農(nóng)業(yè)財(cái)政支出策略取向

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一、引言

農(nóng)業(yè)是一種弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，受自然條件影響較大，且生產(chǎn)方式的變革受一些客觀因素干擾而遲滯，因此需要政府的扶持。目前，世界各國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)都采取了特殊政策，予以一定的財(cái)政投入，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)步、健康發(fā)展。總的來說，我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政投入不足，阻礙了農(nóng)業(yè)快速發(fā)展，這是需要我國(guó)政府高度重視、亟待解決的一個(gè)問題[1]。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)，之所以具有很強(qiáng)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，就在于依靠政府雄厚的財(cái)力，把大量的資金注入農(nóng)業(yè)部門。而發(fā)展中國(guó)家的農(nóng)業(yè)之所以缺乏國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，是因?yàn)檎呢?cái)力甚為有限，對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度很小。目前我國(guó)政府對(duì)農(nóng)業(yè)的外貼，只相當(dāng)于農(nóng)業(yè)國(guó)民生產(chǎn)總值的2%[2]。在整個(gè)財(cái)政支農(nóng)支出中，地方約占80%左右，然而財(cái)政支農(nóng)工作的主要矛盾與問題也在地方。特別是分稅制后，地方支農(nóng)支出的比例大幅下降，其基本原因在于地方的農(nóng)業(yè)投入尚缺乏一種約束機(jī)制，地方政府往往急功近利，熱衷追求發(fā)展價(jià)高利大的加工工業(yè)，對(duì)農(nóng)業(yè)投入?yún)s大幅度下降[3]。當(dāng)前形式下，必須對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)財(cái)政支出的政策取向進(jìn)行解析。

二、我國(guó)農(nóng)業(yè)財(cái)政支出政策取向

在新世紀(jì)之初，中央政府高度強(qiáng)調(diào)“三農(nóng)”問題。2002年黨的十六大召開，提出全面建設(shè)一個(gè)小康社會(huì)的新任務(wù)，我國(guó)先后推行“五整合”戰(zhàn)略，以人為本，全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展和諧社會(huì)思想。在新農(nóng)村發(fā)展中，建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等任務(wù)被高度強(qiáng)調(diào)，根據(jù)上述思想的指導(dǎo)，2004年和2008年間，堅(jiān)持“少取，多予，允許更大的自由”“以工業(yè)發(fā)展帶動(dòng)農(nóng)業(yè)”和“城市支持農(nóng)村”等原則，以及一系列相關(guān)文件不斷下發(fā)，以支持我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展。我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革和對(duì)外開放都開始于農(nóng)村，農(nóng)業(yè)土地制度和市場(chǎng)需求誘致性制度改革都具有自發(fā)性特點(diǎn)，并且是從底部到頂部的改革。自1978年以來，中國(guó)的改革已經(jīng)走過了三十年。改革最初開始于農(nóng)村土地制度變化，到體制已經(jīng)從根本上發(fā)生改變，到現(xiàn)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革已經(jīng)走向市場(chǎng)化的方向，并最終市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在農(nóng)村地區(qū)被確立。在此過程中，中國(guó)的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策也在逐步發(fā)生變化，帶動(dòng)了中國(guó)的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這為中國(guó)的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)向更高層次發(fā)展和改善，奠定了堅(jiān)實(shí)的體制基礎(chǔ)。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)財(cái)政支出政策效果明顯，我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)化發(fā)展，以及農(nóng)業(yè)的國(guó)家化發(fā)展趨勢(shì)越來越明顯，我國(guó)農(nóng)業(yè)財(cái)政政策的職能定位也相對(duì)更加明確，其職能主要表現(xiàn)在三個(gè)方面，一是農(nóng)業(yè)公共性財(cái)政支出職能；二是農(nóng)業(yè)調(diào)控性財(cái)政支出職能；三是農(nóng)業(yè)保護(hù)性財(cái)政支出職能。其中，前兩種是當(dāng)前我國(guó)財(cái)政支農(nóng)最主要的兩種取向，后一種是輔助性的，在我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展保護(hù)中也起到重要的補(bǔ)充作用，是財(cái)政支農(nóng)中不可缺少的重要組成部分。我國(guó)農(nóng)業(yè)財(cái)政支農(nóng)政策應(yīng)該根據(jù)具體需要，采取不同類型的支持和補(bǔ)貼形式。

1.農(nóng)業(yè)公共性財(cái)政支出

農(nóng)業(yè)產(chǎn)品分為兩種，一是農(nóng)業(yè)私人產(chǎn)品，一種是農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品，為了提高農(nóng)業(yè)投入的效率，國(guó)家在農(nóng)業(yè)財(cái)政支農(nóng)上，也積極按照市場(chǎng)要求，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。由于農(nóng)業(yè)私人產(chǎn)品，主要是由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者自己投入，本身其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)強(qiáng)烈，因?yàn)閲?guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)私人產(chǎn)品主要發(fā)揮引導(dǎo)職能，從農(nóng)業(yè)私人產(chǎn)品轉(zhuǎn)向?qū)r(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品的財(cái)政支持。農(nóng)業(yè)公共性財(cái)政支出，主要是國(guó)家財(cái)政對(duì)一般性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)公共基礎(chǔ)設(shè)置，農(nóng)業(yè)公共服務(wù)等在農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品生產(chǎn)管理和維護(hù)的支出。提高農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品使用效率。我國(guó)農(nóng)業(yè)公共性財(cái)政支出政策取向應(yīng)該堅(jiān)持無償性和長(zhǎng)久穩(wěn)定性的原則。所謂無償性，就是國(guó)家財(cái)政必須有中央和地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)公共性產(chǎn)品、公共性基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)公共事業(yè)服務(wù)等提供無償財(cái)政支持，要合理保證我國(guó)農(nóng)業(yè)公共性基礎(chǔ)設(shè)施得到有效的資金支持，確保農(nóng)業(yè)公共服務(wù)支出有充足的資金。我國(guó)農(nóng)業(yè)公共性財(cái)政支出政策的穩(wěn)定性，是指國(guó)家財(cái)政對(duì)公共性產(chǎn)品的支持必須是長(zhǎng)期的，并形成穩(wěn)定的趨勢(shì)，確保農(nóng)業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的增加和公共服務(wù)費(fèi)用的增加得到有效的資金支持，農(nóng)業(yè)公共性財(cái)政支出要保持一定幅度的增加，滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。

2.農(nóng)業(yè)調(diào)控性財(cái)政支出

由于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，農(nóng)業(yè)發(fā)展受到市場(chǎng)沖擊影響巨大。我國(guó)加入WTO以后，首先面臨的是對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的沖擊，農(nóng)業(yè)要想取得持續(xù)和穩(wěn)定的發(fā)展，必須加強(qiáng)國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的宏觀調(diào)控。所謂農(nóng)業(yè)的調(diào)控性財(cái)政支出，就是為了緩解市場(chǎng)對(duì)農(nóng)業(yè)的沖擊，國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，引導(dǎo)我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展適合市場(chǎng)需求的一種財(cái)政支出行為。我國(guó)的調(diào)控性財(cái)政支出主要是采用財(cái)政補(bǔ)貼，或者設(shè)立農(nóng)業(yè)穩(wěn)定基金為主要的調(diào)控形式。例如國(guó)家建立糧食儲(chǔ)備穩(wěn)定基金，維持我國(guó)農(nóng)業(yè)糧食安全儲(chǔ)備，或者國(guó)家財(cái)政直接補(bǔ)貼私人農(nóng)業(yè)產(chǎn)品。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)調(diào)控性財(cái)政支出政策包含多種，例如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)導(dǎo)向性補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)導(dǎo)向性補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)區(qū)域救援穩(wěn)定性基金，農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害救濟(jì)基金等，農(nóng)業(yè)調(diào)控性投入應(yīng)該根據(jù)我國(guó)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)供求結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，建立完善了農(nóng)業(yè)調(diào)控性財(cái)政支出政策，對(duì)控制農(nóng)業(yè)市場(chǎng)的隨機(jī)擾動(dòng)，緩解市場(chǎng)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)沖擊，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)快速和持續(xù)發(fā)展具有重要的作用。

3.農(nóng)業(yè)保護(hù)性財(cái)政支出

農(nóng)業(yè)保護(hù)性財(cái)政支出是根據(jù)公平的原則，對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的農(nóng)業(yè)的外部性問題進(jìn)行的有效的財(cái)政保護(hù)。農(nóng)業(yè)發(fā)展與工業(yè)，服務(wù)業(yè)，交通業(yè)，流通業(yè)等都是相互聯(lián)系的，農(nóng)業(yè)投入的效益，不僅僅惠及農(nóng)戶本身，其他的產(chǎn)業(yè)投入主體也會(huì)受到農(nóng)業(yè)投入外溢作用的影響，根據(jù)產(chǎn)權(quán)原理，此時(shí)必須有效的保護(hù)農(nóng)戶權(quán)利，加強(qiáng)在市場(chǎng)失靈下對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的基本權(quán)利的保護(hù)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者權(quán)益的保護(hù)是多方面的，加強(qiáng)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)，應(yīng)當(dāng)實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)價(jià)格政策，健全農(nóng)產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)基金制度，并根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供求狀況，確定農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)保護(hù)價(jià)格；改革財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼辦法，減少農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)的財(cái)政補(bǔ)貼，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼[4]。

三、“三農(nóng)問題”的財(cái)政支出政策未來取向

目前，根據(jù)我國(guó)“三農(nóng)”問題發(fā)展現(xiàn)狀，我國(guó)農(nóng)業(yè)財(cái)政支出政策應(yīng)該根據(jù)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村發(fā)展實(shí)際，配套相關(guān)農(nóng)業(yè)政策，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)財(cái)政支出得到有效的投入，提升我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展水平，發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，提供農(nóng)門收入水平。

首先，農(nóng)業(yè)財(cái)政支出應(yīng)該增加對(duì)糧食生產(chǎn)的支持力度。作為一個(gè)擁有13億人口大國(guó)，我國(guó)的食品需求量巨大，重視我國(guó)糧食生產(chǎn)發(fā)展，特別重視糧食安全問題，政策目標(biāo)以增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量為中心，突出糧食安全，政策目標(biāo)逐漸轉(zhuǎn)向以增加農(nóng)民收入和提高長(zhǎng)效性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力為主，兼顧環(huán)境保護(hù)。調(diào)節(jié)和優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)、提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平及維持農(nóng)業(yè)資源的可持續(xù)利用和良好的生態(tài)環(huán)境成為政府十分重視的問題，政策手段從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域向農(nóng)產(chǎn)品流通甚至加工領(lǐng)域延伸[5]。特別是在當(dāng)前全球糧食危機(jī)的情況下，農(nóng)業(yè)財(cái)政支出增加對(duì)糧食生產(chǎn)的支持，將會(huì)最終保護(hù)農(nóng)民糧食種植生產(chǎn)的根本利益，也同時(shí)激發(fā)了他們農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，提高糧食生產(chǎn)產(chǎn)量，農(nóng)業(yè)財(cái)政支持的保護(hù)政策，將有效的保護(hù)了農(nóng)業(yè)糧食生產(chǎn)在市場(chǎng)激烈競(jìng)爭(zhēng)中，對(duì)農(nóng)戶造成了的排擠，增強(qiáng)農(nóng)戶市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)糧食市場(chǎng)的有效供給。

其次，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)公共性財(cái)政支出，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的費(fèi)用支撐。最近幾十年以來，由于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資不足，農(nóng)業(yè)水利設(shè)施不健全。增強(qiáng)投資，加快建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，建立完善的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，增強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)公共性產(chǎn)品資金支持，確保農(nóng)業(yè)財(cái)政支出的穩(wěn)定性。發(fā)揮財(cái)政杠桿作用引導(dǎo)社會(huì)資金流向生態(tài)農(nóng)業(yè)。財(cái)政可以采取直接財(cái)政貼息、政策性銀行、投融資等多種手段引流社會(huì)資金和外商投資，開辟綠色支農(nóng)的新渠道，加大利用行業(yè)內(nèi)部資金和外資股份集資融通的工作力度，改善生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件[6]。

再次，我國(guó)農(nóng)業(yè)財(cái)政支農(nóng)政策必須建立長(zhǎng)期有效保證的機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)實(shí)現(xiàn)持續(xù)性發(fā)展。我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的過程。當(dāng)前我國(guó)政府正在努力建立這樣一個(gè)機(jī)制，以確保對(duì)“三農(nóng)”問題投資穩(wěn)定增長(zhǎng)，建立以市場(chǎng)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品流通體制，增強(qiáng)村民自治鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)的透明度，對(duì)農(nóng)業(yè)財(cái)政支農(nóng)政策的建立有效的監(jiān)督機(jī)制，建立對(duì)農(nóng)業(yè)稅收進(jìn)行有效監(jiān)控機(jī)制，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，保證農(nóng)民的基本權(quán)利。發(fā)展中國(guó)家公共支出決策往往政治考慮過多而經(jīng)濟(jì)考慮欠缺，集中有余而民主討論不夠。有些國(guó)家已經(jīng)引入?yún)f(xié)調(diào)的計(jì)劃與預(yù)算程序來指導(dǎo)部門計(jì)劃，并使得計(jì)劃直接服務(wù)于預(yù)算程序。但要使公共支出政策能夠有效地促進(jìn)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，還必須進(jìn)一步加強(qiáng)決策程序的科學(xué)性和民主性[7]。

最后，農(nóng)業(yè)財(cái)政支農(nóng)政策必須符合我國(guó)農(nóng)村地區(qū)和城市地區(qū)的綜合發(fā)展體制框架規(guī)劃。這個(gè)框架包括公共財(cái)政制度和社會(huì)保障制度，覆蓋農(nóng)村和城市地區(qū)，城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅收制度，平等的義務(wù)教育制度，并統(tǒng)一我國(guó)城市和農(nóng)村地區(qū)的勞動(dòng)力市場(chǎng)。財(cái)政支持農(nóng)業(yè)建設(shè)相關(guān)部門各自為陣，缺乏一個(gè)有效的制度體系，把相關(guān)各部門、各單位的權(quán)、責(zé)、利有效地結(jié)合起來，在規(guī)范各部門單位行為的同時(shí)，統(tǒng)籌規(guī)劃，做到在支持農(nóng)業(yè)建設(shè)整體上的資金效率最大化。