銀行的最根本的屬性。如果離開了政策性，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行與農(nóng)業(yè)銀行等商業(yè)銀行也就沒有區(qū)別了，其作用就完全可以由其他商業(yè)銀行替代了，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行也就失去了存在的基礎。

如何堅持農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的政策性方向呢?一是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的職能定位不能變。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為國家金融機構，其職能定位是由政府賦予的，只要農(nóng)業(yè)政策性金融和農(nóng)業(yè)政策性銀行的存在是必要的，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的職能定位就不能變。二是國有獨資或國有控股的做法不能變。其他資本的介入必定會引致利潤最大化傾向，追求直接的經(jīng)濟效益往往會導致其與社會效益不一致。只有國有獨資或國有控股才能保證其以社會效益為直接目標。三是堅持服務“三農(nóng)”的方向不能變。國家設立農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的目的就是要以政策性金融手段來支持農(nóng)業(yè)，離開了“農(nóng)”字頭，那就沒有農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行存在的必要了。四是政策性業(yè)務為首要業(yè)務的原則不能變。不管商業(yè)性業(yè)務的作用有多大，比例有多重，必須把政策性業(yè)務放在首位。五是社會效益第一的原則不能變。即自身的經(jīng)濟效益必須服從于社會效益。

三、農(nóng)業(yè)政策性銀行必須堅持市場運作模式

1.農(nóng)業(yè)政策性銀行是特殊的金融企業(yè)，這一特性決定了其堅持市場化運作模式具有必要性，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為農(nóng)業(yè)政策性銀行，它是由農(nóng)業(yè)、政策性和銀行三個關鍵詞組成的。農(nóng)業(yè)是一個業(yè)務領域問題，因此把握農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的性質(zhì)，關鍵是要把握政策性和銀行這兩個關鍵詞。所謂“政策性”，主要是指經(jīng)營要以國家政策為導向，要按政府界定的業(yè)務范圍開展業(yè)務，要把社會效益放在首位。所謂“銀行”，是指其以信用中介人的資格來實現(xiàn)資金從貸出者到借入者的融通，資金的運動要區(qū)別于財政資金，不能只是單向運動，而必須做到有借有還?？梢?，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是企業(yè)，但它不是一般的企業(yè)，它是肩負政策使命、在一定的政策范圍內(nèi)經(jīng)營金融業(yè)務的特殊的金融企業(yè)。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的這一屬性決定了它不應作為行政單位和事業(yè)單位來管理，也不應作為一般企業(yè)單位來管理。一方面它要像行政單位、事業(yè)單位一樣，嚴格貫徹執(zhí)行有關方針、政策和要求；另一方面，又要采取市場化運作模式開展經(jīng)營活動，加強核算，講求效益，保證信貸資金投放出去后收得回來。

2.市場化運作是政策性銀行運作模式的發(fā)展趨勢，政策性銀行引入市場化運作模式主要有兩方面的含義：一是政策性銀行適當開辦商業(yè)性業(yè)務；二是政策性銀行的管理要盡量減少行政色彩，以市場手段為主。由此也可以看出，政策性銀行采取市場化運作模式與政策性銀行的商業(yè)化是不同的，前者主要是指管理的方式，后者是指機構的性質(zhì)。從國外的發(fā)展看，政策性銀行越來越多地采取市場化運作模式，這是因為～方面隨著資本市場化的快速發(fā)展，政策性銀行的競爭加強；另一方面隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，政府在社會金融資源分配中的支配地位有所減弱，政策性金融業(yè)務相對萎縮。從我國的情況看，國家開發(fā)銀行是三.家政策性銀行中采取市場化運營模式較早的，并取得了較好的經(jīng)營效果。

3.按市場化運作模式完善管理機制。首先，從外部看應完善政府對農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的管理機制，一方面要成立一個由有關部門負責人組成的董事會，代表出資人對農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行經(jīng)營發(fā)展的重大問題行使決策、協(xié)調(diào)、監(jiān)督職能，以完善治理結構。另一方面要調(diào)整事權范圍，做到“抓大放小”。政府對農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的管理，重點就是制定規(guī)則，做好“裁判”，具體經(jīng)營管理應由農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行按市場化模式要求運作，如其分支機構可由農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行根據(jù)政府確定的業(yè)務需要設置，人員由其根據(jù)業(yè)務量和經(jīng)營核算要求自行編制，管理費用、工資、福利可按商業(yè)銀行的做法，根據(jù)成本效益原則，由農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行自行控制。其次，從內(nèi)部看應建立完善現(xiàn)代銀行運作機制。在用人機制方面，要建立公正、公開的用人機制，可考慮省以下分（支）行正副行長和中層干部全部競聘上崗，甚至向外公開競聘；在用工制度方面，打破現(xiàn)行勞動人事管理中的身份界限，推行全員合同制；在薪酬制度方面，實行薪酬與崗位和職位（級）直接掛鉤的辦法；在考評制度方面，按照政策性和銀行性的要求，完善執(zhí)行政策、經(jīng)濟效益、風險防范三者兼顧的績效考評機制。

四、必須按市場機制原則構建農(nóng)業(yè)政策性銀行可持續(xù)發(fā)展機制

農(nóng)業(yè)政策性銀行是弱勢銀行或弱質(zhì)銀行，國家政策支持是其存在和發(fā)展的基礎。采取什么樣的制度安排來加以支持呢?本文認為，目前應解決好以下問題，按市場機制要求構建農(nóng)業(yè)政策性銀行可持續(xù)發(fā)展機制。

1.健全資本金的補充機制，要建立一個動態(tài)的、可持續(xù)發(fā)展的、與農(nóng)業(yè)政策性銀行業(yè)務發(fā)展有內(nèi)在聯(lián)系的補充機制。這個機制應該包含幾個方面的意思；一是資本金補充要與農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務的發(fā)展水平相適應，政策性業(yè)務擴展了，資本金也應及時補充。二是農(nóng)業(yè)政策性銀行資本金的標準，不僅應達到而且應超過《巴塞爾協(xié)議》資本充足率的最低要求，因為從理論上看，相對于商業(yè)銀行，政策性銀行的風險可能更大。三是資本金補充的渠道和標準應有明確的規(guī)定，目前可考慮按8%的最低要求和農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務的發(fā)展水平，由財政每年在預算中專門安排相應數(shù)量的資金補充農(nóng)業(yè)政策性銀行資本金；國家對農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行實行減免稅制度，每年的減免稅按總額或一定比例用于補充其資本；農(nóng)業(yè)政策性銀行經(jīng)營利潤的一定比例用于補充資本金。

2.建立穩(wěn)定的低成本的資金來源機制?？偟脑瓌t應該是：根據(jù)農(nóng)業(yè)政策性銀行的特點，按照政策性銀行向市場化運營模式轉變的要求，拓寬資金來源渠道，增強自主籌資功能，優(yōu)化負債結構，降低資金成本。一是應制定有關法規(guī)，明確要求各級政府將財政性支農(nóng)資金存放在農(nóng)業(yè)政策性銀行，通過農(nóng)業(yè)政策性銀行撥付。這既有利于增強農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行支農(nóng)資金實力，也有利于對各級政府支農(nóng)進行考評。二是可參考其他國家的做法，規(guī)定商業(yè)銀行在農(nóng)村吸收存款的。一定比例作為農(nóng)業(yè)政策性銀行的資金來源，或規(guī)定商業(yè)銀行必須將一定比例貸款投向農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)相關產(chǎn)業(yè)，如果達不到規(guī)定比例，將差額部分的資金以低于市場利率的資金價格存放到農(nóng)業(yè)政策性銀行。這樣不僅可以保證農(nóng)業(yè)政策性銀行的資金來源，也可使農(nóng)業(yè)政策性銀行的資金與社會存款相聯(lián)系，避免倒逼人民銀行擴大基礎貨幣投放。三是用市場手段擴大資金來源，如發(fā)行債券，大力開展開戶企業(yè)的存款業(yè)務，開辦商業(yè)銀行同業(yè)存款業(yè)務，參與資金市場的拆借業(yè)務，爭取有關方面支持，從世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、國際糧棉組織等機構借入資金等。至于開辦儲蓄業(yè)務問題，本文認為，這不是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的優(yōu)勢，也不符合中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會提出的“應避免與商業(yè)銀行直接競爭”的原則。’

3.按“兩條腿走路”的原則拓展業(yè)務。首先，要拓展政策性業(yè)務。一是把農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行劃給商業(yè)銀行的農(nóng)業(yè)政策性貸款以及一開始就由農(nóng)業(yè)銀行、工商銀行、國家開發(fā)銀行、農(nóng)村信用社、財政部門負責的農(nóng)業(yè)政策性貸款劃歸農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行統(tǒng)一負責。二是參照國外許多政策性銀行的做法，允許農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行發(fā)放財政墊付性貸款，以解決政府密切關注的項目，特別是新農(nóng)村建設項目巨大的資金需求問題。當然，為防止此類信貸失控，可制定適當?shù)南拗茥l件。三是要深化對政策性業(yè)務的理解，不能僅局限于原有的政策性業(yè)務范圍，可將政策性貸款項目分為純政策性貸款項目和準政策性貸款項目、單純政策性貸款項目和政策性與商業(yè)性混合貸款項目、國家政策性貸款項目和地方政策性貸款項目，對不同的項目采取不同的信貸支持政策。其次，要拓展商業(yè)性業(yè)務。在繼續(xù)做好現(xiàn)已開辦業(yè)務的基礎上，可考慮開辦農(nóng)業(yè)保險和貸款擔保等保障性業(yè)務，爭取經(jīng)辦國外政府、國際組織對我國的涉農(nóng)貸款等業(yè)務。

4.制定適合農(nóng)業(yè)政策性銀行的金融監(jiān)管制度。第一，根據(jù)目前農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行既有政策性業(yè)務，也有商業(yè)性業(yè)務的特點，本文認為，對這兩種業(yè)務可采取不同的計劃管理模式，即對政策性業(yè)務繼續(xù)采取指令性計劃，而對商業(yè)性業(yè)務則采取指導性計劃。第二，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行沒有開辦儲蓄業(yè)務，沒有社會公眾存款，只有少量企業(yè)存款，而且農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的資金自給率僅為20%～30%。中央銀行通過準備金形式來確保農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行應付提現(xiàn)的必要性不大，而且農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行還要向中央銀行借入大量再貸款，也沒有必要通過準備金形式抽走其資金。應取消農(nóng)業(yè)政策性銀行上繳存款準備金的做法，至少有關政策性業(yè)務部分的存款不應上繳準備金。第三，要制定適合農(nóng)業(yè)政策性銀行的信貸資產(chǎn)質(zhì)量監(jiān)管體系和辦法，根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行業(yè)務效益差、風險大、資產(chǎn)質(zhì)量一般較差的特點，提高風險撥備稅前計提比例。