精準扶貧下農村扶貧對象的識別

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[摘要]我國農村扶貧工作在歷史上取得的成就頗豐，曾為全球減貧工作貢獻過半。然而在精準扶貧視閾下，農村堅持開發式的區域扶貧工作缺乏針對性，容易產生錯保、漏保等扶貧對象識別失范與異化問題。從精準扶貧政策的提出入手，探討農村扶貧對象精準識別工作在此時代背景下的意義與困境，并提出對我國識別機制的優化與創新建議。

[關鍵詞]精準扶貧；農村低保制度；精準識別

我國農村扶貧從上世紀70年代末起步，總共經歷了四大階段，減貧成就巨大。農村扶貧與改革開放伴生，通過農村家庭聯產承包責任制等體制改革推進扶貧，至1985年農村貧困人口占農村總人口的比率從31%迅速降至15%。1985年后通過開發式扶貧與國家“八七扶貧攻堅計劃”的實施，農村貧困人口僅占農村總人口的3%。《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》進一步加大了扶貧力度和深度，尤其是2007年實施的低保覆蓋農村制度，使得農村居民的生存和溫飽問題基本得到解決?？梢娢覈蛛A段的農村扶貧方式具有極大科學性與可操作性，提前實現了聯合國千年發展目標中貧困人口減半目標，為全球減貧事業作出了重大貢獻。但是，農村脫貧工作在精準扶貧大背景下，面臨的主要矛盾和深層次問題還沒有得到根本解決，尤其需要政府在貧困對象識別方法方面進行創新，將國家的扶貧資源下沉到最需要幫助的家庭與人口，根除“扶貧脫靶”問題。

1精準扶貧政策的提出

1.1厘清精準扶貧概念

精準扶貧是指在明確貧困原因的基礎上，通過對真正貧困的家庭和人口進行針對性、綜合性的幫扶，從根本上提高扶貧效率，消除脫貧障礙，增強貧困戶自我發展能力，實現精準與可持續脫貧的社會目標。精準扶貧的主要內容包括：扶貧對象的精準識別、精準幫扶與動態管理，扶貧效果的精準考核。由此可見，精準扶貧全過程都要精準，主體、機制、資源的“精準”才可通過全方位、立體化的措施推動與創新我國扶貧工作。

1.2精準扶貧政策提出

22013年11月，考察湖南湘西時首次提出精準扶貧，2014年國務院扶貧辦出臺的《建立精準扶貧工作機制實施方案的通知》與《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》推動了“精準扶貧”思想落地，迫切需要國家制定統一的扶貧對象識別辦法來實現全面部署和落實精準扶貧戰略目標。2015年11月中共中央國務院在《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》中再次強調了要堅持精準扶貧，將精準扶貧政策確定為中國農村扶貧的總方略，成為農村貧困人口到2020年擺脫貧困的根本保證，也是指導如今與未來一段時期中國脫貧攻堅任務的綱領性文件。

2農村精準識別的意義與困境

2.1農村精準識別的意義

2.1.1落實精貧發展理念。精準識別就是通過一定的指標與方式將貧困線以下的家庭和人口識別出來，并明確其致貧的關鍵性原因，解決當前扶貧過程中脫靶問題。精準識別是精準扶貧的前提，它在提高貧困瞄準率，為脫貧工作確定重點對象中發揮積極作用的同時，也為精準幫扶、動態管理、精準考核奠定基礎，是實現扶貧全過程的精準化的基礎。2.1.2推進精貧與農村低保制度的銜接。1982年，民政部首創“農村扶貧”，2007年農村低保制度建立，兩者在實現城鄉社會公平、維護社會穩定與構建和諧社會等方面均產生積極效果。然而要實現農村扶貧政策與低保制度的聯動，必須做好分工、分類、分責，這就迫切需要統一科學的貧困戶識別機制發揮作用。扶貧對象包括一般貧困戶、低保戶與五保戶。其中后兩者屬于絕對貧困，易于識別，當其生活水平低于最低生活保障標準就會被劃歸到貧困戶中，這屬于“硬制度”對貧困對象的劃分。然而一般貧困戶的測量缺乏科學、有效、準確、客觀的標準，說明我國“軟制度”對于相對貧困對象的識別還沒有到位。當前我國農村扶貧與低保制度之間還存在較大斷層，一般貧困戶與低保戶勞動能力與生活狀態都存在較大差異，扶貧制度卻使得貧困人口聚集到農村低保的庇護下。所以想要做好制度銜接工作，發揮兩種制度各自的優勢并產生“一加一大于二”的功效，精準識別是重中之重。2.1.3解決扶貧失范與異化問題的首要步驟。當前我國農村扶貧工作中還存在諸多弊病，主要集中在扶貧對象的瞄偏，扶貧資金利用不充分，扶貧監管機制不健全方面。又由于精準扶貧的首要任務是精準識別，如果扶貧對象識別不精準，對精準幫扶與精準監管都會產生負面影響，導致扶貧制度的“政策微效”。由此，精準扶貧的歷史趨勢下想要解決扶貧失范與異化問題，首先需要建立統一科學的識別機制，通過多維測量體系、健全的評選體系與動態的考核體系，將真正需要國家扶貧資源的家庭和人口全面識別出來，對其制定合理高效的扶貧政策，幫助其脫離貧困。

2.2農村精準識別的困境

2.2.1精準識別貧困家庭與人口困難。當前我國的扶貧政策目標不再追求20世紀80年代提倡的區域發展優先目標，而是希望扶貧工作精準到戶到人，但農村扶貧工作實踐中仍多將區域作為扶貧單位，無法體現扶貧制度的選擇性而非普惠性特征。而且在當前精準扶貧時代背景下，國家要求扶貧政策和扶貧資源精準到位，那么上述這種識別方式就過于粗疏，缺乏精準度，難以保證制度覆蓋全體貧困人口，難以全面建成小康社會。2.2.2未建立健全的識別機制。我國農村的扶貧標準是由國家統計局根據往年的貧困標準和農村居民的收入狀況測算得出的，這對于粗略的劃定貧困區域效果十分明顯，但用于實現農村扶貧對象的精準識別還遠遠不夠。同時因為農村生活生產經營特點不同于城鎮，對于農戶的收入狀況確定、核實與監督難，缺乏客觀、統一、標準的識別機制，使得扶貧失范與異化問題顯著，限制了精準扶貧工作的落實與發展。2.2.3扶貧工作腐敗叢生?？茖又乒芾砣狈τ诨鶎泳唧w情況的了解，不利于扶貧工作精準化、個性化，所以需要基層組織擔起重任，然而國家賦予基層權利的同時也為基層扶貧工作中的腐敗行為埋下禍根。我國農村扶貧對象識別難度大，而且貧困對象多生活在偏遠山區，環境惡劣，扶貧工作復雜，基層干部往往不愿深入農戶家中調查，而是通過方便調查的區域數據“推估”來確定扶貧對象，導致農村扶貧對象底數不清，致貧原因不明晰，無法真正采取有效精準的幫扶措施。同時貧困附帶的救助性政策多，導致許多貧困縣通過數據弄虛作假來爭取貧困指標，擠占浪費國家扶貧資源，不愿摘下“貧困帽”，從而滋生“年年扶貧年年貧”的現象。精英俘獲現象也是農村扶貧工作中亟待解決的一大難點，扶貧資源易被精英群體和個體截留，產生形式化扶貧、人情扶貧問題，國家難以識別與鎖定貧困戶，造成“應扶未扶”、“扶富不扶貧”等不公正的社會現象，阻礙精準扶貧政策落實。

3優化與創新農村貧困對象精準識別機制

精準扶貧的前提是精準識別，通過建立一套健全的扶貧對象識別機制，對于實現“一對一”的精準幫扶與監管尤為重要。

3.1健全識別指標體系

縱觀文獻對于識別體系的健全與創新多集中在預測貧困戶的方法與采用多維貧困指標方面。汪三貴在《中國農村貧困家庭的識別》一文中利用Logistic二元回歸模型來預測貧困戶的概率。對5種指標（住戶人口特征、戶主特征、資產和自然資源、經營行為和服務的獲得、社區特征）與貧困發生的顯著性檢驗及其他檢驗方法得出如何界定貧困戶與非貧困戶。后來鄧大松、王增文在《“硬制度”與“軟環境”下的農村低保對象的識別》一文中擴充修正指標，并通過分層隨機抽樣方法來提高預測的準確度，保證對扶貧對象的識別作出有效的判斷。兩者均通過Logistic二元回歸模型完善與創新識別機制，有利于簡化扶貧工作復雜性與難度，提高扶貧工作效率與準確性。國際上對于貧困的評估多采取多維貧困指標確定，而我國從農村扶貧工作實施以來一直利用單一的收入指標識別貧困對象，不利于精準覆蓋全部貧困家庭與人口。為了適應國際趨勢，保證中央與地方統一識別標準，國家統計局應當建立多維貧困指標體系，將消費性支出，土地、固定資產等生產型資產，受教育程度、身體素質等因素納入考核評估指標體系之中，這有利于及時摸清貧困人口的實際家庭狀況，同時多維貧困標準可以對貧困戶按照貧困原因進行分類，并以此為基礎對其開展針對性的扶貧措施，推進扶貧工作順利進行。

3.2民主評議實施與監督

民主評議是指村干部、部分農村群眾與貧困戶代表組成的評議小組，通過日常的深入調查了解當地村民狀況，再召開民主評議會對申請貧困戶的家庭進行評估、打分、排序，最后商定確認貧困戶。民主評議是農村扶貧實踐中的體現，它充分順應了民主政治建設大潮，注重村民參與貧困瞄準工作，進行自我管理與監督，有利于社會的公平性與扶貧資源的合理分配。但是民主評議在實際工作中也存在不足，例如形式上的民主與實質上的專斷的矛盾，即村民的參與只是形式上的，實際已由村干部內部決定初步貧困戶名單，使農村扶貧工作陷入“參與表象”。這就需要公示制度的完善，強化村民對其的監督能力，規范村委會的操作程序，杜絕不公正現象的頻發，彌補識別機制的漏洞，加強合法性。雖然我國目前尚未出臺農村貧困對象精準識別機制，但部分地方政府已經推出了貧困對象的識別機制，如贛州市的分類群體甄別、預警發現機制、永春市的貧困戶建檔立卡“回頭看”機制等，這都將為推行精準識別機制提供范本。綜上所述，精準扶貧時代下我國扶貧工作將由“大水漫灌”轉向“精準滴灌”，優化與創新農村扶貧對象的識別工作有利于實現“扶真貧、真扶貧、真脫貧”，打贏脫貧攻堅戰。當然這需要國家和各地政府對癥下藥，靶向治療，下一番“繡花”功夫，讓扶貧成果可持續化，從而經得起群眾與歷史的考驗。

作者:王思佳 單位:武漢大學

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