剖析政府農地征用體系健全研究論文

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摘要：在考察中國農地產權制度演變的基礎上，分析轉型時期的農地征用過程，剖析農地征用矛盾的內在機理，探索農地征用矛盾的解決思路和具體方案，揭示農村市場交易機制的重要性。

關鍵詞：農地征用；市場交易制度；土地補償

隨著中國經濟體制改革的不斷深化，中央政府日益重視各種社會經濟矛盾，提出了“構建和諧社會”的社會發展目標。2006年3月，致公黨中央常委牛文元提出建立“五大基本國家補償制度”，希望通過二次分配“構建社會主義和諧社會的根本保障”。其中，“國家土地補償制度”的重要性尤為突出，近年來發生的重大社會沖突事件中，65％都涉及農地補償和房屋拆遷問題，由征地矛盾導致的農地補償問題已經嚴重影響到農村經濟發展和社會公平。因此，考察農地征用矛盾的歷史根源和現實狀況，完善農地征用制度，探索農村社會的市場交易機制，勢在必行。

一、中國農地產權制度演變

農地征用矛盾實質上是社會主體圍繞農地問題展開的博弈活動，它取決于中國農村社會的現實約束條件。中國農地征用矛盾的根源是農地產權制度隨著中國社會制度的不斷演進，農地產權制度呈現出階段性特征。

1．中國農地產權制度的演變階段

(1)第一階段：“運動”之前(～1948)。1948年以前，中國的基本農地制度是私有制，土地所有權通過大量民間交易逐漸集中于地主階層，土地使用則普遍實行租佃制由于租佃制導致的農地利益沖突，地主階層和農民階層之間的利益爭奪成為中國農村社會的矛盾焦點。

(2)第二階段：“運動”后到農業合作化運動前(1948～1953)。自1948年開始，中國共產黨全面開展“運動”，將解放區的經驗推廣到廣大農村地區，沒收地主的土地產權，直接分配給無地農民，建立農民土地私有制。

(3)第三階段：農業合作化運動后到解體(1953～1978)。自1953年起，中央政府積極開展農業合作化運動和運動，逐漸形成了農村土地的集體所有制。1962年，中央政府為鞏固農村土地的集體所有制性質，確立了“三級所有、隊為基礎”的農地產權制度，實質上將農地所有權和使用權都集中在生產隊。

(4)第四階段：家庭聯產承包責任制后(1978～1978)年中國農村社會逐漸實行“家庭聯產承包責任制”，要求分離農地所有權和使用權；在保證農地集體所有制的條件下，允許農民擁有農地承包權和使用權。l982年農村行政管理體制改革之后，鄉、村、村民小組三級體系成為集體土地的共同所有者，逐漸形成目前農村土地的集體所有和農民承包使用的產權格局。

2．中國農地產權制度的特征

中國農地產權制度的分析表明，現行的農地產權制度與社會主義市場經濟發展要求不一致。

(1)所有權方面．農地集體所有制明確了“集體”的所有地位，但“集體”概念具體化為鄉、村、村民小組三級體系，它們的“共同所有”模糊了所有者權利。這就可能產生兩種后果：①當所有者權利的經濟利益較高時，三級體系中的各種主體爭奪土地收益；②當所有者權利的經濟成本較高時，三級體系中各種主體相互推諉而導致“所有者缺位”。事實上，隨著農村社會的經濟利益和組織獨立性不斷增強，三級主體的“趨利避害”行為特征將愈加顯著。

(2)使用權方面，農民以“家庭聯產承包”方式擁有了農地使用權，但他們的農地使用權是不完整的。①農民行使土地使用權具有使用方式和使用程度的限制：根據中國《土地管理法》規定，農村集體土地只能用于農業生產和經營，禁止閑置耕地。②農民私人不得出租和轉讓農地使用權，農地使用權的轉讓必須以農地集體所有權轉變為國家所有權為前提。⑧農民的土地承包權有一定期限，盡管目前的承包期限可以長達30年，但承包期限風險仍然埋藏著農地經營的不穩定因素。

值得重視的是，目前的中國農地產權制度是特定歷史條件的結果。在農村社會保障體系不健全、工農業產品剪刀差等因素的前提下，農地產權制度安排實際上承擔著中國農村的社會保障功能．農地產權轉讓的限制性規定也有利于維護農村社會穩定。正因此，農地產權制度是農地征用矛盾的現實根源，它涉及到農村經濟發展、社會保障、城鄉行政管理體制等諸多方面。

二、轉型時期的農地征用過程

自中國經濟體制改革以來，農地征用問題始終是農村土地制度的核心問題。根據2004年的中國《憲法修正案》，國家出于公共利益考慮，可以征收或征用農村土地并給予適當補償。①農地征用的性質和過程構成了農地補償命題的實踐背景，也是解決農地補償問題的事實基礎。

1．農地征用的性質和過程

“征收”或“征用”是兩個不同概念。土地征收的對象是土地所有權，國家通過征收活動剝奪原土地所有者的所有權；土地征用的對象則是土地使用權，中央政府征用農地之后，必須對農民喪失農地使用權進行適當補償。然而，根據現行中國農地產權制度的規定，農地征用前提是農地所有權的轉變，由集體所有轉變為國家所有。因此，中國的農地征用實踐造成了“征收”的效果。

農地征用的過程中．農民喪失了農地使用權，農村集體組織喪失了農地所有權。根據中國《土地管理法》規定和征地實踐，完整的征地過程一般包括三部分：①地方政府與農民集體組織協商，征用農村土地，轉變農地的所有制屬性和使用權主體；②地方政府對農民和農村集體組織進行適當補償；③地方政府與土地開發者協商，將農用土地轉變為非農用土地，按照土地市場價格進行交易。上述過程中的每個環節都意味著農地權利的轉移和農地利益的重新分配。

2．征地過程中的矛盾

農地征用過程的利益沖突使農地補償問題日益突出：

(1)農地征用的補償標準較低。根據2004年修訂的《土地管理法》，農地征用后按照原用途進行補償，以征用前三年的平均年產值作為計算基數，農地補償費和安置補助費總和不能超過該基數的30倍。值得注意的是，這一補償標準的前提條件是土地使用權轉讓，但在農地征用實踐中，作為農地集體所有者的鄉、村、村小組也要求獲得相應利益補償，結果使農地補償費被層層提留，農民最終通常只能得到征地補償標準的5％～10％。

(2)地方政府以“公益用地”名義進行征地后，按照農用地標準對農民進行補償；然后以非農用地名義出售給經營性組織，按照土地市場價格獲得回報。在較低的征地補償標準和較高的土地市場價格之間，存在著巨額租金，它被地方政府以行政強制手段占有。這必然導致農地征用矛盾：①高額租金對政府行為產生誤導，使地方政府懷有擴大征地范圍的非理性沖動；地方政府獲得的高額租金與農民得到的較低補償形成鮮明對比。激化了農地征用過程中的利益沖突。

(3)地方政府對農地“一次性買斷”之后，農地的社會保障功能也就隨之消失了，失地農民的安置問題日益突出。喪失了基本生產資料的失地農民必須重新尋找工作。但城鄉教育差異、就業渠道殘缺、就業宏觀形勢等因素使失地農民很難重新“就業”，大量失地農民難以保持原有生活水平和繼續進行生產經營。

三、農地征用矛盾的內在機理

1．農地征用矛盾的直接原因

農地征用過程中的利益沖突表明·現行征地制度具有內在缺陷，它直接導致了目前的征地矛盾。

(1)農地征用的前提是所有權由集體轉讓給國家。①在計劃經濟體制的慣性作用下，現行農地征用制度對農地轉讓進行一定的產權限制，起到了適當保護農民利益的作用，也是農村社會保障體系殘缺的必要補充。②然而，社會主義市場經濟背景下的地方政府具有經濟利益獨立性，農地轉讓的產權限制使地方政府成為農地交易中的雙邊壟斷者，利用行政權力謀取經濟利益。這種體制缺陷必然誤導地方政府行為，影響它對土地交易的成本收益判斷，扭曲農地轉讓的市場交易機制。

(2)農地征用的范圍界定缺乏理論依據。根據現行的各種法律法規，農地征用的主要理由是“公共利益”。但關于“公共利益”的具體含義，土地管理部門在法律條文和實踐過程中都未進行明確界定。按照經濟學基本理論’“公共利益”的經濟內涵是“公共物品”，經濟學者對此存在不同解釋。在征地實踐活動中，部分地方政府更是出于各種目的任意解釋“公共利益”，以此作為農地征用和低補償標準的政策依據，從而以較低經濟成本取得農地所有權和使用權。

(3)現行農地補償標準未能反映農地產權轉移的真實狀況?，F行的農地征用補償標準以“農地使用權轉讓”為理論依據·但在征地過程中，鄉、村、村民小組三級管理體系確實失去了農地集體所有權，他們必然對農地補償提出分配要求。根據產權經濟學的觀點，農村三級管理體系作為農地集體所有權的代表，應當要求地方政府對農地所有權轉讓給予補償；但行政管理體制的上下級關系限制了農村三級管理主體的權利訴求，結果導致農地集體所有權的無償轉讓。從另一個角度來看，相對于農民而言，鄉、村、村民小組處于強勢地位。它們是農地轉讓和農地補償的具體操作者，有機會從農地使用權的補償費用中“分一杯羹”。

簡而言之，目前農地征用矛盾的根源是：農地征用的經濟成本較低，土地市場信息被扭曲；地方政府以獨立經濟利益和機會主義動機為出發點，利用扭曲的市場信號進行成本收益判斷，從而具有擴大征地范圍和直接干預征地過程的非理性沖動。

2．農地征用制度的改革思路

針對現行農地征用制度的內在缺陷，政府主管部門和農村問題專家進行了廣泛探討，逐漸形成了改革農地征用制度的兩種主要思路。

(1)第一種思路是漸進改良式，核心問題是重新制定征地補償標準。自2001年起，中央財經辦公室和國土資源部展開針對“征地制度”的調研活動。根據調研結果，提出了完善現行征地制度的一系列建議：①嚴格行使土地征用權，規范征地范圍；②體現市場經濟規律，合理制定征地補償費用標準；③以社會保障為核心，以市場需求為導向，拓寬被征地農民的安置途徑；④堅持政府統一征地，實行征地與供地分離；⑤建立征地仲裁制度，保證征地工作公平、公正、公開和高效。

（2）第二種思路強調農地的集體所有制屬性，主張農民和農村集體組織以獨立經濟主體身份進入土地市場，推動農地產權轉讓的市場化國務院發展研究中心農村部劉守英認為，征地行為實質上是以行政權侵犯財產權，以“公權”侵犯“私權”，政府運用行政手段強制占有農民集體土地產權；如果不能根本改變征地制度的基本性質和方式，地方政府侵犯農民權利和權力尋租的現象就無法得到有效遏止。

上述兩種思路對中國農地征用狀況的認識基本一致，但他們提出的改革方案存在明顯分歧：第一種思路代表著決策部門的主流看法，第二種思路代表著學者的主要意見。①從目前征地制度的現實需求來看，第一種思路具有相對優勢，它是征地制度改革方向的現實選擇。②從社會主義市場經濟體系的一致性要求來看，第二種思路是徹底解決農地征用矛盾的根本途徑，它是農地征用制度改革的未來目標。

四、化解農地征用矛盾的直接對策

根據農地征用矛盾的現實狀況和直接原因，應當設計一種合理的農地交易制度來化解農地征用矛盾。這種農地交易制度應當滿足兩個要求：一是能夠迅速緩解目前的農地征用矛盾，改善農地征用過程中的不公平狀況；二是改善農地交易環境，提供徹底解決農地征用矛盾的制度條件?；谶@種認識，本文提出“直接型農地交易”方案，以拓展農地征用命題的分析視野。

1．“直接型農地交易”方案的主要內容

“直接型農地交易”方案包含四項要點：

(1)地方政府不直接介入農地交易過程，它只是土地購買者與農村集體組織進行土地交易的監督者，交易雙方以獨立經濟身份參與交易，協商農地使用權和所有權的轉讓價格。

(2)農村集體組織必須將協商結果對農民公開，接受相關質詢，經過農民集體決議之后的轉讓價格才具有真實有效性。

(3)土地轉讓費的分配方面，農民直接獲得農地使用權價格。農村三級管理體系中的村組織以農地所有權的代管者身份獲得農地所有權價格，但它是作為農民集體產權的代表而取得這項權利的，因此應當將農地所有權價格作為集體產權劃分成股份，進行農民集體產業投資，以解決農民失地后的繼續生產問題，這實際上是農民失地的間接補償。

(4)國家和地方稅務部門根據土地交易價格，按照適當比例征收交易稅；部分上繳國庫作為中央政府財政收入，部分交付地方政府作為公共事務開支。

2．征地過程中的地方政府職能

征地過程中的地方政府具有兩大職能：①作為地方事務的管理機構，監督農地征用過程；②作為國有產權的地方代表，直接參與農地集體所有權轉變為國家所有權的過程。這種雙重身份特征提供了大量尋租機會，地方政府可能利用行政權力和制度缺陷謀取經濟利益，扭曲農地產權轉讓的市場交易機制。

直接的解決辦法就是盡量限制地方政府直接參與市場交易的權利：一是對于經營性土地的產權轉讓，地方政府職能僅限于提供交易渠道和監督交易過程，交易價格應當由農民集體組織和購買者直接協商決定；二是對于公益性土地的產權轉讓，地方政府也只能以獨立經濟主體身份參與土地交易，平等地與農民集體組織進行市場交易，按照市場交易規則決定農地轉讓價格。在農地征用的實踐活動中，人們很難準確界定公益性土地和地方政府職能，因此應當將公益性土地交易和經營性土地交易都納入市場化框架。

這兩種土地交易類型的區別在于：一是對于公益性土地，地方政府在按照市場價格征用土地之后，地方財政和地方稅務部門應當進行適當補償，以提供地方性公共物品；二是對于經營性土地，農村集體組織按照市場價格進行土地交易之后，依據集體產權要求對交易收益進行分割。近年來，江浙地區正在試行“同地同價”，這種政策措施已經體現對公益性土地和經營性土地的“一視同仁”，客觀上起到了緩解農地征用矛盾的效果。

3．農地征用補償的權利歸屬

根據農地產權的特征，農地的使用權和所有權轉讓都應當獲得合理補償。①農民轉讓農地使用權，獲得經濟補償，補償標準應當遵循現行《土地管理條例》的相關規定，應當取消具有計劃經濟“父愛主義”色彩的安置費。②村民自治組織是農地集體所有權的直接代表者，它應當代表村民集體意愿對農村集體產權進行管理，索取農地所有權轉讓的適當補償；通過對集體財產和集體收益的合理分配，給農民提供就業機會和分紅權利，以替代農地的社會保障功能。在農地征用的實踐過程中，補償形式是多樣化的：農地使用權補償最好以現金形式直接交付；農地所有權補償可以采取土地人股等方式參與地方經濟發展。

從法經濟學的角度來看，“直接型農地交易方案”體現了“公正補償”的司法理念，它要求對農地使用權和所有權轉讓進行合理補償，以維護農民的正當權利。同時，它也充分重視到計劃經濟體制的慣性作用，明確了農村土地的社會保障功能，強調對農地集體產權進行適當補償，以維持農民的原有生活水平和繼續生產能力。

五、培育農村市場交易機制

“直接型土地交易”方案著眼于緩解目前農地征用的各種矛盾，但徹底解決征地矛盾問題，必須依賴于農村市場交易機制的不斷完善。隨著社會主義市場經濟的不斷發展，農村社會應當突破計劃經濟體制的慣性作用限制，從市場主體、市場規則、市場環境等諸方面著手，努力改善農村市場交易機制，縮小城鄉差距，真正實現城鄉一體化。

1．農村集體組織的話語權

社會經濟組織的話語權是市場交易機制運行的前提條件。自中國經濟體制改革以來，農民通過“家庭聯產承包”取得了部分話語權，促進了農村經濟發展。但中國農村的主要產權形式是集體產權，它包括農地所有權在內的各種集體權利，應當體現農民的集體意志。這種集體產權安排是計劃經濟體制的產物，但它恰恰符合中國農村社會的經濟基礎特征，避免出現由于分散產權導致的“搭便車”和“公地悲劇”。問題的關鍵在于：由誰來代表農村集體產權?它如何保證農民集體利益的實現?

根據市場交易制度的要求，農村集體產權的代表者必須具備兩項條件：①獨立的經濟利益它能夠真正代表本地農民的集體利益，其自身利益與農民集體利益基本保持一致。②獨立的經濟權利表達能力。它能夠在現行制度框架找到適當的權利表達方式，準確表達農民集體的經濟意愿，能夠盡量阻止外部力量的不當干涉。從現行的農村行政管理體系來看，鄉級機構與農民集體產權的“距離”較遠，并且受地方政府行政影響較大；村民小組的組織建設較落后，缺乏權利表達的有效手段；惟有村級行政單位，恰恰能夠較好地體現農民集體的經濟意愿。

目前，隨著中國農村社會的行政管理體制改革不斷深化，許多地方正在推廣“村民直選”和“村民自治”制度。村組織逐漸擺脫原有的行政管理角色，日益強化了集體產權代表的特征。因此，如果村組織能夠有效利用較為完整的組織結構，切實表達農民集體的經濟意愿，積極參與農民集體事務，就能夠使包括農地集體產權在內的農民集體利益得到有效保護。事實證明，在農地征用的實踐活動中，如果村組織能夠較好地進行權利主張，那么征地矛盾就會較少，也能夠較好地維護農民集體利益。

2．土地交易的監督機制

根據現行《土地管理條例》，地方政府是農地征用過程的主要監督者。實踐證明，單純的行政監督具有局限性，完善的市場交易機制要求行政監督和司法監督并重。兩種監督方式各具特點：地方政府的行政監督是常規性的；相對獨立的司法監督則是維護交易主體權利的最終保障。目前，中國法律體系不斷完善，關于農地征用等內容的法律法規也不斷出臺，但關鍵在于通過司法體系來具體體現立法精神。

基于這一理念，目前交易監督機制應當重點關注兩個方面：①司法獨立性。借鑒西方法治社會的三權分立制衡機制，以司法力量來抗衡行政力量，避免行政權力的濫用。增強地方司法系統的獨立意志表達能力，減少地方政府對司法活動的干預，進而維護市場交易主體的經濟利益。②申訴和仲裁渠道。由于法律訴訟的成本較高，申訴和仲裁將是維護農民經濟利益的經常性補救措施。如果申訴和仲裁渠道暢通，將緩解農地征用過程中的矛盾；如果農民的正當利益受到侵犯，又難以通過正規渠道進行抗議，那么社會經濟矛盾將會逐漸積累，最終影響到整個社會的穩定發展。

3．社會經濟環境

根據中國農業社會的歷史演進規律，經濟發展戰略和歷史文化背景是目前中國農村制度建設相對滯后的根本原因。隨著社會主義市場經濟的不斷發展，城鄉社會的制度一致性要求日益強烈，完善農村市場交易機制成為構建“和諧社會”的重要內容。這就要求不斷改善中國農村的社會經濟環境：公務員之家

(1)完善農村社會保障體系。由于中國農村的社會保障體系殘缺，農地產權實際上發揮著社會保障功能。雖然地方政府可以通過征地補償來部分替代社會保障功能，但這畢竟是暫時性的；從農村經濟的持續發展和國民經濟體系的整體性來看，必須重視農村社會保障體系的完善。特別是在中國經濟發展的關鍵時刻，如果不能妥善解決城鄉差別待遇問題，就無法推動農村資源和城市資源的合理流動，也無法形成有效的農村市場交易機制。事實上，農村社會保障體系的功能不止于此，它是解決農村發展問題的關鍵，也是中國經濟體制改革的核心內容之一。

(2)改革農村行政管理體制。中國農村社會的經濟基礎表明，分散產權不利于農業生產發展，集體產權能夠更好地實現中國農村的經濟發展和社會穩定。中國農村社會的歷史演進過程表明，鄉村自治制度能夠較好地維護農民集體利益，增進農村經濟的生產效率和交易效率。正如前文所言，村組織最能體現農民集體的經濟意愿，村民自治制度和直選制度提供了村組織發展的制度條件，使之能夠逐漸擺脫行政管理角色，演變為農村社區的集體產權代表者。

綜合上述，由農地征用矛盾到農村市場交易制度，中國農村發展的基本方向日益清晰：農村社會的制度建設是中國經濟體制改革戰略的現實目標之一，社會主義市場經濟發展要求實現城市和農村的制度一致性，“和諧社會”要求實現城鄉經濟協調發展。完善農村交易機制，化解農地征用矛盾，維護農民集體的經濟利益，將成為農村社會發展的重要內容。