新農合制度研究論文

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一、欠發達地區新型農村合作醫療的環境特點

1.對推行和參加“新農合”的認識不到位。在欠發達地區，推行新農合制度首先遇到的是觀念轉變問題。一方面由于歷史、經濟、觀念等多方面的情況，地方政府對建立和完善“新農合”制度的長期性、艱巨性和復雜性認識不足，對有關政策理解不透，工作不細，宣傳發動不深入，管理粗放，使有些政策措施未能很好地貫徹落實；另一方面，一些農民對“新農合”醫療制度還是存有疑慮：擔心政府的資金不能落實到位，擔心醫療費用能不能合理、及時、方便得到報銷，擔心醫療費用過高、服務不好、得不到實惠等等。

2.醫療資源缺乏和政府監管缺位。醫療衛生資源是人民健康保障的前提和基礎，而對于經濟社會相對落后的中西部省份來說，農村新型合作醫療工作首先要面對的現實問題就是衛生資源總量缺乏和人均衛生資源的嚴重不足。同時有效監管這些資源，促使農村醫療機構提高水平、保證質量、規范行為、控制費用就成了合作醫療制度有效運行的關鍵，但是現實情況是，越是欠發達地區，監管越是不利。

3.農村居民收入水平低。部分貧困的農村居民受到收入水平低的影響而沒有參與新型合作醫療，也影響到新型合作醫療的資金籌集，最終影響到新型合作醫療的參與率。

4.城市化水平低。農村人口比例高于全國平均水平，加上人均收入水平低，農村貧困人口和接近于貧困線的人口多。在實行新型合作醫療的過程中，要保證把低收入家庭納入進來，必然要幫助他們解決籌資問題，同時還要相應加大醫療救助的力度。

5.地方財政壓力大。以經濟欠發達的江西省為例，2005年，江西省年末總人口4311萬人，地方財政支出564億元，地方財政收入252.9億元。與東部地區人口基本接近的遼寧省相比，2005年地方財政收入674億元，地方財政支出1182億元，可見差距十分明顯。這樣，合作醫療管理部門運轉經費嚴重短缺，而這些地區的政府財力又非常有限，很難自行解決。在市、縣級越是經濟落后的地區必然影響到合作醫療管理工作的開展。即使按照現有的標準，由于合作醫療覆蓋面的擴大和參合農民人數的不斷增加，省級財政的補助資金總數將大幅度增加，將對地方財政構成較大壓力。

二、加大對欠發地區新農合財政支持力度的理論依據

1.新農村建設的客觀要求。“和諧社會”與“新農村建設”成為順應社會發展的必然選擇，新型農村合作醫療就是國家為了滿足農村居民醫療衛生需求的重要舉措。而欠發達地區新農村合作醫療制度的建設對于我國新農村建設和構建和諧社會發展戰略無疑具有更加重要的意義。廣大農民與城市的居民相比，他們無法得到更好的福利待遇，也無法享受到與城市居民同等的醫療條件。農村簡陋的醫療和高昂的費用讓廣大農民對待疾病猶如虎狼。小病能拖則拖，大病無力醫治是當前農民的一個嚴峻現實，這與和諧社會的要求相去甚遠。支持確立成熟的農村合作醫療保障制度，對于新農村建設的成功具有里程碑式的意義。

2.公共財政建設的重要組成部分。隨著我國社會經濟的全面發展，許多長期被掩蓋的政府公共服務職能缺位問題呈現在人們面前，并受到廣泛關注。盡管中央和地方實行的分稅制，客觀上對于地方政府增加地方財政收入方面具有一定的促進作用，但是相對落后地區的地方財政收入不能滿足社會發展的需要，反而阻礙了公共服務事業的發展。由于地方財政是地方公共服務支出的主要負擔者，加上地區發展的不平衡，使一些財政收入水平較低的地區進一步拉大了與其他地區的差距，其公共開支不足所導致的公共服務不平等將是未來和諧社會發展的最大障礙。新型的農村合作醫療制度作為一種面向廣大農村的社會保障體系，它的本質應該是一種由政府主導提供的公共產品，這也是我國公共財政建設的一項重要內容。考慮到道德風險及逆向選擇等一系列現實中廣泛存在的問題，實行由中央財政承擔西部地區大部分事權并由農民自身繳納一部分費用的制度是合作醫療能夠順利推行的一種重要保證。黨的十七大報告明確指出，公共財政建設要關注民生、注重公平，由政府為并不富裕的廣大農民看病付費，體現了一個政府對收入再分配的效率公平性、社會總體福利均衡等一系列重大問題上的認真負責的態度。

3.中央財政收入的日益提高為加大支出力度提供了保障。中央財政收入水平近年來大幅度提高，而且增長速度快于經濟增長的速度，這也為擴大對地方的轉移支付力度提供了財力保障。2004年，中央財政收入15110.27億元，到2007年，中央財政收入增加到28432億元，國家財政收入每年增收幅度要遠大于國家財政對新農合的資金扶持增加幅度，因而在不影響其他國家重點建設項目的進度前提下進一步加強對新型農村合作醫療制度的扶持在財政上是行的通的。從理論上和現實經驗講，中央政府轉移性支出是世界各國普遍采用的平衡地方財政與國家重點支持相關領域發展的重要手段。政府如何優化政府資源配置、強化公共服務職能并跟上社會不斷提高的需求是一個現實問題，也是一個嚴峻的挑戰.窗體頂端

三、加大財政支持新農合制度建設的政策建議

“新農合”制度的成功建立，離不開中央財政、地方財政及農村地方的配合，在這其中中央的財政應該起主導的作用。筆者認為，加大財政支持力度的內涵應該是廣義的，既包括財政的資金支持，又包括財政的監督，同時也包括財政的公共政策導向,從這個角度講，財政支持在包括財力支持的同時也包括政府部門政策支持。

1.科學劃分中央與地方政府職責

顯然，在新農村合作醫療建設中，中央財政和地方政府都具有一定的職責，但從分工來看，二者的職責需要進一步明確。

對于中央財政，重要的是強化資金支持，制定合理的政策，發揮政策的導向和示范功能，如中央財政制定科學的補償方案。“新農合”的補償方案主要包括起付線、封頂線、補償比例和補償范圍等內容。科學合理地確定起付線、封頂線、補償比例和補償范圍對補償方案的成功與否至關重要。既要防止實際補償比例過低，基金節余過多，影響參合農民的積極性，又要防止補償比例過高，出現基金透支風險。當年籌集的合作醫療統籌基金結余一般應不超過15%，要在基線調查的基礎上，按照以收定支、收支平衡、略有結余的原則制訂補償方案，綜合分析以前年度方案運行和基金使用等情況，充分考慮農民醫療需求等因素，合理地進行調整和完善。同一試點地區的報銷標準要相對統一，避免補償比例的懸殊影響參合農民的積極性。要確保新增財政補助資金的全部和農民個人繳費的一部分進入統籌基金賬戶，所產生的利息也要全部進入基金專門賬戶，全部用于參合農民的醫療補償，最大限度地提高對參合農民的補償標準。另外中央政府應該結合欠發達地區的實際情況確定地方政府籌資的合理比例。

對于地方財政，除了一部分的財力支持以外，更重要的是加強中央政府政策的執行力，強化財政監督，保證政策的貫徹執行。如地方政府應加強輿論宣傳，強化政府的主導作用。建立成熟可靠的“新農合”制度不能失信于民，更不能損害群眾利益及政府在群眾心目中的形象。在實際的推廣中應該對“新農合”制度建設的復雜性艱巨性有一個充分的認識，應著力改變僅僅依靠衛生等部門牽頭運作的工作格局，強化政府行為，發揮各級政府和有關職能部門的主導作用。用政府的強大信用做保證，讓廣大農民改懷疑為信任。

由于地方政府與中央政府相比，具有比較詳細的信息優勢，加強對合作醫療機構的監督管理也是地方政府不可或缺的職責。對于在實際試點工作中發現的檢查項目過于繁多，治療費用嚴重超出農民的實際需要的問題應引起高度的重視。農村醫療機構要切實加強內部管理，建立健全疾病檢查、治療、用藥等方面的規范、制度及行之有效的自律機制。各級行政部門要有效開展農村醫療機構及其服務行為的外部監管，建立定點醫療機構準入和退出機制。要根據基本診療和用藥目錄等嚴格監管醫療機構服務行為。通過采取單病種定額付費、按人頭預付、醫藥費用清單制、加強結算審核、補償報銷情況公示等多種措施，有效監管收費行為，切實控制醫藥費用。

另外，要以基本公共服務均等化為重點，進一步改革和規范中央與地方的財政收支關系，不僅可以逐步縮小地區間基本公共衛生服務差距，而且對于協調重大利益關系、維護社會公平，都將產生重大而積極的影響。

2.加大對新型農村合作醫療財政轉移性支出

加大對農村新型合作醫療財政轉移性支出及建立農村新型合作醫療專項轉移支付方式可以使資金投向公共服務領域，進而完善農村新型合作醫療籌資機制，確保新型合作醫療籌資的資金來源和資金來源的可持續性，從而使財政收支水平低的欠發達地區省廣大農村居民的健康得到基本保證。

新型農村合作醫療的發展要求基層醫療機構有較好的服務能力和服務水平，要求當地的醫療資源能夠滿足農民的基本醫療需求，解決農民醫療的可及性問題。從農民的自然地理位置分布、醫療服務價格、合作醫療的監督范圍、基金的安全運行等方面考慮，在一般情況下，引導農民就地接受醫療服務是最理想的方式，但是欠發達地區現有的較低層級的醫療服務機構存在著服務能力有限的問題，特別是鄉鎮衛生院、村衛生室建設不足或者服務能力低下，農民的醫療需求得不到基本的保證，制約了新型農村合作醫療制度的實施。因此，中央政府要切實承擔起保護和增進人民健康的責任，確保對衛生事業的投入適應社會發展和人民的需求，充分考慮資金投入的合理分配，充分體現公平，國家加大對于新型農村合作醫療以及醫療資源的轉移性支出是新型合作醫療，尤其是經濟落后地區農村居民參與新型合作醫療并享有健康平等權利的根本出路。

3.建立農村新型合作醫療專項轉移支付方式

要確保欠發達地區農村新型合作醫療籌集資金的可持續性，必須建立農村新型合作醫療專項轉移支付方式。在過去的二十幾年里，我國的地方政府在改革和發展過程中，分權制促使地方之間的競爭對中國改革發展起到一定的促進作用。地方政府在衛生領域承擔著很大的籌資責任，這意味著數目不尋常的大筆開支。地方政府投入衛生事業的能力與當地的人均收入水平直接相關。由于受欠發達地區經濟發展水平的限制和稅制改革的影響，欠發達地區的財政收入和財政支出必將影響到欠發達地區公共領域的投入水平，加上國家財政轉移性支出對于西部地區的傾斜，導致了處于僅僅好于西部最不發達幾個省份的欠發達地區人均財政支出倒數第一。按照目前欠發達地區的財政支出水平，欠發達地區農村新型合作醫療籌集資金可持續性將受到嚴重影響。因此，國家應當建立農村新型合作醫療專項轉移支付方式，定期、足額撥付用于欠發達地區農村新型合作醫療的專項資金，確保財政困難省份農村新型合作醫療資金的可持續性。

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【摘要】新型農村合作醫療保險制度（以下簡稱新農合）實施以來，已經取得了明顯的成效，農村家庭的醫療保障水平有了明顯的提高，但是，不可否認，新農合制度尚存在一些缺陷，需要進一步完善。本文以中部欠發達地區為研究背景，具體探討進一步加強新農村合作醫療制度建設中的財政支持問題。

【關鍵詞】新農合制度財政特點