農村公共產品供給研究論文

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一、農村公共產品的內涵及特征

公共產品是用來滿足社會公眾的共同需要，在消費上具有非排他性和非競爭性的產品和服務的總稱。

農村公共產品是用來滿足農業、農村和農民生產、生活共同需要，具有非排他性和非競爭性的產品或服務的總稱。比如農村的基礎設施、醫療衛生、義務教育、環境保護都屬于農村公共產品。相對于城市公共產品，農村公共產品除了具有非排他性和非競爭性之外，還具有需求量大和供給困難的特征：

1.從農村公共產品的需求量看。我國是一個農業大國，農民人口眾多且科學文化素質較低，農村地域廣闊、農業生產規模小、生產方式落后，再加上有些公共產品是城市所沒有的，如動物疫病防治、水利灌溉等等。這就決定了農村經濟的發展對農村公共產品，特別是農村的基礎設施和基礎建設，具有很大的需求量。

2.從農村公共產品供給困難看。某些在城市中可以由私人提供的產品，如新產品、新技術的推廣等等，在農村則需要政府以公共產品的形式來提供。而政府作為主要的農村公共產品供給主體，在有限財力約束的條件下，很難有效地滿足農村公共產品的供給。

二、我國農村公共產品供給存在的問題

（一）我國農村公共產品供給總量不足

目前，我國農業生產力比較落后，還是弱質產業，農業的發展需要國家的大力支持。但是從1978～2003年，國家財政用于農業的支出，雖然絕對額逐年增長，但是從相對額來看，則呈現逐年下降的趨勢：國家財政支農支出占財政支出比重從1978年的13.43%下降到2003年的7.12%。正是由于國家財政支農比重的不足，導致我國農村公共產品供給的總量與農村經濟發展和農民的實際需要還有相當大的差距。據調查顯示，全國僅13%的鄉鎮有供水站，83%的村不通自來水；13%的村不通公路；53%的村不通電話；95%的村雖通電，但電價普遍是城鎮的2倍以上；93%的村接收的電視信號相當微弱；全國尚有207個縣無公共圖書館，67.9%的鄉鎮沒有文化站，九年義務教育制度的目標亦未能實現；交通網、能源網、信息網等基礎設施嚴重滯后［1］。

（二）我國農村公共產品供給結構不合理

由于我國農村公共產品供給自上而下的供給機制、地方財政財力不足等原因，現行的農村公共產品供給結構極其不合理，主要表現為：

1.農村急需的生產性公共產品供給不足。家庭承包聯戶制使農民的生產分散化，各農戶的生產對象和生產過程又存在著共性，決定了農民對公共產品具有強烈的依賴性，比如：大型水利澆灌設施、大型農用固定資產以及良種的培育等等。

而隨著我國財政體制和行政體制改革，中央財政的事權向地方轉移，由中央政府或省級政府承擔的農村生產性公共產品的供給責任，轉向由縣、鄉級政府承擔。但縣、鄉政府財政緊張，對農村大型的生產性公共產品的供給顯得無能為力，導致了農村急需的生產性公共產品供給的不足。

2.涉及到農村可持續發展的公共產品供給嚴重短缺。這些公共產品包括農村義務教育、農民的醫療保障及農村的環境保護等。

（1）在農村教育方面，中央政府把農村義務教育留給地方政府。在地方政府財力的限制下，大部分農村的教育供給不足、質量低下，學校的數量和教師的質量無法滿足農村經濟發展的要求，特別是邊遠地區存在大量失學兒童。

（2）在農村醫療保障方面，農民成為最大的自費醫療群體，農民因病致貧、因病返貧逐年增多。加之政府對農村衛生防疫投入不足以及現行的醫療衛生防疫能力的限制，農民身體素質下降，影響了農村社會的進步和農村經濟的可持續發展。

（3）在農村環境保護方面，雖然國家采取了退耕還林、退牧還草等一系列措施，但大部分農村地區仍缺乏政府保護環境的政策、措施和資金投入，造成土壤肥力減弱、水資源匱乏、旱澇災害頻繁等等。3.某些公共產品供給相對過剩。在我國農村中，一方面存在著農村急需的大生產性公共產品及服務供給嚴重不足，但另一方面，與此相反的是一些農村不需要的或較少需求的公共產品供給相對過剩。比如：政府機構作為公共產品的一種，它的供給也應遵循效率原則。而我國現行的地方政府機構卻是機構臃腫，人員繁多，不僅占用了大量的公共經費，而且辦事效率較差。對農村來說，這樣的公共產品供給顯然過剩［2］。

（三）農村公共產品供給過程中資金使用不透明、管理混亂

1.我國農村公共產品和公共服務提供的部門較多，資金渠道、部門政策也較多，缺乏系統性和協調性，公共資金投人分散，政策之間相互制約的現象時有發生。

2.農村公共產品供給中間環節多，公共資金被層層“過濾”，大量支農資金不能及時到位或根本不到位，被挪作他用現象較為嚴重。

3.許多地方政府會計人員素質低下，沒有建立完整的會計賬簿，政府財政會計賬證不全，不能嚴格執行財經法規，白條入賬現象較為普遍。

4.許多地方政府沒有建立村級政務公開制度，農民很難知道本村財務狀況，導致公共資金使用透明度不高，暗箱操作，濫用、挪用甚至貪污現象較為嚴重。

（四）農村公共產品供給的決策機制不合理

我國農村公共產品供給決策仍沿用“自上而下”的模式，不是由鄉、村社區內部的需求決定，而是上級政府部門的指令決定。地方政府為了追求政績，在有限財力地約束下，熱衷于提供一些見效快、易出成績的短期公共項目，比如：對上級考核的防洪防澇設施建設、農村電網改造、交通道路建設等。

作為農村公共產品的需求主體的農民，由于文化素質和組織化程度低下而對自身所擁有的合法權益認識不足、由于缺乏對農村公共產品需求的有效表達機制，政府部門一般不了解農民對公共產品的需求，在農村公共產品的決策方面不能反映農民的真實需要。這種不合理的農村公共產品供給的決策機制造成了公共資金的極大浪費。

三、我國農村公共產品供給存在問題的原因

（一）公共產品本身所具有的特征

由于公共產品具有非競爭性和非排他性，一方面，私人在提供公共產品時追求的是自身利益最大化。但公共產品的特征決定了私人在提供公共產品時并不能實現自身利益的最大化，因為不能排除他人對該物品的無償消費，這樣私人對公共產品的提供就沒有多大的興趣。另一方面，如果能無償消費公共產品，消費者也將盡可能隱藏自己的真實需求，通過“搭便車”的行為來無償消費公共產品，從而使得公共產品供給的難度增大。正是由于公共產品本身的特征，使得私人不愿意或根本不會提供公共產品，再加上我國農村公共產品需求量大的特點，從而使我國農村公共產品的供給不能滿足農民的需求。

（二）城鄉二元結構發展模式

我國采取提取農業剩余支持工業資本積累和城市經濟建設的非均衡發展模式，實行城鄉分割的二元經濟結構，形成了城市所需的公共產品多數由國家供給。而農村所需的公共產品國家提供并不多。農村公共產品的供給主要由縣鄉財政負責，國家并沒有賦予縣鄉政府相應的財權，縣鄉政府的唯一選擇只能是對農村準公共產品，說服農民分擔大部分成本；對于農村純公共產品，就只能停留在“等、靠、要”上。所以，如果沒有從根本上改變城鄉二元結構的性質，那么農村公共產品的供求矛盾將長期存在。

（三）政府管理行為效率低

一是在現行財政管理模式下，財政支農資金實行分塊管理，一個項目資金來源較多，條塊分割，各自為政，有限的資金不能形成整體合力。比如：農村基礎設施、農業科研、農業生產和農業流通的財政資金分屬不同的部門，各部門都有資金分配權，不利于資金的統籌安排和有效利用。二是政府提供公共產品時，缺乏動力去降低成本。政府提供農村公共產品大多具有一定壟斷性，在提供公共產品時盡可能降低質量，提高價格，擴大生產規模，使所提供的數量與范圍超過最優的生產水平，導致實際所支付的費用大大超過必須支付的成本。

四、解決我國農村公共產品供給問題的對策

（一）建立城鄉一體化的公共產品供給體系

一是按照統籌城鄉發展的要求，建立公共財政體系，從根本上調整國民收入分配格局，將農村公共產品供給納入國民經濟社會發展規劃和財政預算體系，保證國家財政對農業總投入有較高的增長幅度，并制定具體實施辦法，規范政府投資行為，建立起工業反哺農業、城市支持農村的新機制。

二是進一步調整政府公共支出政策。增加國債用于農業農村的支出比重，完善轉移支付制度，精確估計各地財政能力以決定各地應該得到的轉移份額，將公共支出向縣鄉延伸，使其盡可能落實到鄉鎮。

（二）建立多元化的農村公共產品供給主體，實現資金來源的多元化

公共產品的性質決定了其生產目的并不是追求利潤最大化，而是追求社會公共利益的最大化。在傳統的理論中，通常認為私人供給公共產品往往是無效率或者是低效率的，政府作為公共利益的代表，理所當然地成為農村公共產品的提供者、受益范圍遍及全國的公共產品，由中央政府提供，而受益范圍主要是地方的公共產品，則由相應層次的地方政府提供。但是，基于我國農村公共產品需求量大和難以有效供給的特點，僅僅依靠政府提供是遠遠不夠的。

因此，應根據農村公共產品的層次性，構建多元化的農村公共產品供給主體。政府要提供有效的制度安排，建立起科學、合理的機制，動員一切社會資源提供農村公共產品，使個人、企業和非營利性民間組織也成為農村公共產品供給的主體。

所以，政府應制定合理的規則并充當裁判，在農村公共產品供給資金籌措上，應在加大政府轉移支付力度的同時，運用市場化手段吸引投資，拓寬籌資渠道。按照“政府引導，市場運作”的原則引進民間資本，為民間資本營造寬松的投資環境。在明確產權的前提下，按照“誰引進，誰收費”和“誰投資，誰受益”的原則，通過政府與市場混合的方式提供農村公共產品，建立多元化的農村公共產品供給主體，實現資金來源的多元化［3］。

（三）建立科學、民主的農村公共產品供給的決策機制

農民是農村公共產品最直接的使用者，農村公共產品是否符合廣大農民的實際要求，是衡量農村公共產品供給有效性的重要標志。在決定農村公共產品供給時，農民最具發言權，應該作為主要的決策者說了算。

但是，現行“自上而下”的農村公共產品供給決策機制是導致目前農村公共產品供給效率低下的重要原因之一。因此，必須建立科學、民主的農村公共產品需求表達和供給決策機制，實現農村公共產品供給決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉變。

1.推進農村基層民主建設，建立農民對農村公共產品需求的有效表達機制，健全和完善鄉鎮人民代表大會和村民代表大會制度，使農民的意見得到充分反映，由全體農民或農民代表對本社區的公共產品供給進行投票表決。

2.鄉鎮政府領導人和村組織領導人都應由本轄區居民民主選舉產生，以便深入了解農民對公共產品的實際需求，加強可行性分析，避免脫離當地農村實際情況的公共產品供給決策。

3.提高農民的文化素質和組織化程度，增強農民群體力量和維護自身權益的意識，引導他們積極參與有關決策活動和對公共事務的監督、管理活動，增強其參政議政能力。

（四）健全農村公共產品供給的法律保障體系

我國農民由于科學文化水平普遍較低，在國家的資源配置中，是一個龐大的弱勢群體，缺乏自我保護的能力。因此，就我國農村公共產品的供給而言，要保障農民合法權益需要法律的介入。應逐步加快農村公共產品供給制度化、法制化的步伐，盡快制定并實施農村公共衛生條例、農村義務教育實施條例、農村土地承包法實施細則、農村最低生活保障制度。只有建立健全農村公共產品供給的相關法律法規，才能從根本上保障農民的合法權益和應有的權利，才能切實保障農村公共產品的有序供給，切實保障我國農民的切身利益。

［論文關鍵詞］農村公共產品供給問題對策

［論文摘要］近年來，雖然我國農村公共產品供給不斷增加，但與城市公共產品供給和農民實際需要相比，還有相當大的差距，這勢必會影響到農村經濟的發展。文章對我國農村公共產品供給存在的問題進行探討，分析其原因并提出對策。